孙彩红:从精兵简政到简政放权的转变逻辑与三元统合

选择字号:   本文共阅读 3002 次 更新时间:2023-02-16 21:13

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孙彩红  


我国社会主义行政管理体制从建立到发展为中国特色社会主义行政体制,精兵简政的政策和原则一直贯穿其中。中国共产党从20世纪40年代开始实行精兵简政政策有其逻辑动因,该政策发挥了重大历史性作用。习近平总书记在瞻仰延安革命纪念地时强调:“要弘扬伟大建党精神,弘扬延安精神,坚定历史自信,增强历史主动,发扬斗争精神,为实现党的二十大提出的目标任务而团结奋斗。”精兵简政的政策就是党在当时中共中央所在地中心延安作出的重大决定,延安政权建设基本经验和精髓需要继承和创新。随着经济社会发展和历史阶段推进,进入21世纪尤其是党的十八大以来,中央政府全面推进简政放权改革,党的二十大报告进一步重申“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”,简政放权处于首位。结合历史、面向未来,完善中国特色社会主义行政体制改革要把精兵简政放权三元统合起来,实现有机统一的协同性统筹性改革,为国家治理体系和治理能力现代化提供重要保障。

一、问题提出

精兵简政,起初是中国共产党在抗日战争时期为战胜日本侵略者、克服财政经济严重困难,在陕甘宁边区实行的一项重大政权管理政策,后来发展成具有深远影响的政府体制改革。1942年,党中央把实行精兵简政作为中心工作之一,当时精简机构和人员整编计划力度空前,例如边区政府本部减少人数占原有的24.5%,政府各厅、院、处的附属机关,减少人数20.1%,各县减少人数29%。各抗日根据地积极执行了精兵简政政策,减轻了人民负担,解决了边区政府财政困难,为加强政权建设、争取抗战胜利奠定了重要基础。

中华人民共和国成立后多次推行精兵简政政策,把20世纪40年代党中央提出精兵简政要达到的“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”五大目的中的“精简、统一、效能”一直作为政府机构和行政管理体制改革遵循的基本原则,2008年党中央通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》把“精简统一效能”作为首要原则。党的十八大以来,在四个全面战略布局之下,在党和国家机构改革中对“精简、统一、效能”原则作了调整,强调简政放权要求以及职能优化协同高效的原则,2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》强调了以职能优化协同高效为着力点,提出改革机构设置、优化职能配置等要求。

我国现在经济社会发展水平与抗日战争和陕甘宁边区政府时期有翻天覆地的变化,且面临的国际形势也有显著不同。观察理论研究层面,关于精兵简政内涵和逻辑如何在新的历史条件下解读与运用方面的深入研究较少。检索有关20世纪40年代精兵简政的已有研究,直接相关主题的文献不足100篇,研究内容多数集中在精兵简政政策的提出、主要内容、实施与效果或经验启示等方面,研究视角有限。至于为什么后来精兵简政的政策和改革表述发生变化,对其内在发展逻辑的研究更少。同时,关于精兵简政和简政放权的已有研究,分别侧重从机构改革和职能转变与经济改革领域开展研究,很少有将二者相结合的研究和对其发展转变逻辑的研究。由此,对精兵简政和简政放权动因与转变逻辑的研究成为一个有意义的现实问题,结合历史、面向未来,有利于中国特色社会主义行政体制的改革和完善。本文以行政学为视角,结合政治和行政,聚焦分析精兵简政政策及其改革变化到转向简政放权改革的逻辑。就完善社会主义市场经济体制和国家治理现代化目标而言,行政体制改革要在全面推进简政放权基础上,针对当前机构人员和政府职能问题,把传统精兵改革统一进来,进行前瞻性改革,实现精兵简政放权的三元整合协调统筹。

