杨力:中国司法体制改革的重大现实命题

选择字号:   本文共阅读 1322 次 更新时间:2019-09-16 22:38

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杨力  


摘 要:当前中国新一轮的司法改革以上海等地区先行改革为试点,采取了“建构与试错相结合”的方案,鼓励少数被确定的地方司法机关在不妨害基本法律原则的前提下,推动改革试点,以便发现某一改进方案、最佳改革进路以及成功的可能条件。作为改革首批试点及已取得的阶段性成果,司法体制改革的“上海样本”具有极为重要的代表意义。全面收集和梳理上海司法改革试点以来取得的主要成果和经验,并从价值目标、逻辑推演、制度衔接等方面给予客观的评价,以“一盘棋”的思路审慎地对其中的若干攻坚难题进行深度分析,进而在司法体制改革的基本思路、推进模式和运行机制上,乃至从制度架构、区域治理等更为广阔的层面提出破解之道。


引言


截至2014年6月,中央全面深化改革领导小组相继审议通过了《关于深化司法体制和社会 体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》,紧接着,最高人民法院也公布了《人民法院第四个五年改革纲要》。 随之,中国司法体制改革第一批试点中唯一作为直辖市的上海司法体制改革拉开了序幕。


以往司法改革的突出问题在于“全局性缺失”,思路和步调不统一,缺乏整体规划和布局,乃至“两高”协调逐渐力不从心。与之相应,地方性司法改革受限于狭窄范围,各自为政,主体客体、上下层级、前后衔接、系统内外缺少逻辑连接和制度照应,导致了改革随意性大、偶然性强,部分改革举措甚至被诟病涉嫌越权违法,严重影响了司法改革的效果。


中共十八届三中、四中全会改变了“两高推动和主导,体制内以机制为主线的修修补补”, 敲定由“中央主导及规划的全面深化改革,触动司法的体制障碍和深层问题”,以完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下司法机构人财物统一管理为切入口,进一步全面推动体制性改革。其中,最大的亮点就是“坚持统筹协调”思路,旨在“去地方化”和“去行政化”,此轮司法改革涉及体制性变动,“覆盖了司法机构与政法委、公安、司法行政、国安和信访之间的职权优化配置,已牵扯到多方利益、作业面广、流水线长、程序复杂且难度较大。”因此,进入深水区的司法体制改革由中央统一筹划和部署,势在必行。


不过,鉴于中国国情很不平衡,“城乡、区域发展差距仍在扩大”,且地区之间差异呈现出多样性和复杂性;与此同时,为提升司法公信力,近年来地方性试点改革十分活跃,也在相当程度上为若干法律的修订和形成改革指导意见提供了坚实的基础和丰富的经验。所以,这一轮改革选择以上海等地区为先行试点,低风险地采取了“建构与试错相结合”的方案,鼓励少数被确定的地方司法机关在不妨害基本法律原则的前提下推动改革试点,以便发现某一改进方案、何为最佳改革进路以及成功的可能条件。很显然,这次司法改革强调加强中央主导和整体推进,与仍然重视地方探索和试错之间,没有截然对立或非此即彼,只是侧重点有所不同。未来中国司法体制改革将会继续沿着“中央主导”和“地方探索”两条路径,逐步推向深入。


其中,面向当下司法体制改革最大亮点的“批次化地方试点”研究,主要包括三类:(1)立足于司法改革顶层设计的宏观视角,针对上海等试点省份的改革布局所作的“应然”研究。比如,国家治理现代化与地方试点司法改革的关系、推动地方司改试点的基本定位与方法、省级以下人财物统管的法律障碍、走向统管后司法内部行政的强化、地方司法与行政管辖的适度分离等。(2)从地方司改的微观上,面向具体审判权运行方式的创新展开的“经验性”研究。包括:彰显地方知识的多元解纷机制、协助执行网络构建、审判长主任检察官司法责任制、巡回审判运行机制、法官助理制度。(3)从宏观、微观交集的中观层面,指向设立底线标准和提出倡导性方向的“两个向度”研究。譬如,法官检察官员额制及优化、法官检察官遴选制度、司法人员待遇差异化和“提低填谷”。不过,目前学术界尚没有针对此轮上海司改实施以来阶段性的经验提炼、合理性反思和全面评估。


毫无疑问,作为改革首批试点及已取得阶段性成果的突出脚注,司法体制改革的“上海样本”具有极为重要的代表和示范意义。虽然它只是局部的试点改革而不宜被简单复制,但作为 改革“尖兵”的一举一动所引起的效应、累积的经验和凸显的难题,颇为值得全面盘点和及时评估。本文在国内极少数对“上海方案”在改革之初进行过预判或解读的基础上,以相对复杂的法院改革为主线,全面收集和梳理推动上海地方司改试点以来取得的主要成果和经验,以及从价值目标、逻辑推演、制度衔接等方面给予最为客观的评估。


当然,上海的试点改革只是“与当地所处的经济社会发展阶段相适应的改革”,而不宜用“先 进”、“落后”这样的词汇来评价可能由于地区发展不平衡所导致的改革试点经验的差异性。面对“上海样本”进行评估的精准定位,只是基于地方在司法改革中能动性和创造性的发挥,上海在积极寻求既适于本地区经济社会发展的阶段,又能促进纠纷解决和正义实现的各种举措方面所取得的成就和遭遇的问题;同时,突出借助小规模的试点来检验改革的优点和不足,因为上海改革涉及改革的共性问题,也有上海类似区域应予特别或优先关注的问题。基于此,本研究将在对上海试点的科学甄别、系统评估之后,以“一盘棋”的思路审慎对其中的若干攻坚难题进行深度分析,尝试在司法体制改革的基本思路、推进模式和运行机制上,乃至从制度架构、区域治理等更为广阔的层面提出破解之见;同时,又验证其与地方性司法改革之间的嵌入性、可行性以及未来类似地区的可复制性,进一步探索提出后续优化改革的建设性方案。


