袁刚:政府权力清单公示的着力点在规范权力

选择字号:   本文共阅读 2633 次 更新时间:2018-01-15 20:45

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袁刚 (进入专栏)  


提要:推行政府权力清单制度是当前我国国家治理现代化改革的重要举措,是简政放权改革的配套措施。为政府权力划定边界,既要制止寻租滥权乱作为,也要监督敷衍塞责不作为。权力责任清单旨在规范政府权力,取信于民打造阳光政治,提升政府治理能力,建设法治和廉洁政府。


关键词:权力清单  责任清单  简政放权  规范权限  电子政务


推行政府工作部门权力清单制度,是我国近年来国家治理现代化改革的重要举措,是中共十八大以来政治上加大反腐力度,行政上推行简政放权改革的配套措施。权力清单实际上也是责任清单,通过权力清单,既可以明确不同层级政府和部门的职能,把该管的事管住管好,把该负的责任担起来;也可以划清行政部门的权力边界,不该管的事少管或由社会自理,不该收的费一分也不多收,斩断罚款寻租链。公开亮晒权力清单,是建设法治政府和廉洁政府的有效途径,是规范权力运作的有力办法,真能落到实处,将有力推进全能政府向有限政府转变,使权责分明,贪官想贪而不敢贪,有效地把权力关进制度的笼子。


权力清单是为政府权力划定边界


有两句关于权力的格言,稍有点政治学常识的人都知晓。其一为英国政治学家阿克顿勋爵的名言:“权力趋向腐败,绝对权力导致绝对腐败”(Power tends to corrupt,and absolute power corrupts absolutely);其二为法国启蒙思想家孟德斯鸠的警句:“任何拥有权力的人,都易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力,一直到遇有界限的地方才休止”。 这两句格言警句将权力的本质刻画得尽致淋漓,所以习近平总书记强调要“把权力关进制度的笼子”。孟德斯鸠说凡有权力的地方,都要划定边界。清末严复翻译孟氏名著《论法的精神》,所取中国书名即“群己权界论”。我国改革开放以来,对权力运作就做过多次划定权界的努力,政府权力清单制度,即是当前因应现实需要,作出的一项重要行政改革。


为什么要发布权力清单呢?其事乃出之有因。有些地方政府的权力使用不规范,暗箱操作,权力设租寻租贪腐现象十分严重,公权力行使边界不清,被掌权者极度滥用,不但人民群众无法监督,就连上级主管部门也难以管控。领导干部凡事指手划足,威权十足,但人们并不知道他拥有那些权力,那些事该管,那些不该管。官者,管也,当官有权,可管一切,这颠倒了公仆与主人之间的关系,并不符合法治政府及为人民服务的要求和宗旨。


我国首份政府权力清单,是2005年河北省邯郸市发布的市长清单,而此前河北省纪检委就曾查处了省对外贸易经济合作厅副厅长李友灿受贿4744万元案。从2001年8月到2003年4月,李友灿在不到两年时间里,利用手中进口汽车配额审批权,疯狂寻租受贿,最多一次有1640万元。而让人难以置信的是,李的上级领导及外经贸厅其他领导班子成员,竟然没有人知道李友灿手中握有汽车配额这个权力,“他行使这个权力的时候,不向领导汇报,也不经过班子研究,自己就悄悄办了”。 而同类案情还所在多有,如有一个副厅级干部,给一个贫困村找来10万扶贫款,可实际到账却只有3万元,其它7万被拦截,这个干部自己就截留了5万。河北省纪检委经调研认为:问题的症结在于权力不公开,暗箱操作给官员以权寻租设租谋私犯罪的机会。干部究竟有多少权力?那些该管,那些不该管?群众不知晓,竟连领导也不知道,又怎能相互间形成监督呢?


