丁元竹 江汛清:我国社会公共服务供给不足原因分析

选择字号:   本文共阅读 2567 次 更新时间:2006-07-19 01:50:18

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丁元竹   江汛清  

  

  提供社会公共服务是服务型政府的重要职责。我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期,而现行的政府模式与这一趋势很难适应。社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征,因而是市场无法有效提供的。在这里,教育和卫生最为典型,它们为全社会所需求,可以通过市场提供,具有外部性,要保持基本教育和基本公共卫生的公平性,政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起提供社会公共服务的责任与功能。

  国家干预是与市场失灵联系在一起的。英国古典政治经济学的创始人威廉·配第在其1962年出版的《赋税论》中,明确提出了适应产业资本发展需要的国家职能项目:军事,司法,行政,宗教,教育,救济贫穷,残疾和失业,维修公路、桥梁、运河、港口以及其他有益于一般福利的项目。典型的自由放任主义者亚当·斯密也提出了相同的观点,他认为政府主要是从事公用事业和公共设施项目。庸俗资产阶级政治经济学创始人萨伊虽然竭力反对国家干预经济生活,但他也认为由于个人利益与社会利益存在差异,政府应该在基础设施领域发挥作用。只要能够构成很大的公共利益,公共工程的费用就应该由整个社会来偿付。萨伊还极力主张教育公办,因为对个人的教育也有利于整个社会,并不只是有利于受教育者本人。德国经济学家李斯特极力主张应该强化国家对经济生活的干预,认为国家必须对农工商业、航运事业等按比例发展,加强指导和干预;必须加强艺术和科学教育事业以及一般文化事业的发展;国家应建立足以给本国人民提供高度安全和自由的政体、法律和制度,以促进宗教、道德和繁荣等。福利经济学的代表人物庇古认为,为了维护社会福利的极大化,客观上需要国家出面加以干预,以谋求最佳的资源配置。20世纪30年代西方资本主义经济的大危机使凯恩斯的国家干预经济理论应运而生,他主张政府应扩大公共工程等方面的开支,增加货币供应量,实行赤字预算来刺激国民经济活动,以增加国民收入,实现充分就业。此后,把政府视为市场制度合理的调节者和干预者已成为主流经济学家的信条。根据国际经验和国际理论,政府对公共领域的介入主要通过以下几个途径:第一,通过政府财政投入来提供公共服务;第二,补贴,如对农民的补贴和对进入私立学校学生的补贴,这种情况在不同国家情况各异;第三,政府立法,规范市场和公共服务供给。

  从历史看,当前和“十一五”时期,我国之所以会出现社会公共服务发展滞后,总量供应不足,分配不平衡,根本原因是,长期以来我们缺乏正确的社会管理理念,政府在发展领域缺位,主要表现在以下几个方面。

  

  市场和GDP迷信

  

  相当长的一个时期,人们对市场和GDP过于迷信,认为经济增长会自动提供社会公共服务,政府未能真正承担起政府应该做而且可以做,市场却无法做到的事情。在中国,“社会管理”作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系,形成于20世纪80年代初期。它首先是随着改革开放的深化从国外引进的。这个时期的社会管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向,也代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。按照这种路径政府可以计划一切事务,管理一切事务。在这种体制中,政府综合消费者的偏好,组织和实现社会公共服务的生产,作为垄断的提供者向社会提供服务。这种社会管理理念相当长一个时期影响了我国的社会公共服务供给。还有一些人过分崇拜市场,并把市场化简单地引入公共服务领域,结果导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。对经济增长和市场的迷信,造成了指导思想的偏差。

    如果说在20世纪80年代,指导思想的偏差还没有明显后果的话,随着时间的推移,其恶果已越来越明显。结果,虽然经济繁荣了,种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域,前一种迷信导致了政府失职,即该由政府承担的责任政府没有承担起来;后一种迷信导致了市场失灵,即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则,又效率低下。而且,长期以来,我们一直强调发展是硬道理。本来,这里“发展”二字的含意是经济社会全面的进步,绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中,各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”;更进一步,“经济增长是硬道理”又往往被理解成,为了追求经济尽快增长,其他一切都要让步,都可以牺牲,包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时,他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大,其他一切问题都会迎刃而解。

  毫无疑问,发展是党执政兴国的第一要务,也是政府的第一要务。20多年来,我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就。经历20多年改革以后的今天,如何公平地使更多的人享受改革成果已经成为矛盾的新焦点。换句话说,改革开放27年,我国的体制已经发生很大变化,但某些方面还适合于传统的发展模式。适合传统发展模式的体制有很多内涵依然在发挥作用,包括:各级政府拥有对重要经济资源的配置权力,如土地、信贷等;虽然中央政府和一些地方政府开始考虑把社会发展、环境保护纳入政绩考核体系,但是GDP增长依然是各级政府政绩的主要标志;中央政府和地方政府在事权和财权上缺乏统一和协调,导致地方政府关注地方经济事务重于地方公共事务;价格体制没有真正理顺,导致企业不关注资本的投入产出和环境资源效率。最近几年实施宏观经济调控,旨在优化产业结构,提高发展质量,但是一些地方政府、部门和企业依然我行我素,继续不惜环境和资源代价,进行粗放型开发,把“结构调整”理解为大量投入土地、信贷等资源,营建“形象工程”和“政绩工程”。

