李华胤:我国乡村治理的变迁与经验探析

选择字号:   本文共阅读 1501 次 更新时间:2023-04-17 23:30

进入专题: 乡村治理   社会变革   乡村振兴战略  

李华胤  

摘要:在纪念新中国成立70年的历史节点,回顾和梳理乡村治理变迁,对乡村振兴和新时代乡村治理体系建构具有重要的现实意义和历史意义。新中国70年来,在中国共产党的领导下,乡村治理取得了巨大的成就,积累了丰富的经验。进入新时代,党中央提出乡村振兴战略,对农村社会进行全面整合,在注重集体功能、发挥农民个体自主性以及吸引多元社会主体参与的基础上,强调以自治为基,增强法治与德治,建构更加多元有效的乡村治理体系,以乡村善治助力和保障农业农村现代化的实现。


关键词:乡村治理;社会变革;治理变迁;基本经验


辛亥革命爆发前,中国的乡村社会为皇权稳定提供了统治资源,但皇权并不直接治理广袤的乡村社会,大量的公共设施建设和公共服务由乡村社会通过自我治理来实现。马克斯·韦伯将传统时期的乡村社会称为“没有官员的自治地区,皇权的官方行政只施行于都市地区和次都市地区”。从国家治理来看,一端是直达郡县的政权,表现为政权基础上的专断治理;另一端是政权悬浮于乡村社会,表现为乡村“无为而治”。这种治理形态的形成肇因于国家政权的悬浮以及国家治理能力的软弱,国家只能默许乡村社会在内生性的规则基础上维持自我秩序,从而维系庞大帝国的政治稳定。当然,这种乡村治理形态也是一种非现代性的传统治理。


1949年,中国共产党领导全国各族人民建立了中华人民共和国。但是,在新中国成立之初,中国共产党面对的仍然是一个分散的乡村社会。对乡村社会进行社会主义改造,加强乡村社会的政权建设,整合乡村治理体系,是新中国成立初期国家建设的主要任务。伴随着政权下乡、行政下乡、政党下乡等,国家政权触角延伸到了农村社会的每一个角落。从“政权悬浮”的传统社会到“政权到户”的新中国,乡村社会结构的急剧转变也带来了乡村治理体系的转型。与1949年之前有所不同,新中国成立后,作为现代国家建设组成部分的乡村治理体系被纳入国家一体化进程之中,不再独立于国家政权体制之外,带有很强的国家建构特征。但是,国家的现代化建设是阶段性推进的。中国共产党领导全国各族人民开展的现代国家建设,也经历了不同的历史阶段,并在不同的历史时期表现出不同的特点,乡村治理体系也由此表现出不同的特征。国家建设在乡村社会中最明显的表现是农村经济体制的变革。改革开放之前,农村在社会主义公有制基础上实行集体经济体制,在农村集体化进程中逐渐形成了“政社合一”的人民公社治理体系。改革开放之后,农村实行土地承包到户,农户成为基本经营单位,在“政社分开”的基础上推行以村民委员会为基础的村民自治制度,并形成了“乡政村治”的治理格局。随着农村现代化的逐步推进,尤其是取消农业税之后,农村社会的空心化、个体化使得村民自治遭遇困境,出现“空转”和“行政化”现象,乡村治理成本、治理效率逐渐降低。进入新时代,为了破解乡村治理难题,从治理层面上振兴乡村社会,在实践中亟需探索与当前乡村社会结构相适应、更加有效的治理体系。从新中国70年乡村治理体系变迁路径来看,乡村治理体系与中国共产党的坚强领导紧密相关,与国家现代化建设紧密相关,乡村治理体系也因国家的现代化转型而转型。无论哪一时期的何种治理模式,乡村治理体系的实践和创新均是在中国共产党领导全国各族人民开展现代化国家建设的总体性制度框架下进行的。前一阶段的乡村治理模式总是为后一阶段的乡村治理实践,提供着丰富的价值性经验。


