蒋余浩 贾开:区块链技术路径下基于大数据的公共决策责任机制变革研究

选择字号:   本文共阅读 1356 次 更新时间:2018-09-03 17:14

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蒋余浩   贾开  


摘要:大数据使得公共政策更有条件实现科学性和高效率,但同时也加剧了决策的不确定性风险、控制风险、非民主化风险和碎片化风险。基于科层制自上而下的责任机制难以有效应对大数据时代的种种决策风险。本研究提出,利用区块链技术,能够推动决策责任机制的根本变革,形成多层协作、多头互联的公共责任机制,一方面确保公共决策能力通过信息技术得到大幅提升,另一方面克服海量数据造成的各种风险,强化公共决策的民主性以及决策者辅助普通人发展的责任。


在大数据时代,海量涌现(volume)、实时更新(velocity)、形态多样(variety)、质性各异(veracity)的数据信息[1]使公共决策者有可能更紧密地追踪和服务于普通公民的需求,但同时又引发种种难以通过传统问责机制有效管控的决策风险。本文遵从“问题—对策”的研究思路,首先分析大数据时代公共决策面对的挑战,然后讨论区块链技术路径下公共决策责任机制变革的可能性。


一、大数据时代公共决策面临的挑战


(一)大数据引发的诸种决策风险


大数据已在诸如城市交通、城市规划和运营、公共安全、社会福利、应急管理等公共治理领域中得以广泛应用,对于改善政策技术、提升政府能力、推进国家治理体系现代化起到了显著作用。[2]但值得注意的是,大数据对于公共决策不仅仅只是正向影响,同时也潜藏着风险。

1.大数据在提升决策科学性的同时,又将引发决策的不确定性

大数据极大地拓展了人类所能掌控的信息的边界,然而相对于基础层面海量涌现的数据而言,人们现阶段能够处理和认知的数据信息终究非常有限[3]19,这就在事实上造成了公共决策的“认知悖论”:一方面,决策者有把握更精确、更精细地实施政策设计,但另一方面,没有任何决策过程能够宣称自己可以穷尽所有知识或者算法。换言之,大数据虽然为科学决策提供了更可靠的依据,但是也加剧了决策的不确定性风险——数据质量、算法和模型等任何元素存在瑕疵,都可能造成有悖于决策目的的后果。不确定性风险的增加,相应产生了更大的监管困难。尤其是伴随着机器学习、深度学习等人工智能技术的应用普及,决策者根本无法预测基于大规模数据获取的人工智能的下一步行为。就此而言,IBM的大数据工程师James Kobielus指出了“认知悖论”产生的深层原因:“大数据驱动的决策在客观上要求决策自动化模型尽可能多地捕获个人偏好或者品味,由此导致决策模型愈益复杂,决策过程也变得越来越不透明。任何决策都归因于任何特定的变量。因此,尽管‘数字’最终产生了确定的政策建议,但不同数字驱动的不同结果却变得更难理解和解释。”[4]

2.大数据在加强决策可接受性的同时,又将赋予决策者更大的控制权

相比于通过抽取样本获得“小数据”的调查研究,大数据驱动的公共决策更能切近普通人多样、具体的生活需求,因为大数据分析更有能力揭示生活的多方面的可能性。[5]29-30与此同时,大数据从挖掘、收集、管理到处理、利用,其又日益强烈地依赖于专家操作。这使得大数据在一端更紧密地与普通人的日常行为、生活状态联系在一起,帮助决策者更深入了解普通人的需要,同时帮助所制定的决策更能为普通公民所接受;但在另一端又因为专业技能、知识和使用成本上的门槛而增大决策者脱离普通人感受的危险。2014年11月,美国Uber的一位高层管理者曾威胁要曝光一位记者的私人数据,由此引发知识阶层有关“如何防范数据技术支配人类生活”的热烈讨论,因为Uber的数据有能力全景式地描述出消费者的日常活动状况。这一事件印证了马里兰大学计算新闻实验室主任Nicholas Diakopoulos博士所揭示的风险:“无论是在企业界还是政府领域,由大型数据驱动的算法将成为社会上新的权力掮客。”[6]换句话说,数据及其所驱动的决策过程并不必然带来权力的共享和地位的平等,相反还可能为统治者或大企业提供更有效的控制工具。马里兰大学法学教授Frank Pasquale对此追问:我们上网的任何信息都会被记录,问题是谁有权获取这些数据,用作什么用途,使用多久?现有的信息自由法、个人信息保护法与国家保密法、商业秘密法经常相互抵触,对这些关键问题形成不了有效回答。[7]总之,大数据与每个人都相关,但大数据却并不承诺是每个人的福祉。