  我们必须深刻认识到,如果政府的主要精力仍然停留在单纯地主导GDP增长上,忽视社会问题,特别是弱势群体的利益诉求,将会激化社会矛盾,产生怀疑和阻碍改革的力量,延缓改革目标的实现。我们也必须看到,20世纪90年代以来,各国在讨论发展的核心问题时,最关心政府与市场的相互作用。大多数国家取得的共识是,要重新考虑国家的作用,政府在那些市场可以发挥作用或可以使其较好地发挥作用的领域要少干预;在不能仅靠市场发挥作用的领域,政府应当多做些工作。这首先意味着政府要对教育、医疗卫生、营养、计划生育和消除贫困工作的投资;建立质量较好的规章制度和法律环境;为公共开支的融资动员资源,以及提供稳定的宏观经济基础。

  在我们现在看来,政府社会管理职能是一个十分简单的道理,但长期以来,它一直被人忽视,造成政府社会管理职能缺位,造成目前我国社会公共服务供给不足和不能满足不同群体对教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。

  

  政府主导经济建设

  

  我国政府社会管理职能之所以非常薄弱,还在于政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会发展事业和社会公共服务供给方面。以公共财政为例,我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1%;而经济建设高达24%,行政公务费用为17%。从国际经验看,以美国为例,经过半个多世纪的发展,美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且,政府主要承担公共服务职能。美国联邦政府所有福利项目,包括社会保障、卫生、各种福利项目,占其政府财政开支的一半以上。自1960年以来,美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加,总计超过60%。即便如此,联邦政府的投入还是不能满足社会需求,希望得到帮助的美国人不得不转向其他福利资源――私人、慈善和志愿组织。美国政府,联邦和州政府,以及地方政府,也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务,主要方式包括:建立和完善法律和法规体系;通过免税或减税鼓励私人、公民慈善和志愿组织捐赠;通过政府资金直接支持慈善和志愿组织;通过对使用慈善和志愿组织所提供服务者的个人补贴、税收返还等,对慈善和志愿组织提供间接支持。

  挪威政府1995年通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重,减少经济性支出的比重,不断提高社会性公共服务的地位与作用。

  

  社会协同缺乏,公众参与不充分

  

  如同市场有时会失灵一样,政府有时候也会失灵。社会公共服务是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。其实,政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理,还需要若干配角。西方国家20世纪70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步,特别是科学技术的迅速发展,人们越来越深刻地认识到,在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上,传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能以多种形式下放给那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共服务,而且要承担对社会公共事务的管理。

  毫无疑问,政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代,政府只是公共管理的核心主体,非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而公共精神既包括平等也包括参与。许多国家,例如英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务,充分发挥非营利组织在社会公共服务中的作用。所以,政府社会管理还应当包括制定政策鼓励和引导包括非政府公共组织在内的社会组织的积极参与。

  改革开放以来,我国民间组织发展迅速。据民政部统计,截至2004年底,全国注册登记的社会团体为14万个,民办非企业单位为12万个。但是,从现状看,无论是人们的观念,还是社会组织数量、规模,以及更为重要的其整体能力和作用,都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织,特别是社团,存在以下一些问题:(1)官办和行政色彩太浓,缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性。现有的社会团体大多数是自上而下建立的,这在一定程度上影响了其自发性、自愿性,导致其创新精神和开拓性的不足;(2)自律机制不够健全,对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则,许多组织还不甚了解;(3)人员年龄老化、观念老化、知识结构老化,运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式;(4)结构失衡。真正能适应市场化环境,及时回应和满足民间需求,又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。

  我国社会组织力量之弱,已经不能适应多元阶层、多元利益并存的需要。在许多矛盾中,政府已直接处在百姓的对立面,并在一定程度上造成政府作用“失灵”。社会组织的发展对社会矛盾的调适,涉及一种大的社会管理思路的调整。即让社会组织和居民以主体姿态、以自助、自治的方式组织起来,参与公共事务,参与社会矛盾的解决;国家采用税收政策,支持社会组织活动,通过发展一些低税与无税部门,调节社会资源的分配,给弱势群体以关怀,并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。例如,美国46%的非营利部门的就业是在卫生保健领域,高等教育也是美国非营利部门的主导领域,客观上促进了社会资源的合理调节,促进了对人力资本的投资。通过非营利组织来加强社会协同和公众参与,是“十一五”时期完善社会公共服务体系的一个重要方面。

    

  (作者单位:国家发展和改革委员会宏观经济研究院;中国青年政治学院社会工作系,中国经济时报)

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