中国是一个农业大国,农村人口仍然占据着多数。回首新中国70年来社会主义革命、建设和改革历程,乡村社会一直是国家建设的重中之重。乡村治理体系的探索和创新也是国家建设和农村治理能力现代化的重要内容。在探索中国特色社会主义乡村治理体系的道路中,我们也积累了宝贵的实践经验和理论成果。自1949年以来,我国乡村治理能力逐步提升,乡村治理体系逐步趋于完善,主要原因在于中国共产党的坚强领导,这是由社会主义制度的优越性所决定的。新中国成立70年来,乡村治理体系的现代化建设取得了重大进步,但乡村治理仍然存在社会失序、村治异化、参与性不强、治理效率低等问题,乡村治理的有效性和适应性不高。进入决胜全面建成小康社会的新时代,党中央提出了乡村振兴战略“20字方针”。其中,“治理有效”是乡村振兴战略的重要内容,也是乡村振兴的基础,其目标在于通过建构和实践更加有效的乡村治理体系,实现乡村社会的善治。进入新时代,如何构建和实践有效的乡村治理体系,不仅要立足于中国农村的基本实际,也要总结和吸取新中国成立70年来乡村治理实践的先进经验。新时代乡村治理体系的探索和实践是在历史延续下来的乡村社会的基础上进行探索和实践的,也是在前一历史阶段乡村治理实践的基础上进行重构和重塑,是历史的延续和发展。因此,新时代乡村治理实践不能在真空中去探索,必须在吸取以往乡村治理实践先进经验的基础上推进。


综上所述,新中国成立70年来,在中国共产党的领导下,乡村治理取得了巨大的成就,也积累了丰富的经验,为新时代乡村治理体系构建提供了实践依托和重要参考。因此,在新时代,建构治理有效的乡村治理体系,有必要对新中国成立70年来乡村治理体系变迁进行系统性的回顾和梳理,以探究未来乡村治理体系的发展趋势,并为新时代乡村治理体系构建提供经验和智慧。


一、改革开放前"政社合一"的治理体制


新中国成立后,农村基层政权建设与稳固成为中国共产党面临的紧迫性任务。乡村治理体系也在农村基层政权建设和社会主义体制建立的过程中逐渐发展和形成。


(一)在政权建设中夯实乡村治理体系的社会基础


自秦汉“编户齐民”以来,中国农村社会就形成了以一家一户为基本单位的组织制度。家户既是基本的经济单位,也是基本的政治责任单位。家户既具有经济属性,也具有政治属性;但作为政治单位的农民社会与国家政权体系是离散的。如何将这种分散的“一家一户”基础上的乡村社会整合起来,加强和稳固农村基层政权,是新中国成立之初中国共产党面临的难题,对这一难题的思考与破解,成为在现代国家建设框架下建构新型乡村治理体系的基础和起点。


土地是家户延续的基础,是农民的根,农民也高度依附于土地。革命时期,中国共产党就意识到通过“分土地、减租减息”等土地政策可以取得农民的支持。因此,新中国成立之初,中国共产党在全国范围内推行土地改革。土地改革不仅是经济革命,更是政治整合。一是通过清匪反霸打击实际掌握乡村统治权和压迫普通农民的地主势力或其他黑恶势力,将分散在乡村社会的社会权力收归到国家政权体系中来,实现了国家政权对乡村社会的整合;二是国家政权在乡村社会末端建立起基层政权组织,将广大农民组织起来,将土地分配给无地、缺地、少地的农民。由此,农村改革之父杜润生先生称土地改革是“农民取得土地、党取得农民”。


土地改革以一种经济改革的方式实现了新中国国家政权对乡村社会的政治整合,使国家政权下沉到了乡村社会。同时,国家政权也获得了广大农民的高度认可。实行土地改革后,乡村社会对国家和政党的归属感明显增强:首先,农村基层国家政权建设取得显著成绩,乡村社会与国家政权一体化;其次,广大农民获得了平等的政治身份,实现了人民当家作主。


现代国家框架下的乡村治理是一种全体农民平等享有治权、共同参与的集体行动,需要农民具有较高的政治意识和参与意识。这些条件在新中国成立初期的土地改革中已基本建立并趋于成熟和稳定。概言之,新中国成立初期,我们在经济变革基础上取得了诸如“农村基层政权建设、人民当家作主、农民政治意识增强、农民平等享有政治权利、农民高度的政党认同和政权归属”等一系列成就,这为新中国成立后乡村治理体系实践打下了坚实的政权基础、主体基础和组织基础。


(二)在集体化进程中逐步形成乡村“三级”治理体系


土地改革将土地分配给了农民,土地分散于亿万农民手中,尚未真正在农村建立社会主义制度。所以,土地改革后不久,我们就开始对农村社会进行社会主义改造。将广大农民组织起来,社会主义公有制经济体系建设与农村政权的稳固同步进行。农村集体化进程由此开启。