二、中国共产党实行精兵简政的基本驱动因素和条件

中国共产党的精兵简政政策在不同历史时期有不同要求和具体措施,但其精神内核和本质具有共性。推行精兵简政政策或改革,其基本动因、驱动因素和党的领导条件内在相通。

20世纪40年代实行精兵简政政策,是中国共产党抗日战争中克服物资匮乏和经济困难的重要政策。经济问题首要而关键,当时解放区和陕甘宁边区物力财力接近枯竭,经济到最困难关口,党中央把解决财政经济问题提到政治高度。在正式全面实行精兵简政政策之前,党中央已在减少人力节约财力方面进行了一些探索。1940年8月,《中央关于各抗日根据地内节省人力物力坚持长期抗战的指示》对党政军人员规模比例提出要求。1941年,在陕甘宁边区第二届参议会提案中,李鼎铭指出“政府应彻底计划经济,实行精兵简政主义,避免入不敷出、经济紊乱之现象”,同时提出了实现这个目标的五条措施。1941年11月,中共中央政治局召开会议,毛泽东肯定了精兵简政这一提案,说:“一是切中时弊,指出了我们的毛病;二是找到了对症药,也就是解决问题的办法。”此后中共中央发出指示,把精兵简政确定为1942年全党全军中心工作之一。精兵简政工作在陕甘宁边区和各抗日根据地开展起来,在精简、统一、效能、节约和反对官僚主义等方面取得了明显成效,机构精简结果方面,边区直属机关从35个减至22个。税局、税所从95个减至65个。银行办事处9个全部撤销。人员精简方面,通过边区办公厅和各厅合署办公,办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅和物资局共有人员469个,合署办后,就只有279个,计减去190个,占原有人数40%强。精兵简政的推行改善了各级政府机构和政权建设,提高了工作效能和战斗力,为夺取抗日战争最后胜利提供了重要组织基础和物质基础。当时精兵简政政策有着特定历史条件和逻辑,主要包括以下三点。

(一)解决财政危机和经济困难是实行精兵简政政策的关键动因

抗日战争时期共产党已面临着经济困境,特别是1940年底,国民党军队占领了边区某些地方并实行经济封锁,造成货物短缺和物价上涨,使得军队和政府开支增长。1941年和1942年是抗日战争期间根据地最困难时期,日本侵略军进攻和国民党包围使根据地陷入困境。共产党亟须应对财政危机和克服经济困难,是精兵简政的一个关键动因。

1942年,毛泽东在《一个极其重要的政策》中论述了精兵简政是克服经济财政困难的一项极其重要政策,他分析了面临的矛盾困境,“根据地已经缩小,在今后的一个时期内还可能再缩小,我们便决然不能还像过去那样地维持着庞大的机构。在目前,战争的机构和战争的情况之间已经发生了矛盾,我们必须克服这个矛盾”,这个主要矛盾被毛泽东比喻为“鱼大水小的矛盾”,克服这个矛盾是战胜敌人的重要条件。党中央提出精兵简政政策是克服经济困难的重要政策,各抗日根据地必须充分认识这一矛盾并付诸行动。在政治和行政领域,精简政府机构及其人员是减少政府开支的一个重要途径,可推动解决陕甘宁边区和敌后根据地的财政经济困难。

(二)国际环境和生存危机是精兵简政政策的重要外部驱动力

共产党实行精兵简政政策有着外部政策环境,特别是抗日战争国际环境和国际压力已经使政权面临生死存亡的生存危机,生存压力和坚决抗战到底成为被迫改革的外部驱动力。

中国抗日战争转入战略相持阶段后,日本侵略者在继续坚持灭亡中国总方针下,调整了侵华战略。在军事上日军基本停止对正面战场战略性进攻,采取以保守占领区为主的方针,使这些地区成为其扩大侵略战争的基地。日本侵略者打击中国共产党领导的敌后抗日根据地,实行严密封锁、连续扫荡以及残酷的“三光”政策,使抗日根据地面积缩小。“从1938年11月到1940年底,仅华北地区日军出动千人以上的大规模‘扫荡’就有109次,使用兵力总计 50万人以上。”1941年,日本挑起太平洋战争,加紧了对中国侵略封锁,大肆摧残抗日根据地赖以坚持的人力物力,企图彻底摧毁抗日根据地的一切生存条件,导致根据地生产遭到严重破坏,中国共产党处于极其艰难时期。与此同时,国民党顽固派在1939年到1941年先后发动两次反共高潮,加剧了中国共产党的严峻困境。

国际环境和外部生存压力所迫,抗日战争任务发生巨大变化,中国共产党必须实行精兵简政政策,用精练和强有力的机构对付敌人。毛泽东说:“何以对付敌人的庞大机构呢?……我们八路军新四军是孙行者和小老虎,是很有办法对付这个日本妖精或日本驴子的。目前我们须得变一变,把我们的身体变得小些,但是变得更加扎实些,我们就会变成无敌的了。”这种辩证法思维和解决问题的方法显示了其强大生命力,也突显了精兵简政实质及其应对国际生存危机的重要作用。

