高一飞 蒋稳:习近平关于政法机关严格执法的重要论述解读

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高一飞 (进入专栏)   蒋稳  


原载《政法学刊》2019年第2期,第5-16页。

摘要:在党的多次重大会议与习近平总书记的讲话中,对“严格执法”提出了许多重要思想与观点。提出严格执法,原因在于现实中执法不严的现象严重,这也是提高执法公信力的要求、依法治国的要求。实现严格执法,要强化执法人员公正廉洁的职业道德、执法人员要信仰和坚守法治、要让执法权关进制度的笼子、要让执法权在阳光下运行。当前要着力解决权力违法违规干预问题、全社会要信仰法律、要将以德治国和依法治国相结合、要将严格执法与文明公正执法相结合、领导干部要保证执法、支持司法、带头守法。习近平总书记的这些论断有助于我们完善严格执法,为中国法治化进程取得新突破新发展提供了理论指南。

关键词:执法必严、严格执法、执法权、严格司法


党的十一届三中全会确立“执法必严”以来,中国的法治建设的步伐不断加快,但其中也出现了执法失之于宽松、不作为、乱作为、粗暴执法、越权执法等问题。党的十六大报告提出“严格执法”以来,党的十七大、十八大、十九大报告重申了严格执法的要求。习总书记也在多次讲话中对“严格执法”有过深刻的论述,我们应当根据习总书记的讲话与党的会议精神不断完善与实现严格执法,实现社会公平正义。


一、“严格执法”的理论来源


党的十一届三中全会确立“有法可依、有法必依,执法必严,违法必究”十六个字,是我国社会主义法制建设总方针,是邓小平理论的一项重要内容。党的十八大报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”,这是中国特色社会主义法治在新时代的新要求,反映了党的十一届三中全会的“法制”到党的十八大以来“法治”的变迁。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,”[1]习总书记在多次讲话中提及“执法必严”与“严格执法”,下面就来探讨两者的演变与含义。

邓小平同志在企业规章制度、整顿军队纪律等各方面均体现“严”字。由此可知,执法必严提出的历史背景与当时党和国家完成拨乱反正、办案执法不严、犯罪活动猖獗、改革开放经济建设等因素密不可分。党的十一届三中全会提出把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,执法必严是推进改革开放深入发展、建立社会主义市场经济体制的必要条件之一。市场经济法制化,切实做到执法必严,有助于纠正从计划经济转为市场经济过程中的违法行为,从而使社会稳定,市场经济在有活力有秩序的状态下运行。

执法必严包括从严执法、平等执法、公正执法三方面的执法思想和原则。[2]邓小平同志在《党和国家领导体制的改革》一文中也指出了执法必严的基本含义:“公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能消遥法外。”[3]树立权由法定、权依法使的基本法治观念。

由此可见,邓小平同志将执法必严的主体限定为公安机关与司法机关。关于执法必严,相关学者也有以下看法,乔伟教授认为:“必须明确,我们所说的执法,既包括司法机关的执法,也包括行政机关的执法。”;[4]苏永胜提出:“‘执法必严’中的‘严’体现在确保国家审判权由人民法院统一行使、使人民法院保持应有的独立性、对案件定性量刑要准确适用法律等。”;[5]罗德银认为:“不依程序审判、个人意见代替合议庭作出判决等问题是执法不严的表现。”。[6]通过相关学者对“执法必严”的理解,反映出当时学者们的法制观念并未对执法与司法加以严格区分,这也与邓小平同志的法制观念相吻合。

党的十六大报告提出:“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”[7]这一报告中,将“公正司法”和“严格执法”并提,二者就是执法必严格的新版和分解。

党的十七大报告指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设,做到严格、公正、文明执法。”提出了“依法独立公正司法“(依法独立公正地行使审判权、检察权),“严格、公正、文明执法”,在司法和执法面前增加了不少定语,试图将其要求全面具体化。同时,二者又可以统称为“规范司法行为”,即这里的司法,包括了执法和狭义的司法。

党的十八大报告提出:“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严违法必究。”重申了十六大报告中的“严格执法、公正司法”的要求。

党的十八届四中全会报告明确提出:“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”,在报告的第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”明确指出:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任。”。[8]而在报告的第四大部分“保证公正司法,提高司法公信力”中指出:“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”。[9]

由此可知,在四中全会报告中,严格执法指的是行政执法,而公安机关的刑事执法其实是包含在“公正司法”中。[10]这是党在重要会议中对法律实施与司法工作中提出的重要战略部署,是在党“四个全面”的治国理政理念背景下做出的司法制度安排。由于依法治国的要求不断提高,百姓对于司法公正的殷切期盼,此时严格司法的提出具有重要意义。“推进严格司法”是新时代“规范司法行为”基础上提出的对司法新要求。严格司法的核心价值在于公正,同时做到实体公正与程序公正,即三个“符合”。