我国农村集体化进程以互助组为起点,并逐步向初级社、高级社过渡,最终建立人民公社体制。人民公社是一种全新的政权组织方式,既是经济组织,也是政治组织。在人民公社体制之下,农民被高度集体化和国家化。首先,农民的身份统一转变为人民公社社员,农民之间不再强调血缘、地缘之分,而强调国家政治身份,农民高度依赖于公社集体,既是生产者,也是国家政权体系中的成员。农民的国家身份,一方面使得农民被前所未有地国家化,另一方面也为实行高度集体化的乡村治理体系提供了组织基础。其次,在集体化进程中,农民被高度组织起来,并严格按照统一的标准接受管理。人民公社实行“公社—生产大队—生产小队”三级管理体制。这种体制既是政权组织体制,也是经济生产体制,更是乡村治理体制。由此,乡村治理与政权组织、经济组织三者高度一体化。


人民公社体制下的乡村“三级”治理体系,是中国共产党在农村建立社会主义公有制经济体系的产物。这种治理体系一方面有效地稳固了农村基层政权,为农民政治意识的培养和塑造提供了平台;另一方面有效地维系了集体化进程中的农村秩序,为经济生产提供了制度保障。


(三)农民集体化与“政社合一”的乡村治理体系


人民公社时期,国家建设的重点是巩固农村政权和社会主义公有制。这种治理模式适应了社会主义建设初期“把农民组织起来、巩固人民政权”的现实需要。乡村治理体系的探索与政权组织建设、经济组织建设同步进行,因而,这一时期的乡村治理体系以一种“自上而下”的路径建立和运行,带有明显的组织性特征。


第一,乡村治理表现出高度的集体化、国家化特征。人民公社是“政社合一”的组织,是社会基层单位和集体经济组织,也是国家政权在农村中的基层单位。它的主要特点是集体化、国家化。乡村社会与国家政权紧密联系,个体农民也成为国家农民。所有农民都是统一的社员,没有分化,同质性极强,从出生到死亡,从生产到生活,都离不开集体组织。生产、生活、消费分配、公共设施建设、治安管理、公共文化活动开展等,均由集体组织统一安排和治理。在国家政权延伸到经济社会生活方方面面的人民公社体制下,乡村治理与国家治理保持高度一致,是国家政权体系的一部分,乡村治理即为国家化治理。


第二,乡村治理在结构上表现为“三级”治理的层级体系。人民公社是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”是指农村生产资料所有制形式,生产资料所有权为人民公社、生产大队、生产小队三级共同所有,但生产经营和核算在生产小队。以生产小队为基础,人民公社为上级,三级权力层层管理,在政治、生产和生活上,层层受上级的严格管理,形成了“三级管理制度”的组织结构。在功能上,人民公社是国家政权的基础组织,拥有国家权力,负责农村的一切工作,是整体性治理单元。生产大队是村级组织,执行公社下达的指令,并受公社的监督;负责组织和监督生产小队,是中间治理单元。生产小队进行生产经营、核算分配和社会服务,是基本治理单元。三个层级,既是政权组织体系,也是经济组织体系,更是治理体系。


第三,乡村治理的基础单元是生产小队。为了厘清人民公社体制,毛泽东强调指出:“要承认三级所有,重点在生产队所有制,‘有人斯有土,有土斯有财’,人、土、财都在生产队”,“所谓‘队为基础’指的是生产小队,而不是生产大队”。在组织体系上,生产小队是最基本的核算单位,是直接从事生产的单位,生产小队队长主管生产。同时,生产小队大部分由原来的自然村转化而来,是距离农民最近的单元,也是最基础的治理单元。在这一单元中,农民以平等的社员身份参与生产小队的生产经营活动以及小队范围内的各项社会文化活动。


第四,在“政社合一”治理体制下,农民仍然有较大的自主权。虽然人民公社具有极强的组织性,农民高度依附集体,但在某些事务上,农民仍具有较高的自主性。一是生产小队在分配上有较多的自主权,如具体生产活动的安排、粪肥的工分定级、男女上工的工分定级等;同时,生产小队也可以自主开展公共设施建设(如灌溉水渠、路、桥等)和公共文化活动。二是农民自身无法解决的事务可以与其他家户开展互助合作,如红白喜事,而且互助合作的地域范围有时甚至是跨生产小队、跨生产大队的。可见,人民公社治理模式下乡村社会仍有一定的自由空间,农民的自主性并未被公社的组织性淹没。