3.大数据在推动决策依据全面开放的同时,又将阻碍公众的实质参与

大数据的使用成本和技术要求阻碍着普通公众对大数据的应用,这个问题已经引起学术界的广泛关注。哈佛大学肯尼迪政府学院研究员Jennifer Shkabatur曾指出,尽管奥巴马2009年担任美国总统时签署的《开放政府备忘录》开启了政府开放数据的发展,且到2012年10月为止,联邦机构已上线40万数据集,但根据实证研究却可知,公众对这些数据的使用非常有限。[8]Shkabatur的研究表明,大数据时代虽然展现出一幅信息开放、数据自由获取的场景,然而使用大数据所要求的技术、设备、成本和专业知识却迫使公众不得不更加依赖于大企业、政府和专家,由此也阻碍了公众对公共决策过程的实质参与。

与技术和知识形成的壁垒相关,还有许多与大数据有关的法律问题未获解决,由此形成了制度和法律上的壁垒,并同样阻碍着普通公众实质性地参与大数据的利用和发展。例如,个人对与自己有关的数据享有什么权利?普通个人能否以私人数据作为“资本”参与并分享大数据的研发和利用?当前的一般实践是,拥有技术和资本能力的企业及政府才能作为大数据的使用者。如在医药行业中,已经普遍存在医药企业与个人签订合作研发协议的模式,前者提供技术而后者提供个人的病历数据,由前者雇佣后者进行临床试验。但这一合作模式仍然束缚了公众参与决策的实质进程,更具变革性的做法则是,通过保障个人对于私人数据的权益而激励病人们联合起来并以数据为基础去雇佣企业来实施协同研发。[9]套用政治经济学的一个说法,就是不仅要鼓励“技术和资本雇佣数据”(以便推动研发),还需要打破制度壁垒,创造性地实现“数据雇佣技术和资本”(形成消费者驱动型的研发),这样才能帮助普通人有更多机会主动借助数据创建对于自身有益的项目。

4.大数据在促成多中心决策模式的同时,又将造成整合的困难

在大数据时代,政府、非政府组织、企业、社会团体都会创建自己的数据网络、数据库、云计算中心,并实施与自身业务有关的数据挖掘、联机分析、开发利用等操作,公共决策的多中心格局由此产生。然而,如同Charles Sabel等人的论述,多中心的决策格局需要形成一种多元整合的机制才能保证不同利益相关人能够共同探索公共问题的解决之道。[10]遗憾的是,目前阶段还没有形成围绕大数据应用的多元整合机制,导致这一问题出现的因素有以下三个方面:

第一,数据互联的技术和制度障碍仍然存在,如数据以及系统接口未曾实现标准化,各类信息系统之间难以进行对接。

第二,政府、企业、社会、个人等多元主体在大数据发展中的权利和责任尚未得到清晰界定,而政府虽然作为大数据战略推动者,其内部存在的结构性问题仍未获解决。例如,在我国,各部门和各地方政府消极应对数据信息公开要求的现象时有发生,导致在政务大数据开放领域“一边促供给,一边抑需求”。[11]在美国,类似情况同样以不同的形式存在着,如特朗普上台之后纽约州拒绝联邦政府要求其公开非法移民数据的指令。我们这里不评论具体事件,仅希望强调政府结构的复杂性制约着整合性公共决策机制的形成,这种潜在风险在大数据时代还会被无限放大。