党的十九大报告则指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。……各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”重申了十六大以来“严格执法、公正司法”的要求。

习近平总书记沿用了十六以来的提法,通过区分司法的广义狭义概念,对执法与司法作出明确的划分,他指出,“坚持公正司法,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”。[11]与此同时,他还指出“新闻媒体要加强对执法司法工作的监督,但对执法司法部门的正确行动,要予以支持,加强解疑释惑,进行理性引导,不要人云亦云,更不要在不明就里的情况下横挑鼻子竖挑眼。”。[12]这里的“司法案件”,显然是指包括“执法司法工作”在内的广义司法机关办理的案件;而将案件的办理工作概括为“执法司法工作”,又表明了他认可狭义司法的提法,即狭义的司法是不包括“执法”的。[13]狭义的司法仅指法院的审判权、检察机关的检察权,广义的司法包括侦查、起诉、审判、执行和司法行政工作等诉讼活动,习近平总书记深刻认识到法院司法有自身的规律,对执法与司法做了明确的区分。公安机关和司法行政机关执行刑罚的部门,是严格执法的主体,但是它们又属于广义上的司法机关。

在2014年1月7日,习近平总书记《严格执法,公正司法》一文中,“严格执法”指的并不是行政执法,而指的是刑事执法,原因有二:一是这是针对政法机关的一次讲话,政法机关的执法,当然主要是刑事执法,它是广义的公正司法的内容。二是在习总书记的这篇文章中,多次提出“执法司法”这个概念,例如:“‘公生明,廉生威。’执法司法是否具有公信力,主要看两点……”、[14]“做到严格执法、公正司法,还有着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题……一些党政领导干部处于个人利益用各种方式干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事……”[15]通过相关语境可以得知,这里的“执法”指的是刑事执法,“司法”指的是检察院、法院的狭义司法行为。

本文所研究的严格执法,就是指刑事执法机关的执法,是广义“司法”的一部分,我国刑法第94条规定:“司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。本文中的“执法”,具体来说,说是指侦查、监管职责的工作,或者说,就是严格刑事执法。


二、政法机关“严格执法”的含义


当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,虽然我国的法律体系仍需完善,但是相比较于严格执法的问题,有法可依、科学立法的问题已经得到了总体上的解决。习近平总书记在《严格执法,公正司法》一文中明确指出“政法机关要完成党和人民赋予的光荣使命,必须严格执法、公正司法。……有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话……天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”,在这篇文章中“严格执法”专门指的是刑事执法。下面就来解读“严格执法”的含义。

(一)严格执法的正面解读

全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求,严格执法是依法治国必不可少的一个环节。习近平总书记对于“执法”与“严格执法”有过解读:“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当”。[16]前面解释执法的含义,后面解释了执法人员在执法时应当具备的素养和态度。在十八届中央政治局第四次集体学习时,习近平总书记指出:“执法者必须忠实于法律,既不能以权压法、以身试法,也不能法外开恩、徇私枉法。”[17]从执法者的角度出发正面解读了严格执法的具体含义。

由此可知,严格执法单从字面含义来说就是“严格地让纸面上的法律变为现实中的法律”,要求我们的干警在执法过程中,必须严格依法依规办事,在执法过程中不能有丝毫马虎,对办事单位和个人要严格要求。具体来说,严格执法有“两大标准”即实体上的标准要严、程序要严。

(二)违背严格执法的表现形式

   在党的多次重大会议与习近平总书记的多次讲话中,对违背严格执法的表现形式进行了深刻说明,从侧面反映了当前我国严格执法任重而道远。党的十八届四中全会指出:“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”[18]这一系列的现象严重违背了社会主义法治原则,削弱了执法机关的公信力,同时也损害了国家法律的权威和尊严。

习近平总书记除了论述“执法”与“严格执法”的含义外,在多次讲话中也对于“严格执法”的反面即违背严格执法的表现形式有过深刻的论述。在《严格执法、公正司法》一文中,习近平总书记花了较大篇幅说明违背严格执法的表现形式:“有的政法机关和干警执法随意性大,粗放执法、变通执法、越权执法比较突出,要么有案不立、有罪不究,要么违规立案、越权管辖;有的滥用强制措施,侵犯公民合法权益;有的办关系案、人情案、金钱案,甚至徇私舞弊、贪赃枉法,等等。”[19]上述执法问题表明,目前的法治现状同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,同人民群众的期待相比,仍存在着许多不适应、不符合的问题。