(三)20世纪后半叶精兵简政改革有财政困难的经济因素驱动

中华人民共和国成立后到21世纪之前的政府机构改革,一个重要因素是经济财政困难。这一历史阶段财政供养人口规模和支出超过财力水平,加上推进经济体制改革,要通过政府精简机构和人员来减少政府开支,解决经济困难。

1949年中华人民共和国成立后,为解决经济财政困难,中央作出节减国家机构经费和精兵简政运动的决定。1950年3月,政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》。1950年6月,党的七届三中全会上毛泽东作了题为《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告,把“国家机构所需经费的大量节减”作为获得财政经济状况根本好转的三个重要条件之一,这是20世纪50年代实行精兵简政运动的一个重要经济动因。1951年12月,中共中央下发《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》,“三反”运动在全国展开,精兵简政、增产节约成为全党的中心任务。此后政务院决定了调整中央和地方国家机构设置与紧缩编制规定,开展精简节约运动。1955年12月,国务院发布《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》,要求各级国家机关和各企事业单位都必须本着“精简机构、紧缩编制、调整干部”方针,实事求是精简整顿。

20世纪60年代初经济困难时期,出现财政赤字是精简政府机构的重要经济原因。“1961年4月,中共中央转发中央精简干部和安排劳动力五人小组《关于调整农村劳动力和精简下放职工问题的报告》。到1963年6月,全国共精简职工1887万人,减少城镇人口2600万人。”1961年12月,在中央工作会议上,周恩来提出1962年进行全面调整八项任务,第二项就是强调坚决减人,“这回要下狠心,首先是各部,按工交、基建、财贸、农林水、行政各个口子摸,非要把综合生产能力跟减人的数目定下来不可”。为扭转国民经济困难局面,周恩来强调了精兵简政的重要性,简政和精兵必须同时进行,精兵简政成为经济调整工作和克服困难的一项根本性措施。

改革开放初期到90年代的精兵简政改革,经济动因有两方面驱动力:一方面,通过精简机构和人员减掉政府权力,把权力下放给企业、让企业有经营自主权。党的十一届三中全会决定中指出“应该着手大力精简各级经济行政机构,把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”,改革目的与经济体制改革要求相适应。邓小平强调精简机构和权力下放有关,“现在机构臃肿,有的部委据说有上万人,必须精简。否则,这么多人,就要当‘婆婆’,揽权”。由此,必须进行精简机构和人员这场革命。另一方面,也是更为重要的,即经济困难和财政负担产生的动因。20世纪70年代末,国家和地方机构臃肿、人浮于事等问题十分严重,吃财政饭的人越来越多,办事效率低,加重了财政负担。1982年以来,人员精简一般先采取定精简比例,然后确定各级政府机关人员编制数量。90年代也有财政压力,据财政部统计,“1980年全国行政事业费开支为404亿元,到1990年已达1400亿元以上,比1980年增长2.5倍,远高于同期财政收入和支出的增长幅度,给国家财政带来了沉重负担。1979年,全国由预算经费开支的人员为1500万人,1990年增加到2800多万人”,过重财政负担使精兵简政成为必然迫切的现实。1998年机构改革方案说明中指出,“现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义和官僚主义,助长贪污腐败和不正之风,也给国家财政造成了沉重负担。中央与地方财政几乎都成了‘吃饭财政’,极大影响了政府进行社会主义建设和维护社会公共利益的能力”。中央政府提出继续大力精兵简政,1998年机构改革国务院部委由40个精简为29个。这轮机构改革,“在人员编制方面,党中央和省级党委各部门精简20%,国务院各部门精简47.5%,省级政府精简48.2%,市县乡各级党政群机关精简19.4%”。

(四)党在精兵简政和改革政策中的主导作用是核心条件

通观精兵简政历史过程,中国共产党始终是领导力量并发挥着主导作用,这是内在核心条件。在党的领导下,确保精兵简政的政策始终为党的中心任务服务,同时还强调了加强政权建设的目的。可见,精兵简政从来都是政治的一部分。