第三,数据资产化管理机制的探索依然相对滞后,致使数据价值难以在账面上得到体现,由此阻碍了更进一步探讨数据交换机制、更新机制和大规模开发利用机制的完善。总而言之,数据发展的种种碎片化状态加剧了现实中存在的各类分裂,十分不利于形成大数据驱动下多元整合的公共决策格局。

需要指出的是,由于大数据及其在公共决策中的应用尚属起步阶段,上述风险和挑战在现实生活中还没有显著呈现。但是,在一些个案中已经有所表露。例如,2010年5月6日下午,美国道琼斯工业指数在几分钟内下跌1000多点,市值损失1万亿美元,被称为“瞬间崩盘”。根据美国证券交易委员会6个月之后公布的调查报告,事件的过程是:市场中出现价格下跌的微弱信号,所有的高频交易程序依据专用算法“理性地”执行止损决策,以疯狂的速度平仓,从而导致难以遏止的股灾。在这个事件中,各个电子系统和数据都没有出现问题,但数据驱动的不确定性、后台操作的控制性和非民主性、多头决策的碎片性却呈几何级地放大危险信号,使隐藏的决策风险加剧。[12]60-62


(二)传统公共决策责任机制的不足


公共决策过程是决策者在既定制度环境中处理决策依据的过程。较之过去被不断更新的调查工具,大数据提供了丰富程度惊人的决策依据,但是如何确保决策者在新的环境下维护其民主责任感,则成为需要回答的问题。[13]传统的公共决策责任机制不能推动决策者有效应对大数据下的种种风险。

传统的公共决策责任机制建立在科层制基础之上,强调决策过程对于既定规则的遵循,就其本质而言,既是一种纵向的责任机制(即以自上至下的“命令—控制”为核心),也是一种“向后看”的责任机制(即要求“现在”的决策行为符合“过去”的规定)。这种责任机制在大数据背景下的不适应性主要体现在以下四个方面:

其一,由于大数据不断驱动决策的变更,因此无法以既定的规则和程序去规范决策者的行为。在机器学习、深度学习这些概念被广泛应用于大数据产业之后(如人工智能的崛起),机器人在未预期的环境中处理问题的能力成为现实,由此导致这种不确定性变得更加显著。

其二,由于大数据中隐藏着扩张控制权能的危险,因此无法通过加强科层体系内部自上而下的监督来确保决策者的公共责任。

其三,由于大数据应用成本的门槛阻碍了公众的实质参与,因此现有制度中有关知情权、透明化、公民参与的保护性规定都可能在技术或资本壁垒面前失去效力。

其四,多元决策主体的事实存在,也决定了传统的基于单一主体自上而下问责的机制不再适应时代发展的需求。

众所周知,2008年的美国次级房贷市场风险迅速演变为空前的全球金融危机,正是由于金融市场具有不确定因素丛生、参与者众多、风险交易链条拉长、风险持有期限缩短、委托代理关系复杂等特征,导致各国的中央决策机构难以有效作出反应。在大数据挑战公共决策的背景下,更有必要思考如何革新公共责任机制,促使决策者有动力和条件为克服种种风险、确保决策的民主性而投入智慧。


二、数据信息治理与责任机制:已有研究的评述


一种激进的变革思路,是要求政府科层组织的彻底民主化,如著名未来学家阿尔文?托夫勒曾提出用临事而制的组织形态(Ad Hoc)取代科层制,使“人与组织的无形的地理关系将越来越快地更换,……就像新游牧民族从一个地方迁移到另一个地方一般,人也日甚一日地从一个组织结构转到另一个组织结构。”[14]142在托夫勒看来,唯有这种临时性的组织形态才有可能保证数据信息在官僚系统上下、内外自由流动,实现决策的扁平化和民主化。但是,这样的激进变革在现实生活中不太可能出现,如同马克斯?韦伯以来的社会理论家和政治学家观察到的那样:“官僚制一旦确立,即为社会组织中最难摧毁的一种。”[15]65程序化、专门化的科层组织具有降低处理公共事务成本的功能,故而是现代社会中不可或缺的公共制度设置。[16]不过,托夫勒的思考也帮助研究者认识到,可以借助新兴信息技术重构决策机构:通过确保数据信息的共享来拓宽普通公民参与公共决策的路径,以此推动官僚制运行逻辑发生改变。[17]这个认识是我们思考如何在大数据背景下重构公共决策责任机制的起点。