从习近平总书记的上述论述当中可以总结出关于违背严格执法的表现形式有以下两点:一是违背宪法法律的规定,包括违背实体法与程序法的规定进行执法,将执法权力置于法律之上,甚至违背严格执法已经到了走向权钱交易、徇私枉法等犯罪道路的严重程度,群众深恶痛绝。二是执法素养与态度出现了严重问题,粗放、变通、越权执法,造成执法的缺位、错位与越位,按照办案人员自己想法或者出于其他利益随意办理刑事案件,严重违背办案规定等。除此之外,习近平总书记还在多次会议与讲话中具体说明了其他违背严格执法的表现形式,下文中会具体论述这些问题及其解决措施。


三、提出严格执法的原因


(一)现实中执法不严的现象严重

习近平总书记在《严格执法,公正司法》一文中解释为什么要提出严格执法,一是“现在,我们的工作重点应该是保证法律实施,做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文”,二是“对执法司法状况,人民群众意见还比较多,社会各界反映还比较大,主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。有的政法机关和干警执法随意性大,粗放执法、变通执法、越权执法比较突出,要么有案不立、有罪不究,要么违规立案、越权管辖;有的滥用强制措施,侵犯公民合法权益;有的办关系案、人情案、金钱案,甚至徇私舞弊、贪赃枉法等等。这些问题,不仅严重败坏政法机关形象,而且严重损害党和政府形象。”[20]前一点解释为什么要严格执法,后一点则列举了现实中执法不严的具体现象。

有学者认为执法不严表现为如下现象:犯罪分子逍遥法外,无人问津;执法不公,收受当事人钱物、吃喝拿要办人情案;执法行为不文明,举止粗俗、态度蛮横,审讯犯罪嫌疑人时动手动脚,甚至造成打人致死的恶劣后果。[21]还有学者从选择性执法、恶意执法、暴力执法、情绪执法、执法谋私五个违背严格执法的因素来探讨纠正严格执法的措施,具体来说,严格执法就是要消除人为因素,挤压和减少人为的选择性执法,执法不能只要结果而不管手段和过程,要坚持文明和谦抑理念等。[22]这些论述也从侧面反映出当前我国执法不严具体表现在标准不明、水平不高、态度不好、素质较差等诸多问题。

(二)是提高执法公信力的要求

习近平总书记深刻认识到了严格执法必须提高执法公信力,执法公信力在执法中至关重要。他在《严格执法,公正司法》一文中强调:“政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门,是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府。”[23]除了强调执法公信力的重要性之外,习近平总书记还在主持中央全面深化改革领导小组第二十四次会议时,专门针对完善公安执法、提高公安执法公信力做出了具体的要求,会议强调:“深化公安执法规范化建设,要着眼于完善公安执法权力运行机制,构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系,实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化,保障执法质量和执法公信力不断提高。要增强执法主体依法履职能力,树立执法为民理念,严格执法监督,解决执法突出问题,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”[24]法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。严格规范规范公正文明执法作为执法工作生命线,需从严把握。执法者必须转变执法理念、改进执法方式、提高执法水平,坚定不移地做社会和谐稳定的维护者、社会公平正义的守护者,为创造稳定安全的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的法治服务环境而努力。

在以往的执法工作中,由于立案制度的缺陷、执法态度存在问题、民警的素质良莠不齐等因素,导致公安机关从立案、侦查、取证、移送检察机关起诉等一系列刑事执法程序出现诸多问题,民众百姓对于公平正义的渴望引发了对执法不严相关问题的关注,又直接导致执法公信力受损、群众满意度下降。公安执法工作做得好,才能维护人民利益,也会赢得群众口碑。反之,伤害群众感情甚至损害群众权益,群众就会有意见,执法活动就会缺乏公信力。提升执法公信力是一项长期的社会工程,既需要公安机关和民警的不懈努力,也需要社会良好的执法环境。我们应当充分考虑当前影响执法公信力的各种因素,在提升执法质量的同时,创新执法监督机制,让执法更加透明,接受监督,才能取得公众对执法工作的更多信任。

(三)是依法治国的要求

严格执法是依法治国的必然要求,依法治国不仅仅要“依法”,更要让法律充分实施,达到“治国”的目的。新中国成立以后,党带领人民制定“五四宪法”,在之后的党的八大上提出“我们目前在国家工作中的迫切任务之一,是着手系统地制定比较完备的法律”。 1997年党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,1999年将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法,到2010年底,中国特色社会主义法律体系已经形成,实现了有法可依。[25]为贯彻落实党的十八大作出的战略部署,2014年10月23日,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将依法治国提升到国家的基本方略的地位。