行政权力的运行,必须公开透明。河北省于是选择邯郸市做试点,从清理公权力入手,公示政府权力清单,规范完善权力运行机制,以实施有效监督。邯郸市随即专门成立了行政权力公开透明运行办公室,市直65个行政部门先自行清理自身权力,再汇总向市政府法制办申报。法制办依据各项法律法规逐项核对,查阅了4000多部法律法规,“符合的就保留,不符合的就撤销”。经三轮审核,一个包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权的权力清单,被最终认定,此乃邯郸市大大小小官员们的全部权力家底,统统加以公示,上网亮晒。以前市长一直被认为“掌管全邯郸所有事务”,经市法制办逐项清理,最后确定其只有93项法定权力。为方便群众,每一项权力都绘制流程图,并逐项公示公开。邯郸市试图以此举打造一个阳光政府,真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下,最大限度地遏制滥用权力、以权谋私等腐败行为。


以后不少省市也跟进,特别是中共十八大后狠抓反腐肃贪,权力清单制度被认为是规范权力、遏制腐败的有力措置。2014年10月,中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,正式提出“推行政府权力清单制度”,以加快建设法治政府。2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,在全国范围推行政府权力清单公示制度。


“两办”文件指出:“推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是党中央、国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,对于深化行政体制改革,建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义”。文件要求将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。


权力清单要求把各级政府所掌握的各项公共权力进行全面统计,并将权力以列表清单的形式公之于众,以主动接受社会监督。从“两办”文件我们可以看到,权力清单制度就是要为政府权力划定边界,其功效不光在于反腐倡廉,对于当前推进政府治理现代化,特别是近年来着力推行的依法治国、简政放权等项改革,都具有重要意义和功效。规范政府权力本身,就是深化改革的重要内容。


二、当前规范权力的焦点在简政放权


我国政府特别是某些基层地方政府部门权力行使的乱象,是相当严重的,有些地方可谓是怵目惊心。如媒体曝光的某地交警钓鱼执法,找茬罚款,有被罚的“的哥”竟断指流血抗议;也有房屋遭强拆而引火自焚的;有些小村官竟也利用手中小小的权力,把手伸向可怜的低保户,如甘肃省陇南市武都区三仓乡安家山村党支部原书记张殿兴、村委会原主任张宝平等人,以修路为由截留13户村民的低保金11.89万元;陝西岐山县蒲村镇公子庄村党支部原书记陈乃贤,利用职务之便,违规为其家属办理农村低保。最让群众痛恨的则是计划生育部门强征“社会抚养费”的乱象,有些地方的计生官员不是事前警示预防,而是专等着超生妇女生下孩子后,上门来收罚款,因超生罚款按比例是可进入计生干部腰包的。当中央“放开二胎”并将计生委与卫生部合并后,罚款机会大减,有湖北省公安县乡镇计划生育服务中心主任,竟带着30多名部下,到县卫计委请愿,要求“保我应有待遇”。又据2016年9月22日网上媒体报道,有20余省计生部门不顾中央简政放权的号召,提出对超生三胎者“加大罚款力度”,要强化自身权力。


动不动就加大罚款,并按比例以罚款自肥,是权力部门揽权滥权最突出的表现,中央对某些地方政府超出自身权限设租揽权的行为,是严令禁止的。2014年8月在一次政府会议上,国务院总理李克强讲到:“我最近看到一份材料,东北某地级市一个重点民生工程项目,8个月时间盖了133个公章,原定开工日期早过去了,还有12个公章没盖完”。为什么要盖那么多章呢?就是诸多政府部门利用手中的权力层层揩油,层层剝皮。《财经》杂志曾报道某省书记检讨,辽宁这个工业大省的某些部门、官员,在招商引资后动辄“关门打狗”——以各种理由对民营企业进行罚款,导致许多民企不得不离开。对此李克强总理沉痛地说: “这足以说明,一些政府部门束缚企业的条条框框有多严重”。