在实践中,较有影响力的制度革新思路是,借助数据信息开放来强化决策的民主责任:强制披露能够披露的所有数据信息,通过把决策依据和过程全部曝光在阳光之下来督促决策者对公共利益负责1。美国联邦政府在2009年1月出台“开放政府指令”,承诺建立“史无前例的开放、负责的政府”,同年3月推出data.gov作为联邦政府机构无条件披露数据、公众免费获取政府信息的统一平台,之后又制定一系列数据信息公开法案,都是数据信息披露的具体政策措施。但这种卓有影响的政策思路在理论基础和实施效果上都存在可反思之处,例如有公共政策学家指出的,数据信息的披露本身就充斥着政治博弈,并不能“自然地”强化公共决策者的民主责任。[18]而且,数据信息披露的政策举措并不能克服前文提及的大数据使用成本高昂,存在技术和知识门槛的难题。

两位法律学者针对全面披露政策的不足指出:需要“超越披露”。他们根据大量的实证案例指出,通过强制披露手段实现的数据信息全面公开其实没有什么益处:普通人不会去阅读冗长的“知情同意”条款,更少见因为关心某项公共决策而专门学习某种技能。换句话说,在大数据的环境中,试图以增加普通公民信息量的方式来强化决策者的公共责任,是难以收取实效的。事实上,人们通常更需要“建议”而不是“信息”。这两位教授提出,应回到传统的侵权法、合同法等制度设计,通过重新强调生产者、厂家、销售商、专家等对公众负有的侵权责任、违约责任和诚信责任,来敦促各类社会精英一方面恪守职责,一方面共同监督公共决策。[19]

与超越披露的思路相反,Joel Gurin在近期的大数据研究中,又重新强调了“大数据”变为“开放数据”的益处,但与单纯地主张数据开放不同,Gurin特别指出具备技术和资本能力的大企业利用大数据的动力和优势。[20]哈佛大学肯尼迪政府学院Archon Fung等的制度设计,为Gurin的主张提供了支持:Fung提出以“有目标的披露”作为信息规则,即规定专门向某些有应用能力或者有特别需要的人群定向披露某类信息,以便充分实现该类重要数据的社会价值,或者协助特定主体更有效地利用有用信息。[21]

还有学者直接探求提升普通公众处理数据信息能力方面的制度创新。例如,曾出任奥巴马白宫幕僚的哈佛大学法学院教授Cass Sunstein提出“助推”,主张政策采取“这样一种选择结构:它以可预见的方式改变人们的行为,但并不禁止任何选择或者改变他们的经济激励。要称为助推,所实施的干预必须是能够轻松、简便地加以避免的。助推不是命令。把水果放在眼力可见范围以内是助推,禁止购买垃圾食品则不是。”[22]在制度实践中,“助推”理念体现在要求政府开放有关的元数据(meta-data),并且要求实现开放数据的可机读性等规定里。

上述研究思路都值得分析借鉴。首先,“超越披露”突出了普通人面对大数据和海量信息的无力感,寄希望于重新强化政府、企业和专家的责任,使这些有技术和资本能力的主体切实为民主决策服务;其次,“有目标的披露”突出了技术和资本能力在大数据发展过程中的主导作用;最后,“助推”则要求政府采取提升普通人认知能力的措施来帮助他们理性地作出判断。本文认为,这些研究强调了一个问题:大数据的发展离不开政府和大企业的技术及资本能力,但却绝不应把公共决策仅建立在技术和资本上。网络监管专家Jonathan G. S. Koppell曾指出,网络时代的公共责任机制应该既能够促进公共决策满足当前的社会发展需要,同时又能够帮助普通公民利用网络技术实现其自身的发展需求。[23]我们需要考虑:第一,在数据信息治理上,通过在政府、专家和大企业等具有技术和资本能力的主体之间形成相互监督和相互推进的关系,确保数据的可信度;第二,在责任机制上,一方面确立多元主体共同推动大数据驱动的公共决策服务于公众的责任,一方面形成帮助普通人尽可能多地参与大数据下的决策过程的公共责任,使不具备技术和资本能力的人有可能通过“干中学”(learning by doing)而不断提升认识和应用大数据的能力。