一、落实司法改革“上海方案”的主要成就


作为目前唯一经过中央深化改革领导小组批准的试点方案,改革之初的上海方案落地延续 了“半公开改革”的惯性,没有向全社会公布方案全文,但经历了第一阶段试点后的改革路径实际上已比较清晰。此轮司法改革试点的思路,是以“影响司法公正”和“制约司法能力”的若干深层次问题为切入点,尤其强调着力于以顶层设计破解体制性、机制性和保障性难题。同时,落实在改革方案上,又关注于让改革得以松紧适度地释放了新一轮司改在局部先行先试的合理空间,以及把已走向深水区司改的关键议题和优先议题以先易后难的方式渐次稳妥地推动展开,目前已取得了共识性基础上的阶段性成果。


(一)人员分类管理的架构基本建成


改革中居于基础性地位的是司法人员分类管理制度的建成。落地运作的上海试点方案以三 级法院的审级职能、不同区域的案件变化、现有资源的配置状况等多项指标为测算依据,敲定了在五年的过渡期内,原则上逐渐把“所有”法院人员按照法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的比例划入三大类,目的是把占比85%的绝对多数司法资源投放到审判一线;同时实行分类管理,让法官得以专注于审判核心事务,提升司法资源的效能。无疑由于分类后的法官员额大幅度“缩水”,除了正常离职、退休人员,必然会有相当比例的司法人员,甚至部分原来享有审判权的人员被排除在员额之外,因此挑动各方神经而成为关注的焦点。


依据这一框架,上海试点设计了“岗额适配”的定岗、入额和遴选机制,建立了法官动态管理和员额退出机制。一方面,在入额上采取“分类定岗”。以公平公正、差额择优和分期分批为原则,设定入额门槛,以序列征询为起点,公开岗位职责,让司法人员结合个人意愿、能力与岗位职责的匹配度加以自主选择,且对入额后的履责和退出一并作出承诺;同时视不同情况,通过认定考核、入额考试(省级统一命题笔试、各法院分别面试和推荐)两种路径,提经市法官遴选(惩戒)委员会确认或遴选后,最终完成分类定岗。根据首批入额的情况,已入额法官的比例控制在27%左右,做到既选出优秀法官,又兼顾历史和现有法官实际,保持队伍平稳过渡,同时为今后法官助理的入额留有余地。另一方面,入额后又实行“动态管理”。已相应制定了试行的考核办法,建立起宏观与中观管理兼顾、刚性与弹性并存的员额管理体系,强调对入额法官进行年度性的常态考核,对不合格的法官予以调整和退出员额,打破了入额终身制。


与之相应,以上指向司法人员的“分类”、“缩水”和“精英化”改革,为适时地建立起符合中国法官职业特点的职业保障制度奠定了坚实基础,得到了上海地方职能部门的支持。目前, 上海已建立起与法官单独职务序列配套的薪酬制度,将法官薪酬与法官等级挂钩,以原有年度薪酬为标准平均上浮43%。该方案已报中央政法委批复同意,进入方案细化实施阶段。


(二)省以下人财物统管仍在探索之中


上海正在逐步完善和健全法官遴选和晋升的办法、条件和程序,已初步形成了全市法官“统一提名、分级任免”的管理新格局。尤其值得一提的是成立了法官遴选(惩戒)委员会,在市高级法院、市检察院设立办公室,附设遴选(惩戒)委员会专家库的成员,其中首批受聘 的15名委员包括7位专门委员和8名专家委员。主要职能包括遴选、择优选升和对严重违纪惩戒。该委员会已经分批从提交的数批法官助理以及首次从报名的法律学者和律师候选人中, 按照1.2∶1差额遴选法官,只是来源于学者和律师的遴选情况不够理想。


而在“财”和“物”方面,上海正在建立全市司法机关经费统一管理和资产统一管理机制。改革后,落实“收支两条线”管理,各级法院收取的诉讼费、罚金、没收的财产和追缴的赃款赃物,全额上缴市级国库;各区县法院作为市级预算单位,纳入市级财政统一管理;区县法院各类资产,由区县划转市相关部门统一管理。这样有助于形成符合分类管理要求的经费分配体系,为司法机关依法独立公正行使司法权提供可靠保障。


(三)审判权运行机制的改革初显成效


“去行政化”是此轮司改的两大核心任务之一,集中体现在涉及审判权的权限划分、职责配 置和责任追究等运作机制改革之中。上海前期试点的突出经验,在于通过极为清晰地划定审判权、审判管理权与审判监督权之间的关系,很好实现了“让审理者裁判、由裁判者负责”。


一方面,是审判权的“放”,核心是建立独任法官、合议庭办案责任制。其中,在推动合议 庭办案责任制的改革中,以一线审判资历和经验作为重要衡量标准,借助于先行确认优秀、资深的法官担任审判长,赋予其在主持案件庭审、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵、 签发裁判文书等方面的岗位职责。同时,又进一步敲定了合议庭作为法定审判组织,对案件审理共同负责的法律属性,裁判文书由签发制改为联署制。试点以来,合议庭内部运行更加规范,“合而不议”、“参而不审”、“形合实独”等现象有了较大程度的改进,以往权责不清、责任追究难落实的情况也得以扭转和改变。另外,“以法官助理为核心”的审判辅助事务工作模式初步建成。上海的前期试点是视不同法院的实际情况,把法官助理与入额法官的配比设定在1∶1至1∶2的区间内;让法官助理列席庭审、裁判署名和应接受回避申请,明确其初步审查案件、庭前调解、庭前调查、财产保全、庭前证据交换、排期开庭、参与庭审、梳理归纳争议焦点文书和根据法官意见撰写裁判文书等具体工作职责;对其实行单独序列考评,赋予审判长相当的绩效评价权。该模式实施以来,法官助理为入额法官“减负增效”的效应逐步显现。


另一方面,是审判管理权的“收”,让审判管理权的边界得以合理回归。包括建立起审判管 理权力清单制度,尤其是强调法无授权不可为,包括院庭长不得越级或超越分管范围管理,不得强令独任法官、合议庭改变评议意见等;审委会委员、院庭长从原来“审批案件”向“审判案件”转变,根据入额与否被编入各个合议庭,以法官身份直接办案;审委会回归面上指导职能,所讨论案件的范围须严格过滤,且实行讨论案件公开机制,当事人可对审委会委员申请回避或提交新的辩论意见,前期试点法院提交审委会讨论案件的比例已低至0.1%。