依法治国是严格执法的前提,严格执法是依法治国的具体要求与表现,习近平总书记在多次会议与讲话中论述这一问题。在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中习总书记强调:“全面推进依法治国,必须坚持严格执法,法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不纠,那制定再多的法律也无济于事[26]要“全面推进科学立法,严格执法,公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。”[27]严格执法是全面推进依法治国的基本要求,同时也是维护社会公平正义的重大举措。从某程度上说,刑事执法机关的执法水平和执法能力,标志着法治建设的进程,反映着国家法治文明的程度,只有严格执法,将法律规定切切实实落到实处,做到执法必严、违法必究,才能确保宪法和法律得到全面正确的实施,进而推动社会主义法治国家建设进程。

从以上习总书记的论述中,习近平总书记高度概括了严格执法作为依法治国关键的一环,对于全面推进依法治国,具有特别的重要性。中国特色社会主义法治,需要靠严格执法等具体措施在社会治理中充分发挥作用而逐渐实现的。从党的十一届三中全会以来,执法思想与方式在不断变迁,这不仅仅是深入推进依法治国的要求,更是实现中国伟大复兴中国梦的必然要求。


四、严格执法的实现路径


如前所述,在党与国家的多次会议上,习近平总书记多次提到了严格执法及其重要性,那么如何实现严格执法呢?习总书记对此提出了具体的要求。

(一)强化执法人员公正廉洁的职业道德

实现严格执法最重要的因素在于执法人员,而执法人员具备公正廉洁的职业道德是成为一名优秀执法人员的必备要素。“‘公生明,廉生威。’执法司法是否具有公信力,主要看两点,一是公正不公正,二是廉洁不廉洁。这两点说起来简单,要做到就不容易了。要扭住职业良知、坚守法治、制度约束、公开运行等环节,坚持不懈、持之以恒地抓。……执法不严、司法不公,一个重要原因是少数干警缺乏应有的职业良知。”。[28]习近平总书记非常重视对于党员与国家干部的廉政教育,他认为少数执法人员丧失公正廉洁的职业道德阻碍了严格执法的实现。习总书记还说道:“许多案件,不需要多少法律专业知识,凭良知就能明断是非,但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚。各行各业都要有自己的职业良知,心中一点职业良知都没有,甚至连做人的良知都没有,那怎么可能做好工作呢?政法机关的职业良知,最重要的就是执法为民。”[29]职业良知是行动的先导,没有正确的执法理念就不可能有行动上的高度自觉。面对着权力、关系、人情、利益等各种因素的干扰,广大执法人员要坚定树立正确的法治理念,增强严格依法履行职责的观念。明确程序意识,严格依据程序执法。树立权限意识,坚守公权力的界限。努力让人民群众从每一起案件、每一项执法活动中都能感受到公平正义。

除此之外,习近平总书记还引用胡锦涛同志的话来阐释这个问题,习总书记说道:“胡锦涛同志说:‘政法工作搞得好不好,最终要看人民满意不满意。要坚持以人为本,坚持执法为民,坚持司法公正,把维护好人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点。’职业良知来源于职业道德。要把强化公正廉洁的职业道德作为必修课,教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己,认识到不公不廉是最大耻辱,做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠,树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。”[30]执法工作以追求和维护公平正义为使命,刑事执法人员在执法过程中严格遵纪守法,坚守职业良知。只有这样,社会公众才有理由相信执法人员能够依法保障当事人的合法权益,维护社会的公平正义。

执法人员既是法律的实施与执行者,也是依法治国的重要参与者,强化执法人员公正廉洁的职业道德是严格执法的基础。通过习近平总书记的解读,可以得知,在当前阶段,少数执法人员的职业良知不足,缺乏职业道德教育。要想成为一名优秀的公安干警,除了有高超的业务水平外,还要有为了人民服务人民的办案责任心、公正廉洁的职业道德与优良的职业良知。公正廉洁的职业道德是执法人员的灵魂,公安干警只有秉承着优良的职业道德,才能实现严格执法。

(二)执法人员要信仰和坚守法治

信仰和坚持法治是实现严格执法的关键之一。习近平总书记强调:“做到严格执法、公正司法,就要信仰法治、坚守法治。”,并且还说到:“‘法不阿贵,绳不挠曲。’这就是法治精神的真谛。如果不信仰法治,没有坚守法治的定力,面对权势、金钱、人情、关系,是抵不住诱惑、抗不住干扰的。任何国家任何制度都不可能把执法司法人员与社会完全隔离开来,对执法司法的干扰在一定程度上讲是客观存在的,关键是遇到这种情况时要坚守法治不动摇,要能排除各种干扰。”。[31]他说道:“坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂……政法队伍是和平年代面对‘疾风’、‘烈火’最多的一支队伍。这就决定了在理想信念问题上广大干警必须有更高标准、更严要求。必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位”。[32]政法队伍作为法治工作队伍的重要组成部分,担负着全面推进依法治国的重要使命。执法人员带头信仰法治、坚守法治,对全社会增强法治意识也有极大的促进作用。