那么,如何在具体的公共决策责任机制中落实这种理念?本文讨论一种新的制度创新思路:利用新的网络信息技术来推动责任机制革新。电子货币“比特币”(Bitcoin)从诞生之时起就激起了全球网络玩家和从业人士的热烈关注2,而其基础技术“区块链”(blockchain)更是因为创造性地建造了非中心化、分布式、“同行”(peers)参与和监督的共识型责任机制而受到企业战略家、商业策略家和公共政策研究者的高度青睐,被认为足以启发新经济模式的全面革新和政府治理结构的根本变革。[24-26]区块链技术可以帮助实现具备前述理念的公共决策责任机制的变革。


三、区块链技术及其制度创新意义


简单来说,区块链就是一个“分布式账本”(a distributed ledger),交易者可以在任意节点上直接且安全地进行点对点交易,而不必借助任何中介或者依赖任何居高临下的监控者或信用担保者。整个区块链由一系列包含交易信息的“区块”连接而成,整个链条记录了网上交易的全部信息。每个区块包含了一个或多个交易数据集,该区块根据上一个区块的元数据进行随机散列运算(哈希计算)而产生,并被自动加上时间戳。新生成的哈希值加上本区块的交易数据共同构成下一个区块的元数据,由此区块相联形成“区块链”。对于每一个区块而言,既是点对点式的接入节点,又拥有全景式的数据互联(参见图1)。

图1 区块链机制示意

基于上述机制形成的区块链,其核心特征是所有交易信息都被存储在链条之上,对于任何一个数据的篡改都必须同时修改该数据所在区块之前所有区块中存储的数据,而这在理论上是不可能实现的;同时,网络中的任何参与者都可以存储整条区块链,从而形成了分布式存储,任何节点的崩溃都不会影响整个网络的正常运行。上述两个特征——不可篡改性(或可追溯性)和分布性(或点对点的全景性),确保了区块链技术能实现去中心化下的信任机制。

当然,本文的思考并不表明区块链技术已经臻于完善从而可以应用于任何领域。事实上,哈希算法一直处在被不断修正和挑战的过程中。然而,利用区块链技术的安全性、高效率和低成本等方面的优势,来变革传统金融服务业、商业、文化产业、政府管理等领域的努力,在许多国家、许多行业中都已有所展现。尤其值得指出的是我国近期的实践发展:中央政府于2016年12月15日印发的《“十三五”国家信息化规划》首次将“区块链”写入国家层面发展规划之中,指出当前的全球信息化发展形势是“物联网、云计算、大数据、人工智能、机器深度学习、区块链、生物基因工程等新技术驱动网络空间从人人互联向万物互联演进,数字化、网络化、智能化服务将无处不在”。中国人民银行于2016年1月份已经测试了基于区块链的数字货币,并开始研究推行区块链证券规则。广东省佛山市更是推动区块链技术运用到政务服务中,打造出全国首个区块链政务应用创新平台,目前该市禅城区已发布了云务通、盘古健康平台、养老助残信息化平台等一系列民生应用成果。总之,在公共治理中掌握和运用区块链技术,是时代的需求,我国从中央到地方的制度创新探索,充分说明了这项技术对于公共领域制度创新所具有的积极意义。

无论如何,在大数据时代,公共决策者应该吸纳有技术和资本能力的社会主体共同致力于公共事务,同时承担协助普通人参与发展进程的责任。本文因此提出,应当充分借助区块链这类具有高度开放性、高度互助性的信息技术工具,促使公共决策责任机制变革,一方面确保公共决策能力通过信息技术得到大幅提升,另一方面克服海量数据造成的各种风险,强化公共决策的民主性以及决策者辅助普通人发展的责任。