总之,在改革开放之前,我国乡村治理体系依托于“政社合一”的人民公社组织而存在,这种治理体系带有很强的组织性,涵盖了农村政治、经济、社会、文化等方方面面的治理。“政社合一”的人民公社治理模式是一种一元化的治理模式,符合新中国成立后农村政权建设和稳固的基本需要。一方面,这一治理模式巩固了农村基层政权,实现了人民当家作主,农民政治意识、政权认同增强;另一方面,乡村发展也取得了巨大成就,如包括水库和水渠灌溉在内的农村水利工程建设、包括扫盲班在内的文化教育等,均是在这一治理模式下开展的。这些治理成果也为改革开放后家户单位的生产经营提供了便利。但是,人民公社治理模式在一定程度上忽视了农民的个体创造性,“政治缚住了农民的手和脚,抑制了农民的自由思想”,高度依赖于集体的治理体系也不可避免地有自身的限度,容易陷入“搭便车”的治理困境。


二、改革开放后村民自治与"乡政村治"格局


20世纪80年代初,人民公社体制解体,“三级”治理体系也退出了乡村社会。我国农村开始实行家庭联产承包责任制,但与之相配套的乡村治理体系并未确立,导致农村社会出现了短暂的“治理真空”。农村社会的秩序维系和治理,成为一个全国性的难题。


(一)从农民理性创造到国家制度:村治体系的构建


改革开放后,土地承包到户,家户是独立的生产经营单位。如何将分散化的家户农民重新组织起来,是国家面临的难题,也是从人民公社体制中脱嵌出来的乡村社会和农民面临的难题。在这样的背景下,位于几个县交界地带的广西合寨村因土地承包到户之后境内经常发生偷盗,而无人管事,一家一户又难以防治。于是,以自然村(屯)为单位,所有家户联合起来,成立自治性组织,共同维护安全,并将这种自治性组织命名为“村民自治委员会”。从根源上看,这一自治性组织起源于农民的理性创造,而这种创造又源自农民的内在需要,尤其是土地承包到户之后农民对治理的需要。这一自治性组织很快得到国家重视。经过长时间的论证,于1982年宪法修订时,在第111条中第一次出现了“村民委员会”的概念,并明确“村民委员会是基层群众自治性组织”。到1987年,全国人大常委会制定并通过了《中华人民共和国村民自治组织法(试行)》(以下简称《村组法》),从法律的角度将村民自治委员会组织建设加以明确和细化。到1998年,全国人大常委会修订《村组法》,去掉“试行”一词,并在全国范围内实施。


可见,以村委会为基础的村民自治体系由农民基于治理的需要而创造,并得到国家重视,最终形成自治制度。这是在中国改革开放大背景下产生的,是在中国共产党的领导下有组织、有步骤、有秩序进行的。改革开放后,乡镇是国家政权的基础性单位,乡镇以下实行村民自治,由此形成“乡政村治”的治理格局。“乡政村治”的核心在于坚持国家统一领导的同时,重视农民群众的参与,体现了国家与社会的分权原则。


(二)村民自治的特点与政治功能


改革开放后,以村民自治为基础的乡村治理体系与“国家对乡村社会进行组织整合”的目标高度关联。在属性上,村民自治具有国家建构性、农民自治性双重特性。村民自治作为基层群众自治性组织的制度安排,经历了从“自下而上”再到“自上而下”的双向过程。村民自治虽然源自农民的理性创造,是农民自治组织,但也是一种正式的制度安排,是国家基本政治制度之一。因此,村民自治具有政权、自治双重属性,是制度化的治理体系。在结构上,村民自治体系体现为“村委会、村民小组”两级自治。村民自治的决策权集中于设立村委会的村,村民小组只是村民委员会与村民群众的联系者,其职责主要是在村委会的领导下贯彻执行村民会议决定和村委会布置的工作。