接下来,又如何进一步防范审判权的“放”与审判管理权的“收”之间在彼此消长之后所造成的审判监督弱化,以及随之而来的审判质量风险呢?上海的试点法院经过反复斟酌后一致认为,为了法院去行政化而“废止内部监督”的釜底抽薪改革不足取,而是要在强化独立审判的同时,按照司法规律的要求推进审判监督方式的转变和更新。


第一,强化审判流程监督。整合了审判监督资源对审判流程的全方位督导,建立问题倒逼机制,重点对延长审限、改判、发回重审、再审、辖区内影响较大、群众反映强烈的问题予以实时评查。同时,建立体系化的司法廉洁监督机制,内部通过制定法官权力清单、过问案件记录备案、涉廉事项报告、“一方退出”为主的执业回避等制度,强化对审判监督的全程留痕和动态监控;外部则借助于案件廉政回访、设立判后答疑窗口、建立法院外网和官方微博等。


第二,审判资源优化配置。借助于案件的繁简分流,让资历较深的法官承担重大、疑难、复杂案件的审判工作,同时年轻法官更多承办事实和法律关系相对简单的案件,以保证办案数量和审判效率。在此基础上,又建立了适用法律统一的机制,强化同类案件的宏观指导,对个案提供智力支持。比如,审委会定期通报已形成的同类案件处理规则,以及适度审慎地发挥专业法官会议等资源的作用,当然,独任法官或合议庭以外的所有内部规则和会议意见,都只是供独任法官或合议庭参考,案件处理结果最终由独任法官或合议庭确定。


第三,责任追究与评价考核。把法官办案差错的认定标准,合理区分为一般差错责任、重大差错责任和违法审判责任。审判长因未适当履行岗位职责而造成差错案件的,应承担主要责任,合议庭成员根据分工和表决分别承担不同责任。相应地,辅以有效衔接的对法官评价、问责、惩戒和退出机制,以及探索建立合议庭成员的互评和引入院外的第三方评价,涉及案件差错责任的则纳入业绩档案,影响到法官考核、评优和职务任免。


(四)上海特色的司法公开位居前列


以被最高法院确定为审判流程、裁判文书和执行信息的司法公开试点为契机,坚持“公开是原则、不公开是例外”,又以解决“六难三案”问题为重点,使司法公开在上海的试点富有特色,相当程度地保障了公民的知情权、参与权、表达权和监督权,阳光司法透明度名列前茅。


主要包括:以庭审全程录音录像、推进案件庭审网络直播公开审判流程,让依法可公开的生效判决书全部上网,以及借助于公布执行进度、执行结果和失信被执行人信息等;建立了全 国第一家集联系法官、案件查询、诉讼咨询等八项主要诉讼服务功能和微信、微博、移动互联网、APP等先进信息技术为一体、审级法院协同、统一对外的“一门式”12368诉讼服务平台,已处理各类诉讼服务需求数十万件,满意率评价很高;开发为律师提供网上立案、阅卷和查询等24项服务的平台,已有接近一半的律师使用该平台;此外,很好落实最高法院人民陪审员“倍增计划”,推进了司法民主程度。


(五)人权司法保障的制度得以强化


除了以往的冤假错案防范,以及罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等原则的贯彻外,上海的此轮改革突出了被告人、辩护人申请启动证据收集合法调查程序的配套制度建设。而在作为这一轮国家治理重点之一的减刑、假释问题上,上海更加严格规范了该类案件审理,尤其是重点加强了对职务、金融和涉黑“三类犯罪”的监管,裁定不予减刑、假释同比下降。另外,随着涉诉信访的机制完善,导入诉讼的信访案件有所回升。


(六)司法与行政辖区分离局部实现


推动“两个辖区”的分离。一方面,沿着司法辖区跨越行政区域的思路,2014年12月成立了上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院。市三中院作为跨行政区划的法院,负责审理以市级政府为被告的一审行政案件、以市级行政机关为上诉人和被上诉人的二审行政案件(不包括知识产权案件)、市检三分院提起公诉的案件、由上级法院指定管辖的其他案件;而完全新组建的知识产权法院,则依法审理知识产权民事和行政案件。同时,又正在探索在现有的市三中院、铁路中院和知识产权法院建制分立的基础上,推动审判独立基础上的“行政合署”,以体现机构设置的精简、高效和扁平化。另一方面,区别于普通的派出法庭建制,以上海建成全国首个自贸试验区为契机,设立了自贸区法庭,并且根据改革推向深入后上海自贸区域的“不断扩容”,建成了相对独特的“弹性”、“缩编”版的司法辖区飞地。逐步形成了专业化审判、便利诉讼、多元化解、外国法查明、风险预警等符合自贸区特点的审判工作体制机制。


二、改革试点的评估、逻辑和可复制经验


在“激进”与“保守”之间,上海的司改方案比较激进,“货真价实”地贯彻了中央的改革意图,打破和超越了以往系统内改革的窠臼和屏障,这也导致不少改革攻坚举措仍在继续推进之中,较难毕其功于一役。基于此,目前对“上海样本”的评估,宜以“阶段性目标”为标准,把上海方案已经实施以来涉及的基本思路、价值立场、配套制度、机构变化、角色分工、资源配置等改革核心要素,聚拢成一个比较完整的系统化结构,在充分尊重司法共性和审判规律的基础上,对司法改革“上海样本”已取得的以上成就进行客观性评估,为后续改革提供基石。


(一)上海样本的面上评估


毫无疑问,区别于以往以形式性、技术性和程序性为主线的“机制性”局部修正,当前的“体制性”司法改革进入攻坚阶段,牵涉的各方利益都会被过分渲染或搁置架空,逐项改革举措都存在被选择执行的风险。所以,被作为试点领头雁的上海在方案制定之初,比较彻底放弃了局部利益,以“经验复制”和“改革试错”为两个出发点,坚决而有效地将中央的改革意志全面稳健落地,使得上海司改具有显著的顶层设计特征。