需要特别指出的是,比特币作为区块链到目前为止最大规模的成功应用,其政治思想基础以及运行机制本身就集中体现了公共决策责任机制的这两方面要求。一方面,比特币诞生的时代背景根植于2008年全球金融危机,其针对的就是现代金融体系中贪婪、腐化的消极部分,其试图通过去中心化的机制设计绕开银行作为现代金融体系中介结构的职能,以实现点对点的直接交易并提升效率。由此观之,建立在区块链基础上的比特币通过技术革新,事实上(部分,即使不是全部地)替代了由中央银行和商业银行构成的传统二元治理体系,从而消解了银行在金融决策体系中的作用并因此克服了其决策风险。暂且不论这种“替代”可能带来的新型风险,但至少证明了区块链技术对于公共决策责任机制变革的革新潜力。另一方面,区块链的去中心化特征并不代表其本身将处于“无政府主义”的混乱状态,正如比特币在长达9年的运行历史过程中所体现的那样,独特的共识机制使得每个个体的决策将最终体现为统一的公共决策,而自上而下的科层权威的缺失又使得这种公共决策具有了充分的民主基础,这也同样证明区块链技术具备强化公共决策民主性的革新潜力。本文第四节将进一步探讨区块链技术驱动公共决策责任机制创新的路径与可能性。

四、区块链技术驱动的公共决策责任机制创新

结合区块链的技术特征,以及公共决策责任机制创新的客观要求,本文提出以下五点以探讨区块链技术路径下基于大数据的公共决策责任机制变革的可能性。

第一,借助区块链技术因去中心化、不可篡改而便于回溯的特征,构建一种“政府辅助之下政务服务平台自组织式运作”的公共决策责任机制。这要求,改变强制数据信息开放的做法,转而构建数据平台、监督运行和纠纷处理的各方责任。如要求由各个主体——包括政府各部门、社会组织、企业和公民个人等——对所掌握的数据进行哈希运算(借助第三方专门技术机构),并在区块链中予以记录。公共机构仅承担区块链平台搭建、维护和监督运营的职责。通过区块链技术,每个数据集的访问信息和利用信息都会被记录和“封存”(即不可能删除或更改),由此确保数据信息的安全性(因为所有人都可以看到谁访问或添加了信息)和保护隐私(因为信息已通过统一的算法而去掉了个人的标记),并且由此为各个主体追踪和追责使用数据的其他人提供了便利。行政强制机制以及司法机制仅在有关主体之间产生纠纷之时予以启动,并根据区块链上完善的数据记录进行回溯从而做出裁决。由此,区块链技术可以让政务服务平台在不必实施中心化的、自上而下监控的条件下有效运作起来。

第二,借助区块链技术的分布性特征,构建一种“推动宏观决策与定制化服务相互促进”的公共责任机制。区块链记录的数据信息具有完整性、细致性和动态性的特点,在区块链技术实现的点对点式全景性特征下,可以在规划性的公共决策与针对不同人群的具体公共服务措施之间形成分层,同时保证政策设计的宏观性与具体服务措施的针对性。例如,可以根据宏观数据确立福利政策的设置目标,然后在设计服务措施时,改变政府统一预设福利或服务标准、由服务对象自行申请的做法,转而借助区块链技术为不同的人群及个人提供个性化的公共服务安排。众所周知,“预设标准—申请—审批”这种监管色彩过于浓厚的公共服务方式会产生大量的审核和监督工作,一方面导致公职人员的扩张,另一方面也由于需要防范潜在的虚假申请而导致政府与其服务对象之间形成“猫鼠关系”。区块链技术确保了数据信息的可追溯性和真实性,这为定制化公共服务奠定了基础,且由于区块链形成的数据信息的开放性,政府在监管方面的投入也可以大为减少,从而提升公共服务效率、改善公共服务质量。

第三,借助区块链技术的多主体扁平化式参与特征,构建一种“多元主体共同参与的扁平化决策”的公共责任机制。区块链技术使不同的参与主体有能力和有动力维护自身数据信息的安全性和开放性,多元主体之间相互协作同时又相互制衡的关系保证了公共决策无需过度渗入社会事务的细节之中,而只需要在维护公共安全、社会秩序、发展规划等重大领域做出判断,由此形成正式问责机制与非正式问责机制相衔接的公共责任结构,帮助决策者从具体事务的管理中抽身出来,在一定程度上避免海量数据信息的干扰,保证公共政策的相对稳定性;同时,促使基于区块链全程开放数据而实施的公共决策工作也处于各类社会主体的全程监控之下,据此可保证公共政策的开放格局。