由此,李克强总理把简政放权作为本届政府开门第一件大事,近年来更接二连三地宣布取消和下放国务院行政审批事项。2014年初国务院公开了有行政审批事项的国务部门的“权力清单”,60个部门的1235项行政审批事项,逐一在网上公布,接受公众审视和监督。地方政府紧跟着也取消了不少行政审批,也公布了自己的“权力清单”。2016年6月15日,李克强总理宣布,在前已废止489件文件的基础上,再废止506件国务院文件,强调简政放权要落到实处。前后上千件政府文件失去效用,一些政府部门往日的事权丧失了,无事权也就无油水,遭抵制也在意料之中。为此李总理特别指出:“坦率讲,咱们一些地方和部门,确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件,却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家”。总理强调:“旧文件明明废止了,就别再当作权力‘把着不放’了!”说得是铿锵有力。


简政放权深化改革,需要重新明确政府权力清单。


简政放权,简什么?放什么?需要摸底核实现职行政权力项目。数百项行政审批事项减免了,还留下多少事权,该怎么干?需要清理门户明确权力清单。哪些事项还需要政府审批?也要让民众知道,以清单的形式一一条列摆明,既方便了群众,也提高了政府办事效率。简政放权就是要减少行政中间层次及诸多不必要的环节,精简政府机构和人员编制,总体上减少行政权力,转变政府职能,向市场、社会和地方各级政府下放管理权限,以降低行政成本,提高政府治理的有效性。李克强总理强调,行政审批等权力,能放给社会和市场的,要尽可能放给社会和市场,但要完善事中事后监管,创造更加公平公正的市场环境。“这样我们简政放权,才能‘简’得放心,‘放’得到位”。


在大力推行简政放权的同时,我国还推行了“大部制”改革。精简机构也是简政放权,既要解决职能部门的交叉重复,调整和完善各个政府部门的内设职能,而经过机构精简合并后的“大部”机关,也需要重新明确权力清单,并让上上下下都知道,也就是说,不能再按老规矩办事了。但有些政府部门的合并,只是走走形式,合并后仍各搞各,事权没有整合,人员没有精简。如计划生育委员会与卫生部合并,原班人马一个不减少,还按老旧体制办事,卫计委只是一块新牌子。前面提到的20余省计生部门“加大罚款力度”,与卫生部有何干系?卫计委又是怎么管此事的?为什么不全国统一归口领导,出令同一口经,而是“20余省计生部门”另搞一套呢?这就需要将合并整合后的部门事权,以清单形成向社会各界公布。原有罚款权更不应加强,而应削弱。


“大部制”改革就是精简机构简政放权,“大部制”不是走形式,该简的机构要简,该放的权要下放,要逐渐合并归拢政府部门内部权力体制,对管理幅度和层级进行科学配置,解决程序链条过长和范围宽窄问题,提高办事效率。有些无事无权的冗散机构,该裁撤的就该毫不含糊地裁撤掉。机构改革既打破了旧的行政权力格局,条块重组后,就应马上规范权力、解释权力,明确权力清单。中央《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出:分门别类进行全面彻底梳理行政职权,逐项列明设定依据;对没有法定依据的行政职权,应及时取消;依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查;在审查过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见;公布权力清单,积极推进责任清单。由此我们可以看到:推行权力清单的着力点,就在于规范政府权力,我们应切实按照中央的要求,对部门权力认真进行梳理,将简政放权真正落到实处。


三、以权力清单制止居官乱作为与不作为


公权力的运作没有边界,会导致权力的滥用,政府部门老是设租滥权追求自身利益,会使政府丧失信用,甚至落入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)。2014年3月18日,习近平总书记在河南省兰考县考察时说到:“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论,说当公权力失去公信力时,无论发表什么言论、无论做什么事,社会都会给以负面评价。这就是塔西佗陷阱” 。习总书记又说:“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光,或有选择地见阳光,公信力就无法树立”。清理并公示政府权力清单,把部门权力实实在在全都亮晒在光天化日之下,让公众来监督,是一项意义重大的改革,是树立政府公信力的有力举措,是提升政府治理能力的好办法。