党的领导作用还体现在党中央对形势的正确判断,明确提出并不断宣传精兵简政的内涵和实现的目标。抗日战争时期,面对鱼大水少突出矛盾,党中央提出进行严格、彻底、普遍的精兵简政,主要目的和基本原则由党根据发展任务与面临形势统筹规划。精兵简政政策不仅涉及一系列组织问题,还涉及一系列思想问题,通过党的领导不断宣传和明确精兵简政的确切内涵和目的,“‘精兵简政’不是消极的裁减人员,而是积极的为了提高行政效能,以发展边区的事业,以进一步的提高边区、巩固边区”。在党的领导下,统一组织且有计划分步骤实施精兵简政政策,并指导边区各地落实该政策。

精兵简政是党中央一贯的思想,是无产阶级政权建设的重要内容。精兵简政不仅是精简机构和整编人员问题,更是一个关系边区政权生存的根本问题。在党的领导下,实施精兵简政政策是为了将政权的运行成本与社会资源的提供能力达到均衡,“使边区政权的规模、需求,同边区的生产力发展水平、人民的负担能力达到均衡。……消解了政权机关同人民群众因负担过重而产生的矛盾,密切了相互之间的联系”。中华人民共和国成立后,针对经济和财政负担问题,继续推进精兵简政的机构改革。改革开放之后,精兵简政改革成为政治体制改革的一个重要组成部分。不同历史时期,根据任务需要实行精兵简政改革是党的统一领导的重要体现。20世纪80年代以来,党中央强调精兵简政和机构改革的紧迫性,邓小平提出一个重要论断:“精简机构是一场革命……精简这个事情可大啊!如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清……可能要亡党亡国。” 这个时期的精兵简政还要求克服官僚主义、减轻财政压力、提高效率。党的十四大报告提出要行政管理体制和机构改革,“精减机关人员,严格定编定员。机构改革、精兵简政是一项艰巨任务……要把人员精减同提高工作效率和发展社会生产力结合起来”。针对机构庞大、人员冗余、官僚主义严重的现实问题,根据精简、统一、效能原则,严格控制机构膨胀,坚决裁减冗员。党的领导始终是精兵简政政策与改革的核心条件,政府组织体系改革的内涵和外延也随经济社会发展需求不断调整,从精兵简政推进到全面简政放权改革。

三、党的政策从精兵简政向简政放权改革转变的逻辑

改革开放初期我国主要是在经济领域一些范围进行简政放权改革。进入新历史阶段,党的十八大提出全面推进简政放权重要任务,简政放权是政府的一场自我革命,也是全面推进行政体制改革的关键。党的十八届三中全会提出了要使市场在资源配置中起决定性作用,必须进一步转变政府职能,关键是简政放权。党的十九大报告要求转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力。“深化简政放权改革是加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。简政放权改革是从理念到体制的深刻变革,是刀刃向内的政府自我革命,是加快建设人民满意的服务型政府的必由之路。”党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,把深入推进简政放权、放管结合、优化服务作为优化政府职责体系的重要举措之一。在党的二十大报告中再次提出“转变政府职能,优化政府职责体系和组织结构”,进一步深化简政放权改革。在不同历史时期改革重点和表述发生变化,从精兵简政转向强调“简政放权”主要有以下三方面逻辑。

(一)转向简政放权的经济逻辑

从强调精兵简政到推进简政放权改革,是抓住党政运行中主要矛盾的体现,使上层建筑更好适应经济基础要求,可最大限度推动生产力向前发展。实施精兵简政政策改革,有一个关键驱动要素是财政经济运行困境及其导致的生存压力,这一点在20世纪40年代、50至60年代、80至90年代实施的精兵简政政策和精简政府机构与人员改革体现得相当明显。同时,为大力发展生产力,改革开放之后,政府组织形式和精兵简政目的进一步转向为经济发展服务。20世纪90年代之后精简国家机构和人员改革,除了与财政状况密切关联外,还逐步与建立社会主义市场经济体制的要求相一致。简政放权成为党的十八大以来全面推进行政体制改革、完善发展中国特色社会主义行政体制的一条主线,是实现国家治理现代化战略的一个组成部分。

1.淡化“精兵”的表述与经济财政实力变化相关

精兵简政的政策实施着重于精兵,更多是“内向的或向内的”改革,即着重从内部解决财政问题,通过减少政府机构和人员以节约和减少政府开支。进入21世纪,政府不再面临精兵改革的迫切压力,财力条件还能够支撑政府机构人员规模。经过几十年经济高速增长,我国“实现了现代化建设‘三步走’战略的第一步、第二步目标,人民生活总体上达到小康水平”。后续中国经济更加发展,成为世界第二大经济体,综合国力显著增强,在建党一百周年实现了全面建成小康社会的目标。国家经济状况已不再处于严重困难状态,因此国家机构改革对“精兵”的要求降低了。社会主义市场经济体制建立发展的每一步推进,都促使政府机构不断改革,从减少数量和规模的“精兵”,到内部调整的“简政”,进而实现政府组织与制度创新。