第四,借助区块链技术的协同开放性,构建一种旨在推动政府各相关机构“向前看”的责任机制。区块链的开放性、安全性,激励具有技术能力的企业和其他社会主体充分挖掘数据信息中蕴藏的商业价值和科技价值,而普通人在参与监督和追踪这些数据应用工作的过程中同样提升了其自身参与大数据发展的技能。与此相对应,政府承担责任的方式,就不能囿于对既定规则的遵从,而是必须通过加强保护数据安全、数据权属利益、隐私和交易秩序来促进普通公民增强面向未来事务的能力,以此确保:①产生敦促政府、社会和普通公民基于大数据之上合作治理的实际效果,使公共决策以促进公共利益的实现为根本;②在合作治理中强化共识,通过协同式发展实现多中心决策的整合。

第五,为确保区块链平台的良性运作,强化政府打造公共平台的基础责任。为推动在公共决策领域中对于区块链技术的应用,政府必须承担一些基础建设方面的责任:①通过综合建设“总对总”“点对点”的网络系统,一方面将人财物的治理全面纳入数字化管理体系,另一方面推动政府克服其自身的结构性障碍,实现国家认证能力的整合和民主化。认证,指的是在数据与人或物之间建立对应关系。作为国家基础能力之一的认证能力的建设,有助于全面实现国家治理体系和治理能力现代化;[27]85-88②构建数据信息开放共享平台,依照区块链技术运作要求,为多元主体参与大数据的开放与共享创设制度途径并且配备技术辅助,同时制定协同共享与责任明晰的数据信息规则,激励多元主体支持和推动大数据发展。③强化区块链的法律保护。目前属于网络自组织形式的区块链主要依靠开源智能协议、加密算法和代码等机制来保证运作,这些机制过于强调去中心化的监管,因而存在不稳定的风险。有必要建立健全与大数据和区块链技术相适应的法律制度,以较具刚性的机制来辅助自组织平台运作,加强保护数据安全、隐私和数据交易秩序。最近,已有欧洲学者展开研究如何在欧盟《一般性数据保护规则(2016/679)》之下应用区块链技术。[28]④推动同行评议机制的制度化建设。政府推动具有大数据处理能力的企业、社会团体、专家和其他政府部门组成评议小组,使区块链技术中基于自愿而形成的同行评议机制得以制度化,在各类个性化公共服务措施之间形成相互比较、相互学习的机制,督促公共服务的不断完善(参见图2)。

图2 区块链技术驱动公共决策责任机制创新路径

综上所述,通过区块链技术,可以形成多层协作(即宏观决策与定制化服务相衔接)、多头互联(即政府部门、企业和其他社会主体相联合)的公共责任机制,在相当程度上推动公共决策克服大数据崛起所带来的不确定性风险、控制风险、非民主化风险和碎片化风险。有理由展望:这种新型责任机制,将有效保障公共政策基于全面公开透明的大数据而制定,促使决策者在政策制定进程中处在政府其他各相关部门、企业和社会各界的全景式监督之下,同时更紧密地回应社会的需求和为不同群体提供定制式服务,并且协助普通人获得更多参与决策和发展的机会。

参考文献略

作者简介:

蒋余浩(1975—),男,湖南吉首人,法学博士,华南理工大学公共政策研究院副研究员,清华大学公共管理学院博士后,从事法律与公共政策研究。

贾开(1985—),男,四川绵阳人,管理学博士,电子科技大学公共管理学院讲师,从事大数据、区块链、人工智能的治理研究。

*基金项目:首都师范大学文化研究院2016年重大项目“‘互联网+城市治理’:智慧城市2.0的理论与政策研究”(项目编号:ICS-2016-A-03)。

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文章来源:本文转自《电子政务》2018年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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