总之,改革开放后,村民自治制度及其实施成为中国乡村治理体系的主要体现,与国家的现代化转型和改革进程紧密相关。彭真曾高度评价过村民自治,认为八亿农民实行自治,自我管理、自我教育、自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从来没有过。村民自治弥补了改革开放后乡村社会的“治理真空”,发挥着重要的治理功能。“自治”是村民自治制度的基础属性,也是基本功能;同时,其在巩固农村基层政权和农村基层民主政治发展等方面也发挥着积极的政治功效。


首先,村民自治承担着巩固农村基层政权的功能。改革开放之后,去集体化带来农民的个体化,国家需要以一种新的形式对农村社会进行整合。村委会作为自治性组织,虽然不是基础性政权单位,但也能发挥巩固国家政权的功能。在1982年宪法修订时,国家也是从政治组织的角度来认识村民自治的。从1998年之前的实践上看,村民自治也一直作为农村基层组织建设来开展的,以村党支部为核心筹建村委会这一自治性组织。可见,村委会这一自治组织在某种程度上也承担着巩固农村基层政权的组织功能。


其次,村民自治承担着农村基层民主政治建设的功能。邓小平曾指出:把权力下放给农民,这就是最大的民主。村民自治正是民主在农村的最大体现。村民自治的核心内容是“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”,村民自治的民主价值体现在农村群众可以直接行使民主权利,直接参与村庄公共事务,进行自我治理,是一种直接民主形式。村民自治为农民群众提供了一个广阔的民主试验平台,“巩固和发展了社会主义民主,是基层民主政治的主要形式,构成了社会主义民主的基础性工程”。


(三)村民自治的功能扩展、行政化与低效运转


如上所述,村民自治作为乡村治理的体现形式,其基本功能是自治和组织。但是,在实践发展中,尤其是1998年颁布的《村组法》取消了“村民委员会一般设在自然村的规定”,设立村委会的“村”是“建制村”。“建制村”是指国家统一规定并基于国家统一管理需要的村级组织。在规模上说,建制村的规模相对较大。在功能上说,建制村承担着自治功能的同时,国家也赋予其更多的行政功能。因此,建制村也通常被称为“行政村”。村委会作为自治性组织,一方面要组织农民群众参与公共事务治理,另一方面要承担上级政府下派的各项行政事务,由此村民自治成为一种混合着行政、自治双重功能的乡村治理体系。村委会干部们整天忙于乡镇政府下派的各项行政事务,最多的时候高达100多项行政事务,根本没有精力组织群众自治,村民自治的行政功能强于自治功能,村民自治日益行政化,成为乡镇政府的下属机构。


21世纪初,全国各地掀起了一场“合村并组”浪潮,邻近的行政村合并、邻近的村民小组合并。合并之后的村民自治,在组织结构上仍然体现为“村委会—村民小组”两级自治架构,但“设立村委会的行政村始终是农村最基本的治理单元”。总之,从1998年《村组法》颁布并实施,到“合村并组”,再到取消农业税,村民自治的功能不断扩展,既有自治功能、也有行政功能,村民自治的行政化日益严重,行政抑制自治。


首先,合并后的“行政村”规模扩大,村民与村委会、村民小组的距离变远,增加了参与成本、自治成本,不便于村民直接参与选举和公共事务。根据中国农村研究院“百村观察”2014年的统计,“行政村”的平均面积为8.13平方公里,平均人口为2278人,在这样的组织规模下,知道村干部住址的村民比例不到30%,村民之间的熟知度不足15%。村民自治体现在直接参与,“行政村”的地域规模大、社会联结度低、利益相关度低,导致自治难以落地运行。


其次,改革开放以来的市场化加速了农村人口外流,农村“三留守、空心化”现象严重,各种社会问题突出,矛盾频发。尤其是取消农业税之后,很多村干部一下子不知道该干什么了,加之村民们消极选举,对村干部认可度低,导致很多村庄甚至都选不出村干部,或无人愿意担任村干部。村民自治的低效运转,不仅削弱了农村基层政权,也弱化了农村群众的自治权。


三、新时代:探索多元有效的乡村治理体系


农业税取消后,村民自治逐步从行政中脱嵌出来,但并没有真正落地运行。如何从国家和乡村社会两个层面重塑农村基层组织体系,激活自治活力,促进乡村治理的现代化,成为解决乡村难题的关键。