这是对为什么要信仰和坚守法治的深刻解读,执法工作离不开执法人员对法治的忠诚与他们对于法治的信仰与坚守。实现严格执法,要做到表里如一,执法人员除了要有高超的执法能力与执法水平去行使执法权外,还要发自内心地信仰和坚守法律,绝不突破道德与法律的底线,做到法理与情理的融合,公正与效率的统一。法治只有内化于心,才能外化于形。

对此,习近平总书记还生动地以海南省东方市天安乡派出所原所长吴春忠同志信守法治、坚决不徇私枉法举例,为广大公安干警树立榜样。除此之外,习总书记还引用古代严格执法的典型人物——“包公”来深刻阐释这个道理。执法机关的干警要做到“把法治精神当作主心骨,做知法、懂法、守法、护法的执法者,站稳脚跟,挺直脊梁,只服从事实,只服从法律,一是一、二是二,不偏不倚,不枉不纵,铁面无私,秉公执法。”[33]通过这些举例,充分说明了信仰和坚守法治是政法机关的精神和灵魂。

(三)要让执法权关进制度的笼子

没有制约的权力必将走向腐败,必须要让执法权关进制度的笼子里面。习近平总书记说道:“权力是把“双刃剑”,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”。[34]要想实现严格执法,让执法权关进制度的笼子里是严格执法的保障。他还说,“我们要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权利始终用来为人民谋利益。”[35]在中央政法工作会议上的讲话指出:“加强对执法司法权的监督制约,最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。”[36]所以,执法权应当遵循公权力的使用规则,完善严格执法,必须要让执法权关进制度的笼子里面,加强对于执法权的监督。

习近平总书记指出:“近几年来,政法干警违纪违法问题也是比较突出的。对这样一支三百多万人、手中握着很大权力、面临的考验诱惑多的大队伍,从严治警一刻也不能松懈。”[37]他说:“权力不论大小,只要不受制约和监督,都有可能被滥用”[38],说明制约权力对于严格执法有着举足轻重的作用,没有制约的权力很有可能走向擅权滥权,而加强执法监督才能让执法权在合法合理的轨道上运行。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。”[39]将预防刑讯逼供和非法取证这种具体的刑事诉讼制度,写入党中央重要文件,说明中央充分认识到加强刑事执法监督对于保障严格执法的重要作用。

(四)要让执法权在阳光下运行

警务公开是广义司法公开中的重要内容之一。习近平总书记强调:“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光,或有选择地见阳光,公信力就无法树立。执法司法越公开,就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件,有多少需要保密的?除法律规定的情形外,一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识,完善机制、创新方式、畅通渠道,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件,要提高透明度,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身。”。[40]习总书记还专门指出,执法信息要向媒体公开,“政法机关要自觉接受媒体监督,以正确方式及时告知公众执法司法工作情况,有针对性地加强舆论引导。”[41]习近平总书记的这段话囊括了执法权公开的原因、公开的范围以及完善公开的方式,这也是对广大人民群众所关心的刑事执法权力过大如何进行监督问题的详细阐释。

通过习总书记的上述论述中,我们不难发现习近平总书记对于当前执法权运行规律的深刻认识,提出了保障严格执法的具体机制与措施。


五、当前严格执法要解决的重点问题


(一)着力解决权力违法违规干预问题

习近平总书记在《严格执法,公正司法》一文中点明了自己对于权力违法违规干预问题的看法:“做到严格执法、公正司法,还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益,打招呼、批条子、递材料,或者以其他明示、暗示方式插手干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里,这是绝对不允许的!各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,始终对宪法法律怀有敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。不懂这个规矩,就不是合格的领导干部。如果领导干部不遵守法律,怎么让群众遵守法律?”,[42]他还提出了两点解决措施,一是执法办案中,党政领导干部可以依法依程序批转,但是不能提出倾向性意见,更不能替办案人员拍板定案。二是,对违法干预政法的,一律给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,一律依法追究刑事责任。[43]习近平总书记的指示为党政机关和领导干部的违法干预划出了“红线”,为执法人员依法独立公正行使职权提供了行动上的指引。

在习近平总书记的其他讲话中,也有对于权力违法违规干预问题的看法与解决措施:“法律需要人来执行,如果执法的人自己不守法,那再好的法律也没有用!我们要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决防止和克服执法工作中的利益驱动,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权必有责、违法必追究。”,[44]“执法司法中存在的突出问题,原因是多方面的,比如司法机关人财物受制于地方,司法活动容易受到干扰,司法行政化问题突出”。[45]习近平总书记的这些话深刻地洞悉了执法权的使用规则即执法必先守法,执法须被监督和排除非法干预,执法须去除地方保护化与部门保护化,完善执法须依靠深化司法体制改革来。