而且,机构精简到达一定程度后不可能一味地缩小机构规模,于是转入政府组织结构动态调整与优化。党的十六大报告中没有对机构人员精简提出具体要求,而是强调了合理设置机构和优化人员结构。之后,国务院组成部门数量基本稳定,2008年、2013年、2018年,国务院机构改革后组成部门分别是27个、25个、26个,可见政府机构精简改革已经从大规模数量性变化转向结构性优化调整。特别是党的十九大之后深化党和国家机构改革以推进职能优化协同高效为着力点,在宏观上调控政府机构规模,在这个统筹规划范围内进行政府机构和人员结构性调整和优化。

2.突出“放权”的改革是发展完善社会主义市场经济体制的必然要求

与“内向的或向内的”精兵简政相对,为了更大程度解放发展生产力,要进行“外向的或向外的”简政放权改革,突出政府向下级放权,给市场、社会主体放权。放权改革是政府组织机构改革不断从自身内部系统延伸到政府与外部系统关系改革的重要体现。政府实行放权改革,一开始就与企业、经济发展联系在一起。从开始给企业下放经营自主权,到党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,确立了“按照政企职责分开,简政放权的原则”对政府经济管理职能进行改革的方针,充分调动企业和政府发展经济的自主性。党的十八大以来,中央全面深入推进简政放权改革,其内涵和外延都在深化和扩展,不仅注重发展完善社会主义市场经济体制,进一步理顺政府与市场的关系、政府与企业的关系,而且要求政府向社会进一步放权。党的十九大报告强调,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,这是一个重大判断。“高质量发展,就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,是体现新发展理念的发展。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出高质量发展是“十四五”规划乃至更长时期我国经济社会发展的主题,关系我国社会主义现代化建设全局,这必然要求政府职能和权力改革,“从放管服改革驱动经济高质量发展的内在逻辑看:放管服改革可以重塑政府、市场与社会的关系,提升政府的治理效能;推动创新创业和结构优化升级,进而提高经济发展质量和效益”。通过全面放权改革,进一步充分发挥市场的决定性作用、更好发挥政府作用,建设现代化经济体系,全面提高经济整体竞争力。

(二)转向简政放权的政治逻辑

自20世纪40年代以来,精兵简政一直是中国共产党建立、改革和完善国家机构的重要举措、指导方针和基本原则。转向简政放权,是党的领导对不同历史时期解决国家面临主要矛盾的重要政策调整。继续坚持党对一切工作的领导,坚持党总揽全局、协调各方的领导地位,在国家治理现代化的战略和目标方向上推进改革。精兵简政和简政放权,在政府机构改革、政治体制改革和政权建设层面的涵义有共性与继承性,转向简政放权增加了一个重要内涵是权力配置改革,优化机构和权力分配实现运转协调灵活高效。

精简和简政有宪法和组织法依据。《中华人民共和国宪法》第27条明确规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”相关法律也规定,精简和精干原则是政府工作部门设立、撤销或合并的原则。《中华人民共和国国务院组织法》第11条规定,国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第79条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则,设立必要的工作部门。”这些法律都强调了从中央到地方政府要坚持精简原则,本着精干高效与工作必要性的原则,提高行政效能,避免不必要的机构膨胀。

党的十八大以来,简政放权与推进国家治理体系和治理能力的现代化密切关联。职权法定是全面建设法治政府和依法行政的内在要求,政府权力下放和职能转变是否到位,关系到能否使市场在资源配置中起决定性作用,关系到能否实现国家治理能力现代化。机构精简或缩小规模本身不一定能实现高效目的,还需“简政”,减掉繁杂的政务程序和不必要干预等。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》也要求“深入推进简政放权”。通过简政放权改革提升国家和政府治理效能,为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。

(三)向简政放权转变的社会逻辑

简政放权改革在社会动力逻辑上主要是指其改革离不开社会力量支持条件。当时精兵简政政策是要减轻人民群众的社会负担和经济负担,这是一个社会性问题,关系到百姓生存。转向简政放权改革,主要是社会和公众对政府提出更高期望和要求,是政府改革的压力和动力,政府运行与公共事务治理要更加符合服务型政府目标。