(一)深化自治:回归农村建设探索有效的自治体系


农业税取消后,国家逐步加大对农村农业建设的投入力度。2005年10月,党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。在新农村建设的指引下,大量的惠农资金、惠农政策、惠农项目不断涌向农村,如何使用资金、如何依托项目建设美丽乡村,成为乡村社会面临的首要任务。因为各种惠农资金、惠农政策项目等均是经过“县—乡镇”体制进入农村,村委会负责执行,所以发现和利用村民自治的价值,成为新农村建设的重要手段。


基于此,全国各地开始探索不同形式的自治。四川省成都市由政府为每个农村提供50万资金进行新农村建设,为了使用好资金,成都市农村创设了村民议事会,由村民自主商议资金使用。广东省云浮市为了建设新农村,利用宗族资源,引回在外乡贤,创设了村民理事会。广东省清远市依据本地“大多数自然村均是单姓宗族村”的实际,将自治重心下移至自然村,激活了村民参与的积极性。在新农村建设的政策导引下,地方政府引导农村结合自身实际,激活了农民的主体性参与,探索出多层次、多样化的自治实现形式。虽然探索仅限少数地方,但这些有益的探索也获得了中央的认可。2014年中央一号文件提出“探索村民自治有效实现形式”重要命题;2015年、2016年连续两年中央一号文件提出“在有实际需要的地方,扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。在中央文件的引导下,各地农村结合实际开始探索村民自治的有效实现形式。湖北省秭归县以“幸福村落建设”为契机,按照“地域相近、规模适度、利益相关、共建同享、文化相连、便于凝聚”原则,将全县12个乡镇的186个行政村,划分为2055个自然村落,保持每个自然村落的地域面积在1—2平方公里,人口规模在30—80户左右,将自治重心下移至自然村,以自然村为基本单元开展自治。在自然村单元,建立“两长八员”制度、村民议事会等自治组织,并制定村规民约,激发村民参与自治的积极性,推进了自治有效实现。广东省蕉岭县下移自治单元至自然村,探索自然村自治。广西省河池市下移自治重心,探索“自然屯自治”。


从“新农村建设”到“村民自治有效实现形式探索”,村民自治始终是乡村治理体系的核心体现。在深化自治的过程中,乡村治理回归自治本位,强调自治的有效实现,注重条件与形式。从全国范围来看,深化自治的创新探索也仅限于部分地区,大多数农村仍然“存在社会失序、村治变形、公共产品供给不足、基层干部与民争利等突出问题,农村基层党组织功能弱化,农民群众的自治权利得不到保障,乡村治理体系的现代化水平不高”。


(二)多元有效:以乡村振兴推进新时代乡村治理现代化


2017年10月,习近平在党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”。治理有效是乡村振兴战略的重要内容,也是乡村振兴的基础。从强调民主到强调治理,新时代对乡村治理提出了更高的要求,也赋予乡村治理以新的时代意义。


首先,治理有效是乡村振兴战略的重要内容之一。乡村振兴是对乡村社会进行全面整合,全面振兴乡村。治理有效则是以治理对乡村社会进行整合,以治理振兴乡村,推进乡村治理体系的现代化。以治理振兴乡村的组织基础是村民自治,主体基础是农民,制度基础是法律。在实践中,要结合农村实际,建构更加具有适应性的治理体系,提升乡村治理体系的现代化水平。对此,部分农村已经着手进行了较有意义的尝试,其中一些也被党中央高度重视,并作为一般性经验在全国推广,如浙江省桐乡市建构“自治、法治、德治”相结合的治理体系、农村基层协商议事、自治重心下移至村民小组或自然村等。


其次,治理有效强调“政社协同”,在激活农民主体性的同时,强调多元社会主体的参与。改革开放前的乡村治理体系是“政社合一”的人民公社模式,改革开放后的乡村治理体系是“政社分开”基础上的村民自治,而新时代则强调在“政社协同”的基础上建构更加有效的乡村治理体系。这一体系的实现,不仅需要党建引领、政府引导,也需要多元社会主体的共同参与。在新时代,社会组织、集体经济组织、新乡贤、企业家等均可参与村级治理,在协作中实现乡村善治。


再次,治理有效的乡村治理体系不是一元的,而是多元、多形式的。在实践中“要求作为政治主体的广大村民的积极参与,在有效治理的指引下,村民自治日益深化,不断充实内容,探索多样化的形式”。在新时代探索乡村治理有效,必须立足农村实际。中国农村的区域差异性大,决定了不同区域的乡村治理体系形式和内容上具有异质性。内容上将更加丰富多样,形式上也将更加多元化。治理有效就是要通过治理整合现有资源,探索出一条中国特色的乡村善治道路。乡村善治道路的核心是有效治理、现代化治理,但形式是多元的、方式是多样的、结构是多层的。