(二)全社会要信仰法律

把法律刻在每个人的心里才能真正实现依法治国,习近平总书记对此有深刻的理解。“法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。”,[46]习近平总书记引用法国著名思想家卢梭的名言来阐释这一问题:“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”他认为我国是个人情社会,在执法工作中渗透人情这一问题,就会带来问题甚至是走向犯罪的道路。他痛心地说道:“现在,一个案件在审理过程中,当事人到处找门路、托关系、请客送礼,不托人情、不找关系的是少数。过去讲‘有理走遍天下’,现在有理的也到处找人。这从另一角度说明,老百姓要办点事多么不易,不打点打点,不融通融通,不意思意思,就办不成事!”。[47]习近平总书记对于这种“人情大于法治”的现象十分重视,因为这不仅仅涉及到个人利益问题,而且会导致社会对于法律的信仰产生不可逆转的崩塌,给执法工作带来难以消除的影响。

“全面推进依法治国,必须坚持全民守法。”。[48]社会公众对法律的普遍信仰是执法公信力得以产生的前提和基础,公众法律信仰缺失,是阻碍执法公信力形成的文化根源。全社会信仰法律的前提是执法必须以人民为中心,切实保障和维护人民的权益,真正满足人民对于公平正义的追求和渴望。试想,如果不能够让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,司法权力不受控制和监督,司法不公正不廉洁,执法工作还谈何公信力?人民群众又如何信仰法律、遵守法律呢?

习近平总书记认为,全社会要信仰法律,关键在于政法机关:“如果通过正常程序不能得到公平正义,群众对政法机关不托底、不信任、不放心,那光说加强法治观念也没有用。我们社会主义国家的政法机关,不能搞成旧社会‘官府衙门八字开,有理无钱莫进来’!身教重于言教。”。[49]习近平总书记还列举了具体措施:一是要从政法机关做起,坚决破除各种潜规则,杜绝法外开恩,改变找门路托关系就能通吃、不找门路托关系就寸步难行的现象,让托人情找关系的人不但讨不到便宜,相反要付出代价;二是要深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,引导群众遇事找法、解决问题靠法,逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。总而言之,完善这一问题需要一个过程,关键是要以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,就能通过法律程序得到合理合法的结果。[50]要做到全社会信仰法律就必须使人民认识到法律是保障自身合法权利的有力武器,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。

(三)要将以德治国和依法治国相结合

在国家的治理体系中,以德治国与依法治国都是一个相辅相成、不可分割的整体,道德与法律具有密不可分的联系。党的十八届四中全会提出:“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治,大力弘扬社会主义核心价值观……既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用,以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[51]把以德治国与依法治国相结合作为建设社会主义法治国家必须遵循的五项原则之一,充分显示了以德治国和依法治国相结合在习近平新时代中国特色社会主义法治思想的地位。

新中国成立以来,长期轻视法治,法治在“文革”中遭受严重破坏,故而党和国家经过痛定思痛后,在党的十五大正式提出了依法治国的理念。当前,我国执政环境复杂,执法权存在的缺陷与问题还不能够完全维护人民利益,保证社会公平正义。在物质水平高度发展的今天,精神文明同样须齐头并进,对于与执法司法不相符合的行为,需要以先进的道德理念与社会主义核心价值观来加以引导。

江泽民同志与胡锦涛同志都对以德治国与依法治国提出过很多重要的论断,江泽民指出:“法律与道德作为上层建筑的组成部分,都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段,它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合,统一发挥作用。”[52]胡锦涛同志从加强社会主义精神文明的角度进一步强调了坚持依法治国和以德治国相结合的重要意义,他重点强调了精神文明的重要性,坚持物质文明与精神文明两手抓,实行依法治国与以德治国相结合,此外还第一次明确提出加强社会主义核心价值体系建设对于社会主义精神文明建设的重要性。[53]法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。必须要发挥道德对于法治的滋养作用,努力使以德治国与依法治国相互促进、相得益彰。

“法安天下,德润人心”,[54]习近平总书记也深刻认识到了以德治国和依法治国相结合对于治国理政的意义。他说,“我们要坚持以德治国和依法治国相结合。法律规范人们的行为,可以强制性地惩罚违法行为,但不能代替解决人们思想道德的问题。我国历来就有德刑相辅、儒法并用的思想。法是他律,德是自律,需要二者并用。如果人人都能自觉进行道德约束,违法的事情就会大大减少,遵守法律也就会有更深厚的基础。”。[55]刑事执法机关要善于处理社会舆情与群众心态,不仅要充分运用法律与道德处理社会各方面矛盾,还要起到带头作用,在合理合法处理刑事案件中引导群众信法守法、讲道德讲秩序。