首先,改革已在整体推进的基础上实现了重点突破。司法权作为中央事权,决定了带有基础性、全局性内容的宏观改革应由中央统一推进,指向中观、微观层面的改革则是由中央和地方共同推动,抑或在中央指导下审慎推动。据此,目前的上海试点,许多是中央主导下的地方立法、行政、司法机关和社会各界广泛参与及协同改革的“破冰”成果,绝不是地方法院独撑大局而能为之。比如,上海法院以严格入额的低位比例,让进一步走向专业化和职业化的法官薪酬职业保障与所承担的法定职责相匹配,同时又正在争取列入省级人大议事范围;员额法官的遴选是在政法委、法院、公务员局、权威学者、律师代表和地方各级人大的协同 下完成的;而在省以下人财物的统管上,除了协调完成法院的遴选(惩戒)委员会、财政收 支和资产管理全部纳入市级财政,事务性管理上则根据事务的性质采取了不同的统管形式, 在法官任免、法官纪律约束和重大事务管理上“高度集中”,而在机关内务管理则“适度放权”,以避免过度扁平化导致的管理效率低下;而新设立的上海三中院、上海知识产权法院,以及三院在审判独立基础上的“行政合署”,则更是基于中央统一部署,地方各相关部门互为犄角的共同成果。


其次,改革在开拓性基础上确保了试点进程张弛有度。它在法官员额的比例敲定及渐进落地这一基础性问题上体现得尤为明显:上海的司改试点根据了法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,比较科学地量化确定了三级法院的法官员额。上海的改革以独任法官和合议庭负责制的改革,把优秀的审判资源集中到一线办案岗位,减少非办案岗位员额;又以岗额的适配评估、业绩评价体系和法官问责方法,匠心独具地形成员额的资格认定和考核、 入额与退额的员额动态管理机制,保证了工作不断档;以面向法院所有人员、提供5年多次 入额的空间,缓解了不同岗位的入额差别性冲突,又给未来的科学发展留下了足够空间,使 得人员不断层。


再次,改革基于中央底线拓展了地方能动空间。上海的司改试点在地方能动空间的拓展上, 根据中央所设定的底线标准和倡导性方向,重点对地方法院在区域司法标准确立的权限、程序、效力进行了探索。新设自贸区法庭推出的极为独特而透明的审判工作体制机制、被告人和辩护人申请证据收集合法调查的启动、法官办案差错的层次标准及责任追究的差别性、裁判文书的合议庭合署签名和责任比例分担的落实等。而对于以上地方标准的“确定性”,上海的试点司改强调了宜由高级法院统一制定或确认标准,以避免地方司法标准过于分散;地方司法标准不能违反上位法,且只有在上位法模糊、缺位的空间内,结合本地区实际情况予以细化或先行先试;不统一的地方标准全部公开;下级法院的地方标准应报备,上级法院认为地方标准违背上位法和国家政策,或含有整体性地方保护内容的,有权撤销。


最后,改革又融入了地方治理共识的司法环境构建。推动上海的司改试点已成为“区域司法环境软实力”的地方治理共识的核心部件,极具复制和样板意义。当前法律界对由中央和 “两高”统领司改的意义认知一致,而对于参与地方治理的深层意义尚未形成共识。事实上,区域发展不平衡难以避免导致司法发展不平衡,因此改革应立足于“发展阶段性特征”。可以说,上海的前期司改就是依据当地的社会基础、现实风险、资源配置、成本效益、制度成败和实施条件,甄别和评估不同选项后形成的成果,突出表现为对试点短期内加剧的“案多人少”问题的回应。上海司改试点能动地置身于提升区域司法环境的境界,正向度地借力上海市政府2015年1号课题的“行政治理条权下沉改革”、中国(上海)自由贸易试验区的国际惯例接轨及随之商贸调解上位、行业性纠纷解决机构在上海走向监管松绑的门槛准入、诉调对接平台从单一平面的衔接向多元立体的服务功能转变等,从零散差异向系统整合。


(二)改革试点的内在逻辑


接下来,已取得“改革阶段性成果”和获得“面上向好评估”的司改上海样本,它背后的内在逻辑和波及效应到底是什么?这涉及改革试点的政治定位、法律定位和功能定位。


司改上海试点的内在逻辑,坚持了从不同地区、不同层级的司法工作实际出发,尊重基层首创精神,鼓励试点地区在具体改革措施上积极探索,分类分层研究提出了实施方案,绝不搞“一刀切、齐步走”。不过更为重要的,司改试点坚决贯彻了中央确定的政策方向,以实现司法的公正、高效和权威为目标,以司法公开和人权保护为两个衡量标准,以外部司法体制结构改革、内部机制的完善和司法主体能力建设为三大支柱,形成“一盘棋”的格局,协调和凝聚各方资源和力量积极稳妥推进。归纳起来,上海试点的内在逻辑主要包括以下几个方面:


第一,改革布局的计划性和系统性。当下中国司改已进入深水区,改革措施一旦不能对相关因素作出预先反应,就必然受到系统其他要素的限制,导致改革的保障和配套措施跟不上、制度衔接和部门配合出问题以及部门和地方割据后的做法不一,严重影响司法改革的效果。所以,被关注度极高的上海改革试点全面谋定而动,尤其强调开拓试水的要素协同推进。一开始就抓准要害从“混编”的司法人员分类破题,设定了全国所有试点中法官员额降幅最大的“橄榄形”法院人员架构,以法官岗位的稀缺性为轴点,配以岗额适配的双选、员额的认定和考核以及遴选委员会的选拔,设置和提高法官的准入门槛,奠定了推动法官走向职业化和专业化的基石。在此基础上,又沿着四个方向把改革推向深入:一是改变“行政化”的审判管理。以独任法官和合议庭责任制为切入点,辅之以削减院长庭长的行政性权力、矫正 “多头处理一案”和“集体会议审判”的流弊。二是排除“地方化”的审判干预。除了共识性的省以下人财物统管,突出了在财、物的收支上完全“隔断”与地方关联,放弃了法院收支汇缴层级的差别对待、市县向省级财政转移支付等方案。三是加强“正当化”的审判监督。强调了“去行政化”只是意味着审判管理部门不能超越独任法官和合议庭,但不能将正当的审判监督与不当干预相混淆,毕竟它是司法产品输出链条的质检环节。四是强化职业保障和司法责任制。为了防止司法腐败,建立起了符合法官职业特点的薪酬和身份保障制度,使法官序列与行政职级脱钩,实行单独序列管理;同时又通过审判过程的透明化、判决和执行的公开化和司法参与方式的制度化,杜绝渎职枉法现象。可以说,以员额制为起点的内部和外 部体制机制改革,涉及逻辑连贯性的许多要素之间的环扣和辅成性,乃至已是互为因果。因此,审慎起见的上海试点改革采取 “报批”、“备案”等计划性方式,相当程度上确保了改革的系统要素协同得以实现。