在电子政务迅猛发展的今天,权力清单公示在技术上十分便捷。政府各个部门就所掌公权力的数量和种类全面统计,界定公共权力的运行程序和行使边界,对每一项行政权力编制“权力运行流程图”,亮出权力的运行程序、环节、期限等,以列表清单形式呈现给社会与群众。公示权力清单可让公民们清晰地知道,政府应该提供哪些公共管理和服务,怎样提供这些管理和服务,从而保障公民的合法权利,真正明确主人与公仆的关系,建立阳光政府和信用政府,主动接受社会的监督与制约。在今年7月28日的国务院常务会议上,李克强总理强调:“政府做事要‘言必信、行必果’”;政府收费的‘正面清单’公布要“一张网”全覆盖,“要把其中与公众利益密切相关的内容公布出来,让老百姓明白政府在干什么、该干什么,不该收的费决不能收。”总理说:“这也是打造‘阳光政府’和推进政务公开的题中应有之义”。


给政府权力划定边界发布权力清单,其功效是多方面的,不仅可限制公权力滥用,而且对有权不用、推诿责任的懒政、惰政也提出警告,便于民众来监督居官不为者,防止政府无效空转。中共十八大推出的“八项规定”,给领导干部提出了严要求,持续高压反腐使官场肃然,但改革进入深水区,要啃硬骨头,阻力也骤然加大。既得利益群体对改革多方干扰,政府自身对改革出现隐形阻力,其最突出的表现是:有些地方领导以不作为的形式进行软抵抗,保护部门利益,阻挠放免行政审批权,没有好处费就不办事,推卸责任不作为。


2016年7月27日国务院常务会议上,李克强总理指出:“现在不同地方不仅经济走势在分化,工作也出现了分化。有些地方主动作为,干劲很足,而有些地方却明显不作为、不敢为!”在听取了有关地方和部门就推进重大项目落地审计情况汇报后,总理表示:“要奖惩并举,对主动作为、工作有力的,予以通报表扬,依规将沉淀两年以上的资金收回,并调整使用到积极干事创业的地方去,对不作为、慢作为的,坚决问责”。总理追问: “为什么差不多的项目,有的就推进顺利,有的则资金滞留在那?同样的简政放权措施,为什么有的地方落实不错,而有的地方就落不下去?”并严令立即进行整改。李总理反唇相讥:“有人说,中央简政放权‘放’下去的权力,地方‘接不住’,但我从来没听说哪个地方,要把放下去的权力还给中央啊。还有的说管不过来,我看很多还是不愿作为,只想把权力紧紧攥在手里”。有权有钱有项目却不作为,与滥权乱作为一样,都会严重干扰我国改革事业,拖经济建设的后腿,都是要不得的。李克强总理激愤地表示:“既然戴上了这顶乌纱帽,就要尽最大责任,给老百姓实实在在办点事。为官一任就要造福一方!”对于屡诫不改的,要坚决撤职。李总理在今年7月28日的国务院常务会议上再次强调:要充分利用“互联网+政务”,把更多清单放到网上晒,同时必须健全投诉处理机制,让企业和群众投诉有结果。让权力与责任归口到位,投诉处理责任到人。


不作为、不敢为、慢作为等,都是推卸责任,是有权不用尸位素餐。谨慎使用权力并非不用权力,当领导的不但要善于行使权力,还要敢于使用权力,所以责任清单要明确,重大事项要责任到人,不要挂职兼职一大串,却找不到实际负责任的。我国机构改革进行了近十轮,但不减和尚只撤庙,各个机关都存在大量冗员散官,不干事无实职的副职多如牛毛,甚至有吃空饷的。有些干部不贪不腐,但也不干事不作为,这种人与乱作为或既干事又贪腐的官一样,都是寄生蛀虫。吃人民的饭不给百姓办事,戴顶乌纱帽却不尽责任,不作为或不敢为,当官做老爷,对这样的人,难道不应问责吗?所以我认为,权力清单要具体到人头,某项职责由某人负责,出了问题就找他,不办事或办不了事,就唯他是问。只有责任到人,公示权力清单才能发挥威力,否则,会流于形式走过场。