此外,习近平总书记还谈到了为什么要以德治国和依法治国相结合及其完善措施:“法律是准绳,道德是基石;法律是成文的道德,道德是内心的法律;坚持依法治国和以德治国相结合,这既是历史经验的总结,也是对治国理政规律的深刻把握。”,[56]关于完善措施他提到了四点:一是要强化道德对法治的支撑作用,把道德要求贯彻到法治建设中;二是要运用法治手段解决道德领域突出问题;三是要提高全面法治意识和道德自觉;四是要发挥领导干部在依法治国和以德治国中的关键作用。[57]依法治国与以德治国如同鸟之双翼、车之双轨,正是由于这种关系,不偏废一方、正确处理二者关系就显得尤为重要。只有坚持依法治国与以德治国,才能提高执法水平与执法艺术,从而完善我国法治实施体系,实现法治现代化。

(四)要将严格执法与文明公正执法相结合

除了要将以德治国和依法治国相结合外,还要将严格执法与文明公正执法相结合。严格执法与文明公正执法两者同样是不可偏废一方,习近平总书记也认识到了这一点,他指出:“这里,我还要强调一个问题,就是严格文明公正执法是一个整体,要全面贯彻,文明执法、公正执法要强调,严格执法也要强调,不能畸轻畸重。”。[58]执法司法是一门学问,更是一门艺术,其面对的主体是广大人民群众,由于涉及到多方面因素与各方利益,其复杂程度是不可想象的,但即便是如此,严格执法也要文明公正执法。正如习近平总书记所说:“现实生活中出现的很多问题,往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。涉及群众的问题,要准确把握社会心态和群众情绪,充分考虑执法对象的切身感受,规范执法言行,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法,不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。”[59]习近平总书记强调严格执法与文明公正执法相结合的重要性,他说道:“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式……严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。……推进严格执法,重点解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”[60]只有坚持严格规范公正文明执法,做到严格执法与文明公正执法相结合,实现执法效果与社会效果相统一,才能不断提高执法公信力,切实维护国家法律的权威和尊严。

习近平总书记强调:“不论怎么做,对违法行为一定要严格尺度、依法处理。现在有一种现象,就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域,行政执法和刑事司法存在某些脱节,一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节,法律威慑力不够,健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题,需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。”[61]强调文明公正执法也不能忽视严格执法,要把握两者之间的尺度。

严格执法与公正执法、文明执法是相辅相成的,严格执法是公正文明执法的前提,公正文明执法又反向促进严格执法。在刑事执法中,如果执法不严,刑事执法活动中就会存在冤假错案、执法腐败以及金钱案、权力案、人情案等问题,导致执法不公,削弱了执法公信力,更谈不上文明执法了。如果刑事活动执法不公正、不文明,轻则违反程序法与实体法的规定,重则激化社会矛盾,阻碍严格执法的实现。严格执法必须融入人性化执法、柔性执法、阳光执法等符合社会主义新时代执法规律的执法方式。

(五)领导干部要保证执法、支持司法、带头守法

领导干部保证执法、支持司法、带头守法是实现严格执法的重要前提。习近平总书记指出:“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任……必须抓住领导干部这个‘关键少数’……各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,带头依法办事,带头遵守法律,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”[62]在依法治国的道路中,人是最重要的因素,而领导干部则是这个重要因素的核心,只有领导干部树立了保证执法、支持司法、带头守法的良好榜样,人民群众才会自愿遵守法律、依法办事。正如习近平总书记所说:“如果领导干部都不遵守法律,怎么叫群众遵守法律?上行下效嘛!各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[63]必须把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。时刻保持对宪法和法律的敬畏之心。

习近平总书记在多次讲话中强调领带干部在执法司法守法的带头作用,甚至用了《领导干部要做尊法学法守法用法的模范》这一整篇文章,来谈这个问题。文章开篇再次强调了“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”在谈及原因时,习总书记认为一些领导干部法治意识比较淡薄,存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题,影响了党和国家形象和威信,损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。在谈及完善措施时,习近平总书记指出了以下两点:一是领导干部都要牢固树立宪法法律至上等基本法治理念,对危害、破坏以及践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争;二是领导干部要牢记不可逾越法律红线、不可触碰法律底线,带头遵守法律、执行法律,带头营造良好的法治环境。[64]只有领导干部真正成为尊法学法守法的模范,全面依法治国才能持续稳步向前推进。