最后,治理有效的乡村治理体系在结构上强调“行政、自治、民主、服务”等多种功能的整合和均衡。乡村治理体系距离农村基层群众最近,既是治理的末梢,也是政权的末梢,更是服务的末梢。有效的乡村治理体系也将承担更多的功能,具体来说,主要包涵行政、自治、民主、服务等多种功能。但这些功能不是此消彼长的关系,而是构成了均衡关系。因此,新时代乡村善治体系也体现为一种均衡型治理,既要均衡自治与行政,也要均衡民主政治组织建设与公共服务。


四、评价与展望


乡村治理的现代化有一个过程,必须在吸取之前乡村治理变迁的先进经验和历史教训的基础上不断推进。在纪念新中国成立70年的历史节点上,回顾和梳理乡村治理变迁,对乡村振兴和新时代乡村治理体系构建具有重要的现实意义和历史意义。


(一)乡村治理70年的基本经验与成就


回顾新中国成立70年来的乡村治理实践历程,我们积累了丰富了经验,也取得了巨大的成就。这为新时代探索乡村善治体系提供了非常有价值的指导。


第一,我们国家和民族经过70年的发展,取得了举世瞩目的成就,根本原因是在中国共产党的领导下坚持走社会主义道路。70年来,农村政治、经济、社会、文化等各方面进入现代化发展的快车道,发生了翻天覆地的变化并取得了巨大成绩。质言之,乡村变化和发展的根源在于坚持社会主义道路。社会主义道路强调坚持人民主体性,农民获得了平等的政治身份,当家作主;同时,以公有制为基础,农民集体所有制下农民成为土地的主人,积极参与社会主义建设。因此,是社会主义道路带来了乡村社会的结构性转型和现代化发展。


第二,乡村治理发展的主要经验在于依靠广大农民,充分发挥农民的主体性和积极性。人民群众是推动历史发展的决定性力量。新中国成立70年来,无论是人民公社治理模式,还是村民自治,乡村治理体系的变革和发展始终立足于农村实际,依靠农民群众的积极创造,依靠农民群众的积极参与。农民群众既是乡村治理的主体,也是参与者和受益者,更是创造者。改革开放前,农民群众在生产小队单元下积极参与生产和政治学习,赋予生产小队单元极大的活力;改革开放后,农民群众在行政村单元下依托村委会积极开展自治,使得农村经济取得了前所未有的发展。取得这些成就的基础在于农民群众。始终将农民群众置于首位、赋予其主体性地位,是乡村治理发展70年的基本经验。


第三,乡村治理发展取得成就的关键在于坚持中国共产党的领导。新中国70年来,乡村治理体系的变革和发展,离不开中国共产党的领导。一方面,中国共产党将农民群众解放出来、发动起来和组织起来,赋予其政治身份,农民当家作主,积极投身于乡村治理的探索和实践;另一方面,中国共产党为乡村治理的探索和实践提供理论指导、把握方向,确保乡村治理在社会主义制度下发展。


第四,乡村治理发展的基本原则是坚持管理与治理相结合。乡村治理具有地域属性和社会属性。在地域属性上,乡村治理以村庄为基本单位,是国家政权、行政管理的末梢,因而国家要对农村进行必要的管理和服务,为农村发展提供各种保障。在社会属性上,乡村治理以农民群众为主体,是距离农民群众最近、与农民群众最相关的公共行为,因而需要农民群众积极参与。中国的农村分散、复杂而多样。作为国家政权末梢的农村,其发展与稳定既需要国家的统一管理,也需要自我治理,管理与治理相结合,符合中国国情,也符合中国农村现代化发展的需要。国家和政府在村级治理中起着十分重要的作用,不可或缺,亦不可替代。因此,始终坚持管理与治理相结合,是70年乡村治理体系稳定发展的基本原则。


第五,伴随着乡村治理70年的发展,农村社会各领域也取得了巨大成就。有序的乡村治理为乡村社会提供了稳定的秩序保障,农村经济社会各方面也迅速发展。一方面,农村社会趋于稳定、秩序井然,农村经济生产迅速,粮食增产增收,农民收入水平稳步增长,逐步向小康社会迈进;另一方面,农民的主体地位提升,政治意识、政治认同和国家认同增强,农民前所未有地融入政治和国家,积极参与国家现代化建设的各项事业,并作出了巨大贡献。