社会和公众对政府简政放权的要求多数是针对行政审批权和办理各种证明的权力,要求政府减少或取消一些不必要证明。随着社会主体力量增强,向政府提出了社会诉求,要求政府不断向社会及组织主体放权,增强社会主体自主性和活动自由度。中央要求深化社会组织管理体制改革,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制。党的十七大报告首次提出“社会组织”概念后,作为社会组织的主要登记管理部门,我国民政部也随即启用“社会组织”概念,成为社会组织大发展的一个转折点。自2007年到2020年,社会组织总数由386916个发展到894162个。社会组织主体在国家治理和社会治理中的力量逐渐增大,给政府向社会主体转移职能和下放权力提供了社会基础。

政府的放权要逐步解决政府权力和市场、社会的关系与边界问题,在社会治理中要求政府从微观社会事务脱离出来。社会组织发展壮大为政府放权和职能转移增加了社会压力,也成为社会推动力,例如,在广东、浙江等发达省份,社会组织尤其是经济领域的社会组织包括行业协会力量比较强大,当地政府改革探索把部分政府权力和职能转移给社会组织承担,向社会组织放权的步子较大一些,就有社会压力的考量。社会组织的发展增强了在社会事务中的参与协同能力,为放权改革提供了社会基础,政府给社会组织更多自主权和参与政府治理的权力,社会组织承接政府转移职能的作用才能发挥出来。

四、战略统筹精兵简政放权:三元融合与有机统一

在“十四五”时期乃至未来较长一段历史时期,继续推进简政放权改革,从完善发展中国特色社会主义行政体制和实现国家治理体系和治理能力现代化目标审视,要把机构改革、权力关系改革与人员改革进行战略统筹,在现有简政放权改革基础上加上“精兵”,实现三元统合,抓住主要矛盾,与复杂的国际形势、国内时代特点和中心任务相结合,为全面建设社会主义现代化国家提供重要保障。

(一)一元精兵——精简人员和优化结构

精简的一个基本含义是消除烦冗,如精简内容、精简机构。20世纪40年代精兵简政政策实施中就开始积累精简机构改革的经验,撤掉不必要机构,合并性质相同或相近的机构以及精简人员,机构设置和人员编制要达到精兵、节约、提高效能、增强统筹的目的,这些逻辑经验值得继承。观察近些年政府机构改革,人员精简方面仍存在一些问题,政府公务开支在财政总支出中的比例以及行政成本问题仍比较突出。通过统筹政府机构改革,精简公务人员,同时调整人员在不同部门和层级的结构配置,落实党政机构人员编制及管理法治化。

要全面和预警性地认识继续“精兵”改革的现实必要性,当前政府部门未能充分认识到机构臃肿、人浮于事、行政成本过大的潜在危机和编制结构不合理对政府职能转变的阻碍。进入21世纪以来,中国政府机构改革主要以精简机构为主,而不是精简人员数量为主。虽然现在财政困难不至于是20世纪40年代和新中国成立初期的艰难程度,但也需防患于未然。近年经济压力增大,面临国际各种错综复杂的风险和挑战,国内公共财政增速下降,而一些公共服务支出刚性增长。也有一些学者指出地方财政支出压力异常强劲,多项刚性支出扩张叠加,“当前地方出现了基本民生保障支出、运转性支出和经济调控支出三类需求同时大规模刚性增长情况”。这一降一增的突出矛盾使地方财政平稳运行难度加大,迫切需要政府自我改革,措施之一是继续精兵改革、裁撤冗员,不限于“只减不增”基本要求,还要统筹性规划调整和配置人员,从而提高政府治理效能。有些省已在行动,“辽宁省通过精简政府机构、推进事业单位改革、压缩和规范公务消费,过去一年全省净减少公务员5717人、事业单位人员23970人,三公经费支出同比下降27.6%”。近几年一些地方政府面临着财政运转困境,对精兵改革提出更为迫切要求,如鹤岗市2021年一次政府会议上提出,“我市财政形势极其严峻,我市将启动财政重整计划……通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施,推动财政运行逐渐恢复正常”。鹤岗市政府压缩一般公共预算支出,包括机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施,政府工作人员要面对裁撤和分流。这些地方财政困难给精兵改革提出挑战,对其他地方也是一种警示,要预防式治理、前瞻性判断和做好政府人员编制规划。