领导干部能不能保证执法、支持司法、带头守法是检验是否全心全意为人民服务的标准之一。“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人,在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。”[65]领导干部的工作宗旨是全心全意为人民服务,其中服务的主体是领导干部,服务的对象是人民群众。对于政法机关的领导干部来说,带头厉行法治,在法治思维与法治方式的引领下保证执法、支持司法、带头守法,为百姓营造良好的法治环境,就是履行了政法机关全心全意为人民服务的宗旨。


六、结语


“严格执法”中要以人民为中心,体现执法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。刑事执法权在公权力中具有重要地位。党的十八大以来,习近平总书记对于政法机关严格执法提出了许多重要的思想和观点,同时囊括了宏观层面与微观层面,已经形成了一个完整的体系。党和国家对落实习近平总书记严格执法的新思想进行了重要部署,严格执法的标准正在不断完善,严格执法存在的问题也在逐步解决。未来,我们应当根据习近平总书记的重要讲话精神与十九大报告的要求,继续完善、全面实现严格执法。



* 高一飞(1965—),男,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授,博士生导师。蒋稳(1994—),男,湖南江永人,西南政法大学法学院2016级刑事诉讼法方向硕士研究生。本文为高一飞教授主持的2017年度司法部重点课题《优化司法机关职权配置研究》(17SFB1006)、2017年度重庆市“研究阐释党的十九大精神”重大委托项目《习近平司法思想研究》、2018年度国家社科基金课题《看守所法立法研究》(立项号[18BFX078])的阶段性成果。



[1] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第122页。

[2] 吴国平:“执法必严问题探析”,《福建政法管理干部学院学报》2000年第2期,第22页。

[3] 邓小平:《邓小平文选》(1975-1982年),人民出版社1983年版,第292页。

[4] 乔伟:“必须维护社会主义法制的尊严──论有法必依、执法必严问题”,《吉林大学社会科学学报》1996年第6期,第48页。

[5] 苏永胜:“谈‘执法必严’”,《人民司法》1979年第9期,第42、43页。

[6] 罗德银:“谈谈执法必严”,《人民司法》1980年第11期,第7页。

[7] 《中国共产党十六次代表大会报告》(2002年11月8日)。

[8] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[9] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[10] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[11] 习近平:《习近平谈治国理政》(第一卷),外文出版社2014年版,第145页。

[12] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第75页。

[13] 高一飞、蒋稳:“习近平的司法规律观”,《党政研究》2018年第4期,第3页。

[14] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第718页。

[15] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第720、721页。

[16] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第122页。

[17] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第57页。

[18] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[19] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第717页。

[20] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第717页。

[21] 记者:“公安机关严格执法问题的思考”(2015年5月15日),人大经济论坛,bbs.pinggu.org/jg/,最后访问日期:2018-7-20。

[22] 记者:“杨小军:严格执法是全面推进依法治国重点”(2017年8月4日),人民网,http://theory.people.com.cn/n1/2017/0804/c40531-29449924.html,最后访问日期:2018-7-20。

[23]  习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第718页。

[24]  记者:“习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议”(2016年4月18日),新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2016-04/18/c_1118659626.htm,最后访问日期:2018年7月20日。

[25] 付子堂:“人民要论:一以贯之推进全面依法治国”(2018年6月20日),人民网,http://theory.people.com.cn/n1/2018/0620/c40531-30067319.html,最后访问日期:2018年7月20日。

[26] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第57页。

[27] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第3页。

[28] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第718页。

[29] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第718页。

[30] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第718、719页。

[31] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第719页。

[32] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第100页。

[33] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第719页。

[34] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第128、129页。

[35] 习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第142页。

[36] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第76页。

[37] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第99页。

[38] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第59页。

[39] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[40] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第720页。

[41] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第723页。

[42] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第720、721页。

[43] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第721页。

[44] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第58页。

[45] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第77页。

[46] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第721页。

[47] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第721页。

[48] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第87页。

[49] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第721、722页。

[50] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第722页。

[51] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[52] 记者:“‘以德治国’理念提出”(2001年6月13日),人民网,http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5301/5302/20010613/488149.html,最后访问日期:2018-7-20。

[53] 莫纪宏:“法安天下 德润人心——把社会主义核心价值观融入法治建设”,《中国特色社会主义研究》2017年第5期,第13、14页。

[54] 莫纪宏:“法安天下 德润人心——把社会主义核心价值观融入法治建设”,《中国特色社会主义研究》2017年第5期,第1页。

[55] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第722页。

[56] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第133、134页。

[57] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第134、135页。

[58] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第722页。

[59] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第722页。

[60] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第120、121页。

[61] 习近平:《十八以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第722、723页。

[62] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第116页。

[63] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第111页。

[64] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第127页。

[65] 习近平:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第120页。



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