(二)乡村治理变迁的比较与趋势展望


从模式、体系、单元、特征以及目标等方面对改革开放前后乡村治理模式进行比较,可以发现,在不同阶段,乡村治理实践与国家建设紧密相关,表现出极强的历史特征。改革开放前,乡村治理围绕“建立社会主义公有制经济、巩固农村基层政权”两大目标展开,经济建设、组织建设同步进行,“政社合一”,实行“公社—生产大队—生产小队”三级治理体系,生产小队是基本治理单元,表现出高度的集体化和国家化特征。改革开放后,政社分开,乡村治理围绕“基层政权组织建设、行政管理、治理”三大目标展开,实行“行政村—村民小组”两级自治体系,行政村是基本治理单元,表现出较高的国家建构性和乡村自治性。


但是,纵观改革开放前后的乡村治理体系及其变化,乡村治理体系也存在不足之处。首先,改革开放之前实行“政社合一”的人民公社治理模式,全国按照一个标准,整齐划一,农民高度依附于公社集体,流动性较低,集体的创造性与农民个体的创造性较低,农民的主体性、自主性被压抑在集体化的治理模式之下,导致乡村治理的活力不高。其次,改革开放之后实行“政社分离”的村民自治模式,虽然农民的主体性和积极性被激活了,农民个体性得到释放,乡村社会的流动性增强,激活了乡村治理的活力,农村整体现代化水平有所提升;但是,农村的空心化、去集体化现象严重,导致乡村呈现衰落趋势,农村的文化建设、医疗、养老等问题突出;高度的农民个体化、利益化带来乡村社会的凝聚力低,导致治理的成本高、参与率降低;“乡镇总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构”,行政压抑着自治,自治效率低下。


因此,进入新时代,党中央提出乡村振兴战略。治理有效是乡村振兴的基础,也是乡村振兴的秩序保证和可持续性保障。新时代乡村治理体系的建构,既要吸取改革开放前后乡村治理的经验,也要避免乡村治理的不足和缺点。因此,新时代乡村治理体系必须突出“新”,在模式、体系、单元、特征以及目标等方面要与之前有所不同,有所创新。


乡村治理体系现代化是国家治理现代化的基础和关键,事关全面建成小康社会的全局。在实践中,探索和构建更加有效、有适应性的乡村治理体系,关键在于立足乡村社会的实际,激活乡村活力,回归和激发农民的主体性和积极性,吸引多元主体参与,以有效为基本原则探索和建构多样化、多层性、多类型的乡村治理形式。善治是未来乡村治理的目标,因而未来乡村治理也是乡村善治体系。首先,乡村善治体系强调农民的主体性,也强调协同性。农民群众始终是乡村善治体系的主体,是参与者,也是受益者;但同时也要吸引多元社会主体参与,强调“政府、社会、企业、公民多元合作模式下的治理有效”,政社协同,共谋乡村善治。其次,乡村善治体系既强调有效性,也强调多元性。乡村治理的基础是乡村社会,不同的乡村社会会生长出不同形式的治理。未来乡村治理探索将越来越重视基于乡村社会差异的乡村治理多样性。中国是一个区域差异大的农业大国,大国的乡村治理必然不能靠一个模式。因而,未来乡村治理在形式上将更加多样,在单元上将更加多层,在方式上也将更加多元,强调自治、德治、法治相结合。


总之,新中国成立70年以来,在中国共产党的领导下,伴随着国家对乡村社会整合和建设的目标转换,乡村治理实践也随之变迁,发展出与历史相适应乡村治理模式,促进农业农村的发展,稳定了农村秩序。时代在发展,历史在前进。伴随着农业农村的现代化发展,农村经济社会结构也在变化。任何一种乡村治理模式都不可能永远适应于乡村社会。但是,善治是乡村治理永恒的目标和追求。新时代,在中国共产党的领导下,坚持和发展中国特色社会主义道路,立足乡村实际,在吸取改革开放前后乡村治理经验和不足的基础上,必将走出一条中国特色社会主义乡村善治道路。


作者系华中师范大学中国农村研究院讲师、硕士生导师。


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文章来源:本文转自《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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