通过精兵建设精干而强大的政府。“政府机构小并不意味着不强。强政府的概念和政府体积大小没有直接关系。关键是政府的基本功能大小。”强有力的政府并不是通过规模大来实现的,而是施政能力的强、治理水平的高,这就要求与政府职能转变相适应的机构载体的重塑优化与精简高效,其组成人员需具备较高综合素质和执行能力。相比较机构撤并改革,人员精简即精兵是难度更大的改革,涉及各种利益调整,不断精简政府机构和冗员是一个进行时。一些地方机关和事业单位还要按国务院要求继续严查占编“吃空饷”问题,对此类单位财政部门要核减相应预算经费,这也是更实质性的精兵。党中央多次要求控制编制,党的十八届三中全会在优化政府组织结构部分时强调:“严格控制机构编制,严格按规定职数配备领导干部,减少机构数量和领导职数,严格控制财政供养人员总量。”在党的二十大报告“坚定不移全面从严治党”部分提出“加强和改进公务员工作,优化机构编制资源配置”。这说明精兵和人员结构改革不仅要放在统筹深化党和国家机构改革全局中,而且被提到了全面从严治党的政治高度,必须深入推进机构编制优化改革,为全面建设现代化国家提供组织保障。

(二)二元简政——流程重塑和方式创新

简政从质量角度出发,要求政府通过精简和灵活运转,达到发挥最大效能的目标。1941年边区政府就提出:“‘精兵简政’尤为实行节流的有力方法,因为它并非消极的减兵简政,而是要求政治机构质量胜过数量,积极提高工作效能。”今天仍要吸取其精神,突出简政以流程精简重塑和方式创新来提高治理效能。实现机构精简后政府运转效率提高,还需在精兵之后的简政,减少和外移不必要事务和职能,减少各种繁杂程序和环节,确保“政”能够“简”到位。

简政本质是转变政府的经济管理、社会管理职能,让市场和社会组织承担相应职责。简政要减少和精简政府部门直接管理企业的事务和微观社会管理事务,围绕发展完善社会主义市场经济体制目标,切实做到转变职能、理顺关系、优化协同和运转高效。简政的关键有二:一是创新政府治理方式,二是优化政府工作流程。在简政方面,要求切实整顿各级政权组织,加强基层,提高效能,节约人力物力,反对官僚主义。这就涉及简化政府办事和运行程序,进一步缩减行政成本。在当前推进“互联网+政务服务”改革过程中,简政还包括优化和精简各种政务服务平台,解决平台之间相互交叉重叠、标准体系不统一、资源浪费等问题。

简政改革不仅需要配套政策实施,还需要制度化固定改革成果。简政不是单纯减少数量,而是着眼于运转效能和制度化保证。党的十八大以来的简政放权改革日益注重制度健全和完善,简政需要与其他政策的合力保障和制度统筹创新的密切配合。实际上,抗日战争时期的精兵简政就是十大政策中的重要一项,在党的领导下,为系统解决财政困难,建立严格的财政经济制度,实行减租减息和开展大生产运动。这些政策之间相互联系不可分割,做到配套政策的体系化实行。新时代的简政放权改革也需政策之间统筹、协调,不能孤立推进。简政改革要与其他关联政策的实施形成正向合力,比如减少行政层级的改革,纵向层级和环节精简也是一种重要简政。用“减证”促进简政,就和放权联系在一起。减少政府对公民、法人和其他社会组织审批的各种证件和证明,实质是减少政府权力事项,清理和废除这些不合理甚至不合法的证明会相当大程度上促进简政。

(三)三元放权——激发活力和权力改革

放权与简政密切关联,都涉及利益调整甚至重大利益关系改革,从根源上进一步放权才利于精兵简政落到实处。“简政何以如此之难?关键是没有放权,或放权不够。简政放权,是一个事物的两个方面,放权是主要的。”简政不是简单减少政务,放权也不是政府简单把权力放弃,更重要的是政府以激发市场和社会发展活力与创新力为着力点,改革政府与市场、政府与企业、政府与社会组织和个人的权力关系。