清理和公示权力责任清单,既要制止为官寻租贪腐乱作为,也要制止居官推诿不作为。冗官散官充斥官场,是成事不足,败事有余。你干事他不干事,他有人事关系升职却比你快,会严重打击勤于工作者的积极性,最后是互相攀比,大家都不干事,造成人浮于事大家都不作为,使政府机关空转。工资照拿例行公事,心不在焉干好干坏一个样,结果是敷衍塞责一件实事也干不了,其危害实不下于贪官污吏。


权力清单既为责任清单,就要既涉事也涉人,既要公示部门权力事项,也要公示机关人员编制,一个萝卜一个坑,竞争上岗,不超编不吃空饷,凡事有人负责,凡权有人担当,有奖有惩,能者上位。对于无事无权无岗的冗散人员,兼职挂名的众多副职,均无一例外地加以公示,凡官员就都不能弃于权力清单之外。你在政府部门当官,干什么事负什么责,要让老百姓都知道,公事公办该找你就能找到你,无事不登三宝殿,你不作为不敢为就退下,让别人来干。能官好官都是干出来的,老百姓心里有一杆称。李克强总理强调:“宁敲金钟一个,不打破鼓三千!”对于无所作为的冗官散官,该裁撤的要坚决裁撤,该转岗的尽快转岗。既要清理权力清单,政府部门就容不下无职无权不干事的冗员,要自理门户,各单位都应扫好自家门前雪,阳光政府不留死角。


通过以上论述,我们看到:权力清单的意涵丰富,其着力点在规范政府权力,是当前深化改革的重要制度举措。随着各级政府及各个政府部门相继公布自身权力清单,权力清单制度已进入实践总结和制度完善阶段。当前改革任务繁钜,经济下行压力增大,简政放权虽搞了好几轮,但收效并不令人滿意。在推行权力清单制度的过程中,搞形式主义走过场的问题还很突出,使权力清单规范政府权力的功效,难以发挥或打了折扣。从整体上看,政府大包大揽管事仍旧太多,权力依然过大,旧的全能政府的体制机制,并未根本改观。中央对简政放权虽重视,但职能部门却打马虎眼,政府行政审批事项仍存量过多,程序依然过于繁琐,清理改进的效果并不理想,有不少单位对权力清单公示仍有抵触。有些政府部门虽经多次精简,却仍旧冗员充斥,群众仍在抱怨其“该放的不放,该管的不管”,落实到每一个官员的权责,依然是不甚明了。


改革是万难的事,权力清单公示因触及诸多利益的藩篱,涉及到一大批人的饭碗,在全国各级政府全面推行,的确有很大的难度。用清单形式上网公示权力,让民众通过手机就能查到,这在技术上已不存在任何问题,打造阳光政府难就难在政府部门及官员的利益纠结。同时,在行政法理上也还需进一步界定,需要人大立法。公示权力清单规范政府和官员的权力,让官员尽责,主管问责,群众监督,的确是行政改革的有力举措,但责任界限如何界定?什么是乱作为,什么是不作为?界限何在,如何规范?有不少问题还值得我们继续探究。这也让我们看到,给权力划定边界绝非轻而易举。但深化改革就是要攻坚克难,且权力清单制度在技术操作层面并不难,难是难在官场利益的割舍,我们相信,只要中央坚持改革开放不动摇,下决心整治官场,权力清单制度是能很好得到贯彻,并能发挥应有的积极作用的。


主要参考文献


《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中共十八届四中全会通过,2014年10月。

《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中央办公厅、国务院办公厅印发,2015年3月。

《中国古代政府机构设置沿革》  袁刚著  黑龙江人民出版社2003年版。

《当代中国政治制度》 杨凤春著  中国人民大学出版社2014年版。

《信息化与电子政务》,曾培炎主编,人民出版社2004年版。


(刊发于《经济与管理论从》2017年第4期)


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