第二,改革立场的自主性而非依附性。“自主”相对域外中心主义的“依附”,指向上海的改革试点不排斥开放性,又贴合阶段性的本土实情。以改革法官的选任程序为例,为了防止法 院过分受制于某一机构,没有参照国外主流的立法机关、大法官、委员会或行政首长“择一是从”的选任制,而是采取“混搭模式”,即法院序列征询、入额考核(考试)、岗位双向选择、遴选委员会荐任、党组审议调配、人大职务任免六道工序。尤为值得一提的是,法官入额没有步趋于带有惯性的欧陆法院的“科层化”,让下级法院法官的提名、选调和考核完全把控于上级法院以致审级异化,而是突出了其中第三方遴选委员会“荐任”的权威性,以及法院不接受荐任的背离理由严格说明。而对于遴选委员会和附设专家库的人员组成,则充分考虑到了它与各国政制密切相关,涉及法治、分权与民主等多重因素,因此在起步阶段采取了专门委员和专家委员的简版构成,以最小成本迅速、稳妥推进,而不是提出超越阶段的目标,照搬移植不少国家之法,更多由下级法院法官充任以体现对上级法院提名的制衡,抑或一开始就更多选择非专业人士。此外,目前上海版遴选委员会的功能定位,只是负责初任法官遴选和惩戒,没有涉及晋升、调任和罢免,更没有扩大到国外许多国家的司法委员会那样,涵盖了法院的战略规划、司法政务、流程管理、司法预算、司法统计、司法信息化等行政事务。


第三,改革进程的适度性和均衡性。上海试点不做不切实际事情,而是在全局整体谋划的基础上,寻找阶段性目标设定的最佳结合点,合理回应以往盘根错节的利益各方混合博弈的结 果。无疑转型中的单一制大国,指向公正与效率、专业与便民、统一与差异的冲突,要比成熟的司法制度更为突出。西方国家的审判权运行机制改革主要是狭义的案件管理,而上海的司改试点则广泛包括了审判组织、案件管理和审判监督的闭合运行。核心是“管理案件的法官与管理法官的法院之间的关系”,它是中国司法的独特问题。其实质在于,基于宪法将审判权赋予法院而非法官的授权,试点中的法院应如何将抽象的审判权授权给具体审判组织,这一问题在审判权运行机制改革中居于枢纽地位。上海试点在力推独任法官、合议庭办案责任之时,又把法官业绩考评机制及相应的晋升、惩戒和任免,置于司法职业化体系中进行均衡化考量。同时,坚决杜绝法院内部的层级化所产生的不当行政干预,但又立足于欧陆法系的法院法官数量众多的现实,短期内难以彻底消除层级化,所以没有过度激进地提出审判组织的“扁平化”,只是层级化的审判管理限于程序事项的审批、审判管理规范的推行等纯粹的行政性事务。在此基础上,试点中的上海司改又进一步让司法不是绝对被动而是“适度主动”,因为司法的被动性更多是恪守程序,而不是对司法的价值判断。毕竟如果案件总量不断上升、审判人员的整体素质难以起色、当事人的诉讼认知和风险承受力又并无变化,那么,仅仅通过审判管理对现有案件和人员分流,其改革难度之大和效果都会差强人意。所以,上海试点更多借助专业调解来分流案件、通过司法职业化争取高素质法官、融入司法环境软实力构建等,相当程度地缓解单项推进司法公开可能导致为规避压力和后果所产生的其他问题。


(三)改革试点的部分可复制经验


中央唯一批准了上海司改方案并付诸实施的目的,是为了从“点”上取得经验以推进“面” 的改革。上海样本整体上具有复制和推广意义的经验包括以下方面。


第一,法官分类管理之上的员额配置合理规划和严格、审慎的入额遴选办法敲定。正是对上海法院的不同序列人员基数、职业保障的水平差异、实际案件承受工作量等多个维度的全面 摸排和精准测算,才为已无任何先验可循的整体法官员额控制的总体规划,以及不同层级和区域之间的法院员额配比提供了坚实的基础。而在员额准入的标准上坚守从严择优,以宁缺毋滥规则递次增补入额,突出表现为以制订法官入额办法的制度设计为载体,设定了法官遴选的准入、禁入和缓入三类,保证了入额后的法官具备较高的素质,且只能留守于审判业务一线。


第二,为了避免员额制改革可能发生的负面效应,根据改革不同阶段的独特性选择采用不同的改革推动进路。改革程序伊始是面向所有审判一线和司法行政人员至少两次以上恳谈或征求意见,目的是让受法院改革影响的所有人员充分掌握动向和信息,能够在完备信息对称的前提下审慎决策和择岗;接下来的入额标准设定也不是“一刀切”,主要以是否已长期在审判业务一线为主要指标,针对不同岗位序列或不同业务年限,进一步区分了不同的遴选入额办法;又采取人员分类先分类定岗、再逐步到位的方法,以岗位与人员分离的两步到位的“寸进式”程序设计予以分类落实,极为有效防止了人员定岗工作随时面临的被推倒重来的潜在隐患。


第三,渐次分批的入额空间预留和政策过渡期的新旧人员区别性对待。为了缓解毕其功于一役的入额可能给法院和未入额人员带来的巨大压力,以及为未来的改革留下更多空间,同时避免落入司改导致工作脱节或人员流失的困局,上海样本还设立了五年的政策过渡期,原则上保留原法官、助理法官的法律职务,逐步择优遴选入额。同时,面向拟新进人员比较彻底地贯彻分类招录,分类管理,即新批次招录的司法行政人员将不得再有机会转任法官助理。