简政放权是发展社会主义市场经济和加快现代化建设的重要条件,也是解决发展的主要矛盾的现实需要。我国经济已转向高质量发展阶段,建设现代化经济体系和破除制约市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端,必须抓住政府放权的“牛鼻子”,不断激发市场主体活力和社会创新活力。通过放权大幅降低制度性交易成本,排除制约企业和群众办事创业的不合理不合法事项。从国际视野审视,国际竞争加剧,经济全球化遭遇逆流,对国际贸易和经济发展带来前所未有的挑战。在这种背景下,政府综合部门下放权力,不要通过主管部门的中间环节“截留”,要给企业更多的自主应对和灵活发展权力,也驱动市场主体的创新活力。按照辩证唯物主义矛盾论,政府与市场作为矛盾双方,二者在权力划分上不是绝对此消彼长的关系,而是相互作用、“有为与有效”的结合,共同优化公平竞争的市场发展环境。

行政审批制度改革和权力下放的具体实践中,政府向外部主体的放权存在不平衡和不充分状况,在向社会及组织主体放权的领域需加大改革力度。在政府与社会的关系上,政府更加积极培育发展社会组织,发挥社会力量在治理社会事务中的作用。一个良好运转的社会,不仅需要秩序稳定,而且要求有活力、有创新发展动力,要求政府向社会主体加大放权力度,促使社会组织和政府各自在相应领域履行职能,形成优势协同互补局面。向社会放权还是促进社会自治的重要驱动因素,“通过简政放权、提升公共服务质量,为发挥社会自治作用开辟了巨大空间……建立‘参与型治理’行政管理模式和社会治理方式提供了可能,全面诠释了马克思主义‘社会自治’思想”。政府要继续实行对社会组织培育发展和监管两手抓的政策,以放权和赋权改革社会治理体系,发挥社会组织作为社会治理多元主体之一元的重要作用。

政府系统内部的权力下放也要动态调整与改革。党的十八大报告提出:“优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革,深化乡镇行政体制改革。”这是对省级及以下地方与基层改革的基本指导,增强地方和基层政府积极性、主动性和效能提高。层级关系改革更多是权力关系配置改革,在转变政府职能和简政放权部分,中央政府多次强调了向地方和基层下放管理权力。党的十九大报告进一步提出政府层级维度上改革的指导性要求,赋予省级及以下政府更多自主权。放权之后转变和精简了政府职能,与之相应的履行职能机构也应撤销或精简,人员少而精且结构配置合理,有利于抓住主要矛盾开展工作,这也是精兵简政放权有机统筹融合、相辅相成推进改革的重要体现。

全面深化改革与完善中国特色社会主义行政体制,精兵、简政、放权改革的三元融合与逻辑统筹推进,是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的现实必然要求。新技术革命和各种跨界融合持续发力,大国之间在高科技创新与智能化领域呈现极为激烈的竞争状态,是如何更好发挥政府作用、改革行政体制面临的严峻挑战。精兵简政放权要坚持唯物主义辩证法思维,数量和规模的改革与质量和结构的调整优化相辅相成,实现逻辑统一。

党的二十大报告强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。精兵简政放权要以法治方式和法治思维推进,完全走上法治化轨道是全面依法治国基本方略的应有之义,也是2035年建成法治政府目标的要求。转变简政放权的立法思路,在立法上更多体现简政放权和保护市场主体。“过去的许多立法更多地体现了管理甚至管制的思想,形成了一大批名为‘管理法’、‘管理条例’之类的法律、法规……如何从管理型立法向治理型立法转变,是推进法治建设的重要课题。”推进精兵简政放权改革的法律化制度化,在立法路径上突出政府之外包括市场、社会、公民在内的主体权力和权利,也是行政法要求平衡性的重要体现。

推进精兵简政放权改革是全面建设社会主义现代化国家的重要内容,在党的二十大报告提出党的中心任务指引下,要更加辩证和深刻理解新时代精兵简政放权的重大意义,不断推动改革深入。按照马克思主义辩证法,精兵简政放权不是单独强调减法和数量维度,还包括高度和质量维度,改革的关联事项要统筹均衡推进,在精简政府机构和人员、政府向外部主体下放权力同时,注重战略高度和结构性调整。把精兵简政放权的实践不断制度化和法治化,发挥其在推进国家治理现代化中的制度优势,政府要加强宏观统筹性权力、协调性权力和风险监管性权力,为实现经济高质量发展、社会稳定和国家安全提供战略支撑。


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文章来源:本文转自《甘肃社会科学》2023年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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