第四,审判权运行中的审判组织的职能化分工和权力清单的差异化匹配。上海法院的员额制先行先试改革不可或缺的另一面,即为法官助理与入额法官的职能合理配置,因而科学设置法官的办案职权,明确与审判辅助人员的职责界限,必然会成为上海改革可复制的重要经验。它落脚在借助于针对不同主体提供权力的正面清单,让承办案件的法官能够真正依法独立行使审判权,不会受到来自本院领导或上级法院的任何不当干预和压力;这不仅从运行机制上让法官得以秉持职业的操守,而且牵连带动产生了法律裁判文书说理改革、上下审级制约机制改革和法院内部流程管理改革等一系列改革波及效应。


第五,独任法官、合议庭办案责任制与更为精准的责任追究差别标准。独任法官、合议庭是上海法院在业务部门设立的基本办案单元,藉此削减原有三级审批制带来的办案行政化弊端。同时,以资深法官带领合议庭办案,在审判流程上汇智汇力及协同配合,整合了法官个人的司法判断于审判一体的决策过程。在此基础上,以权责对称为主线,推动了审判责任制改革,即一般性错案的绩效考核跟踪,以及严重违法违纪和程序存在瑕疵产生重大影响的错案责任终身追究制,进而又反过来推动了可以退额的员额动态管理机制。当然,鉴于基层法院的简易案件审判压力,以及部分的外地省份的基层法院人员规模较小,受案总数和疑难复杂案件数量也相对较少,以独任法官作为基本办案单元也更为切合实际。


三、进一步深化司法改革的攻坚难题


上海的司改试点绝不是短期内一蹴而就。前一阶段上海司改已解决了许多关系到全盘成败的问题,同时也遭遇到了不少亟待集中力量攻坚的难题,甚至还有以往在改革力度、深度上难以逾越的限制。因此,需要进一步分析上海方案执行中的克难关键,在此基础上,方可提出最适宜上海及在一定程度上具有复制意义的中长期规划,乃至是与推进国家治理现代化目标一致的整体持续性改革建议。归纳起来,上海进一步深化司法改革的攻坚难题主要包括:


1. 打破了的司法地方化与地方政府治理的关系有待继续理顺。对于司法地方保护主义的遏制,除了应继续朝地方司法机关在财政、人事上减少对同级权力系统依赖性的方向寻求突破之外,还需要在现有体制之下设法促进地方党委、政府认识到不能片面关注短期利益,而需着眼于区域的综合竞争力,为地方法院提供依法独立审判的环境。因此,除了统筹推进时可在地方官员政绩考核中增加改善区域司法环境软实力的衡量标准,以后地方司改的难点在于,进一步探索地方法院的改革举措及司法标准反过来对区域司法环境,乃至区域发展软实力的影响空间。


2. 基于33%员额的存数定量测算出区域内法官员额的差别配置。法院“四五”改革纲要提 出了员额管理应结合“经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据”。接下来的员额配置难点在于,上海地区33%员额不是一个恒定比例,上下级和同级法院之间应逐步打破编制造成的藩篱,根据审判实际的“承受工作量”更为合理地配置员额。简单地说,就是根据不同法院的案件数量、案件类型、繁简分流、难易程度、交通状况、队伍结构、业务素质、保障条件等因素敲定审判实际的承受工作量,而不是司法统计数据,进行员额配比的大样本定量分析。


3. 法官助理配置不到位、定位于法无据和队伍稳定性应引起重视。前期上海试点受限于编制法官助理只占26%,没有实现“一审一助一书”标配,法官助理无法跟踪全案,只是为数名法官提供“片断”事务辅助,乃至兼任书记员之职,导致他们相对缺乏审判大局观,自身的水平提高不快。同时,法官助理试点的“于法无据”,法定职责的经常交叉造成未形成对自己职责的独立认识,又难以按量取酬而只能无差别同酬,加上绩效评估和职级晋升不太科学,导致法官助理的不确定性和职业倦怠感逐步增强。


4. 认真应对员额分流之后的骨干流失和让“沉淀人员”平稳过渡。上海司法人员在体制外另择高薪法律职业的替代性较强,试点以来流失的法院中坚力量已环比明显增多,且情况还在加剧。同时,而上海首次从律师和学者选任法官未实际达到预设目标,除了薪酬倒挂,客观上缺乏前期的职业同质化训练也导致了“畏难”。另外员额制分流后,不少年龄较大、资格较老而学历又较低法官降为法官助理,同时还有沉淀到行政岗位的“闲置人员”,需要建立起平稳过渡机制,尽力降低他们的负面情绪可能会对改革带来的冲击。


5. 遴选委员会功能局限及遴选委员会的构成和运作机制有待优化。法官遴选交由上级法院会产生审级异化,而交给权力机构或司法行政部门,又可能难以实现审判独立。所以,设立相对独立、多方参与乃至以竞争方式组成的第三方委员会,专司荐任法官,已逐步为越来越多的国家所接受。不过,上海司改试点成立的遴选委员会的最大短板在于,在功能上只涉及初任法官的遴选和惩戒,缺少作为法院长远规划的智库和进行司法预算第三方评估等更多角色的担当; 而在构成上则基本以顶层设计部门的代表或专家为主,缺少更多下级法院和非法律代表的参与; 此外,员额改革之初遴选的差额竞争又略显保守,随着员额遴选的常态化需要加强力度。


6. 放权后的司法责任制尚未配之以司法运行荷载的既定约束条件。诚然,上海试点的司改 并未把司法责任停留于抽象化表面,而是充分考虑到了司法本身就具有的“可错性”,比如,审级和再审制度的设立本身就为了纠错。因此,上海前期的阶段性改革所设定的责任承担规则要点在于,除非违法或犯罪导致错案才予以追究,基于正常的理性不足和认知偏差导致的错误,绝大多数实行“责任豁免”,只列入绩效考核。但是,放权后的司法责任制除了要理顺错综复杂的独任法官、合议庭、审委会等之间的权限划分和责任范围,还应以司法运行既定的荷载为切入点,配套构建起比较立体化的司法过错责任追究的相应制度和机制。


7. 人财物“省内统管”的深度、广度和可操作性都有待大力完善。上海试点在改革法院人 财物的省内统管上,基本的定位是坚持省级党委领导,改政府主导为法院主导,以及等待借助于修宪、修法得以释放省级人大的更多功能。当前的难题是进一步理顺省内统管的人事提名机制和推动省级司法预算的独立。对于前者,上海提出了“统一提名、党委审批、分级任免”,但若不限制人事统管的范围,很难具有可复制性;对于后者,一旦列入司改试点的事项后,到底该预算是单列还是依附政府,审批机关又能否削减提交的司法预算,需要未雨绸缪。


8. 进一步推动司法辖区与行政区域的分离仍有很大的改革空间。上海在探索司法与行政的 “辖区适当分离”,取得了样板意义成果。上海以其独特性原本就有两区分离的历史,不仅拥有海事、铁路法院专属管辖经验,近年来又建立过世博会、自贸区法庭,这一轮试点又延展设立了第三中级人民法院即知识产权法院和把铁路运输两级法院属地化。下一步可否报批后,根据案件实际工作量与审判资源的优化合理配置,探索提出更为科学合理的“两区大格式化”方案。当然,方案设计涉及人事任免机构与管辖区域的关系,抑或只能在省级统管实现后才可推行。


9. 改革试点未涉及刑罚执行权和民事行政执行实施权体制变动。“执行难”是严重影响司法权威的顽疾。目前,刑罚执法权由法院、公安机关和司法行政机关分别行使,极不利于对刑罚执行的统一管理和监督,也不利于司法机关在刑事诉讼中分工负责、各司其职的职能发挥,同时也造成刑罚执行成本不必要的增加。同时,修订后的民诉法已明确区分了执行裁判权和执行实施权。其中的执行实施权作为司法行政职权,与裁判权是两种性质不同的权力。两种权力的行使具有不同的特点和规律,然而法院的执行实践混同了两种权力,已很大程度上影响了司法执行工作的效能,亟待进一步澄清。


10. 改革发展应与法治跟进相结合而不能因“违法改革”遭诟病。新一轮司改提出了“重大改革于法有据”的原则,它要求改革过程里:需修法的先修法,先立再改;需解释法律来解决的,先释后改;需废止法律的坚决废止,先废后改;对确需突破现行法律的改革试点,而先行取得“立法授权”。客观而言,“货真价实”贯彻中央改革意图的上海试点,在改革的法治边界上极为审慎,基本上没有招致僭越立法权和挑战法律权威的批评,相当程度上避免了“违法改革”问题。但是,下一阶段司法改革到底如何在寻找框架内的合法性与改革的试水性之间最大公约数,并能够得以继续在技术层面上体现出来,则仍是深水区体制改革面临的巨大挑战。


四、下一步优化改革的要点


当下中国的司法体制改革本身不是目的,而是实现公正高效权威司法的路径,所以,地方改革试点不是只完成中央布置的任务,而是需开拓性的攻坚克难,为中央“谋局”奠定坚实基 础。与之相应,当下所有地方司改试点应强调域情之上的顶层设计性,同样又不可偏废“摸着 石头过河”。它不仅是基于地方差异的优先关注之需,也是孕育可复制性的改革关键议题。逐一针对前面的攻坚难题,下一步优化改革的要点包括:


1. 扩大地方法院改革对提升区域发展软实力的影响。关键在于,改革在反对司法地方保护 主义同时,若将地方法院的司改着眼于进一步改善区域司法环境,那么也应让地方法院在不违背上位法和中央统一部署的前提下,能够结合地方实际推出更适宜的改革举措。即使这可能会出现对同一问题衡量尺度的区别,抑或出现操作程序判断的差异,但只要区别和差异是公开的,反而能供应更多理性选择,以及倒过来促进地方政府治理水平的提升。


2. 科学计算试点区域内不同法院的员额适配数量。可以根据地域分布选择基础设施、审判业务等较好的基层法院,尤其是相同地区,经济社会发展状况、辖区面积和人口密度、交通状况、案件数量等因素相当的法院,把近几年不同类型案件的法官年人均结案数与整体司法统计情况对照,甄选适当的审判工作量为法官年人均结案数的初步基准。同时结合一年正常工作日,扣去法官培训、休假、会议等时间后,除以刚才的初步法官人均结案数,得出不同案件结案的实际天数。之后进行校偏确定当地法官年人均结案合理数,以此才能更为合理计算出该法院的法官员额适配数量。


3. 建起法官入额更为公平的机遇和更为顺畅的通道。以后的法官入额选拔应关注两个现实: 法官群体处于新陈代谢关键期,陆续进入法院尤其基层法院的年轻法官已成办案主力。毕竟处于审判管理岗位者投入审判一线的时间比较有限,所以至少副院长、庭长、副庭长并不必然成为入额法官,而应接受公开选拔和定期办案考核。同时,既遵守法官淘汰制的五年一遴选,又设置法官退休调出的临时补选,给予优秀司法人员随机补额的机会。


4. 法官助理配比更合理、事务独立处分和专业培养。不能脱离本院人数和审判任务的实际 而将法官助理的职数绝对化,宜结合不同诉讼程序、审判岗位和审判任务,差别性配备不同数量的法官助理。比如,根据工作的实际需要,需为合议庭配置法官助理,而对独任法官可以不配。在此基础上,逐步让法官助理的职数稳定在法院总人数16%—20%的比例,而且借助于推动《法官法》、《法院组织法》的修订,明确法官助理是作为入额法官的主要来源,让其职业前景更为明朗;同时,赋予法官助理对凡不需要法官裁断、决定事项的独立处分权,倒逼促使其不能只满足于岗位的表面分工,缺少实质的高效合作,使法官被迫担负起部分法官助理职责,让提高效率的改革初衷折损。当然,目前部分法官助理的业务水平、调解能力差,又对在审判过程中的定位认知差度大,需进一步接受专业化培养。


5. 法官“节流”与“开源”并重及推动大部制改革。除了为法院在职人员提供更好的职业保障以“节流”,流失补缺的另一面是“开源”。当然,体制内外薪酬倒挂的缓解难度较大,不过可以加强职业共同体的“同质化”建设。目前,中国体制外的法官培育机制相对不少国家(地区)“两年中间研修”的规范性、规模性和开放性差距甚远,可以让更多学者、律师暂先保留原身份,接受预备法官、候补法官、助理法官、试署法官、陪席法官的历练、遴选及进入“法官候选人名册”。另外,“沉淀人员”宜在非审判部门暂行过渡,但中长远应走向 “大部制”,归并成立一个“法律事务局”,由一名不入额的副院长分管,下设若干司法行政处科室。


6. 扩大法官遴选委员会功能及让结构和运行更合理。遴选委员会的设立利于彰显司法民主 和确保审判独立,世界银行和部分国际组织已将之列为衡量一国法治水准的评估指标。基于该委员会的专业化、透明性和权威性,下一步可以把功能适度放大,探索纳入法官晋升和调任的推荐任命,以及以“智囊”或“智库”角色更多参与法院的规划和对“司法预算”作第三方评估。同时,让下级法院代表和非法律社会公正人士进入扩容后的委员会成员库。此外,又在推荐任命比例敲定设置必要门槛,进一步加大差额竞争难度,提高法官入额的严肃性和权威性。


7. 设立“三个防范机制”以防止放权后法官权力滥用。前期上海试点的审判权运作机制改革,最大亮点在“放”,而于指向审判监督的“收”上,仍有较大提升空间。从法官的微观个体上,需要继续加强裁判文书说理改革,包括不援引指导性案例的背离说明、强调充分说理的透彻性、少数人意见载入判决书等;从中观层面上,则需要坚持“专业法官会议”这一参谋机构的设立,不宜以“新的行政化”为由而取消,一般而言,可以由审判长决定是否提交,若提交后参谋机构已作出决议,合议庭不采纳的,建议在内卷中给予充分说明,或者直接提交审委会讨论;而从法院的整体层面上,省级法院的遴选(惩戒)委员会办公室完全可以把案件管理办公室、纪检部门的全部或部分职能归并。


8. 省内统管的人事提名范围限制和司法预算的独立。司法为中央事权,省内统管应是向中央统管的过渡,是为避免省以下同级党政干预,不是混同地税、国土行政机关的“省内直管”, 建起省级垂直干预体制。在此基础上,根据目前司改导致了法官与党政职务任免已存在两套体系,省内统管的统一提名和党委审批的权限划分宜作进一步澄清。省级党委的提名和审批权,至多限于省内各级法院的院级领导;省级法院党组则负责法院其他中层和所有法官的提名和审批。同时,逐步推动司法预算独立,让固定比例的法院预算得以独立而非依附政府,只能由权力机关决定而不受行政随意削减。


9. 基于省内统管的实现探索行政与司法辖区格式化。从2007年起推动全国法检“两长”大 规模异地交流任职,区别解放之初最高法院“六大区分院”此次新设的巡回法庭,以及上海前期司改试点的三中院和知识产权法院、自贸区法庭的新设、铁路中院的提级扩容,目标都在于让司法权力逐步摆脱地方束缚,加大中央和省级统一配置司法权的分量。当此轮司改真正彻底实现了人财物“省内统管”后,就为进一步探索司法与行政辖区的分离提供了坚实基础。法院可以格式化现有的司法辖区,按照经济发展状况、人口、交通、地理位置、区域面积、案件数量等情况,科学合理设立中级和基层法院,不受行政区域的限制。这不仅已有目前类似上海的直辖市、海事和知产等专属法院的前例,而且还有美、英、法、德、泰国、巴西和中国台湾地区按“司法区”而不是“行政区划”设置法院的经验,可资借鉴。


10. 刑罚执行权和民行执行实施权改归司法行政部门。一方面,刑罚的执行,宜统一由司法行政机关负责。除了刑罚作为同一性质的工作归由一个机关管辖成本较低外,也符合国际上刑罚执行大多由独立于侦查、起诉、审判以外的专门机构负责的通例,更何况,目前各级法院每年判处的犯罪分子中,绝大多数的刑罚都是由司法行政机关主管的监狱负责执行。另一方面,剥离民事行政案件的执行实施权,改由司法行政部门行使。从制度安排的形式合理性和理论上的正当性来看,法院的民事行政执行体制存在一定的角色冲突,从法院分离出来是比较理想的。这样,可以避免由法院自己执行、自己裁判的尴尬,而且事实上部门法院也是将执行机构分列成两个内设机构,分司执行裁判和实施,亦可佐证执行实施权剥离的必要性。


11. 在中央统一部署下配合推动司法改革成果法律化。作为这一轮体制化司改的依据,从十 八大全会报告提出进一步深化司法体制改革、三中全会把司改列为全面深化改革重点,到中央深改小组连续发布的“深化司改意见和分工方案”、“司改试点框架意见”、“上海试点方案”和“设立知识产权法院方案”,从定性上仍是党的决策文件或临时性机构文件,仍有待权力机构授权或追认作出“认可”决定。接下来,改革涉及的员额法官任免、法院人员编制、人事提到省级统管、经费纳入省级和国家预算、建立与行政区划相分离的司法辖区等一系列要点,待走向成熟后还必然涉及《法院组织法》、《法官法》等基本法律的重大修改。同时又值得关注的是,改革硬币的另一面风险依旧很大,许多方案要拭目以待运行很长时间后才能印证,所以司法改革成果法律化步履维艰。


五、结语


无疑,目前包括上海先期试点在内的中国司法体制改革,伊始就是一项完全区别于以往“小修小补”的长期、浩大而艰巨的大规模系统工程,从根本上决定了对其规划和评估都应立足于全局视野。整体而言,面对第一个司法改革试点“上海样本”,已取得了阶段性成果,也遭遇到了攻坚难题。无论从中央到地方,都迫切需要立足于上海的地方经济社会发展状况,以及借助于国内外以往和最新观点和成果,对之予以全面、详细和准确的评估。在此基础上,才能针对作为改革亮点和难点的地方治理融入效应、法官员额制、初任法官的选任、遴选委员会运行、司法责任制、人财物省内统管体制、推动司法预算独立和“两区”适当分离等改革的关键点,进行切合实际的贡献度和难点分析,提供出下一阶段上海乃至全国把司改推向深入的关键议题和优先顺位,尤其是让日趋走向成熟的上海样本在改革思路、推进模式和运行机制上具有更强的可复制和推广意义。


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文章来源:本文转自《中国社会科学评价》2016年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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