丁元竹:构建中国特色基层社会治理新格局:实践、理论和政策逻辑

选择字号:   本文共阅读 170 次 更新时间:2022-06-17 09:33:36

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丁元竹  

   内容提要:本文围绕“十四五”规划纲要中把社会治理聚焦在“构建基层社会治理新格局”这一战略部署,对其实践、理论、政策逻辑进行了分析。实践逻辑是,近十几年来党中央推进社会管理、社会治理创新,各地在基层探索社会治理和基层体制改革,互联网广泛应用促进了公共服务便利性,造成了社会结构扁平化;理论逻辑是,基层治理创新和基层体制改革突破了中国传统的基层治理理论,把国际上有关经验理论本土化,在信息化数字化基础上发展改革创新,探索具有中国特色的基层社会治理理论;政策逻辑是,“十四五”时期构建基层社会治理新格局,必须把夯实基层人民生活作为民生基础,把家庭和社区作为基层社会治理基本单位,不断推动社会和政府数字化转型,提高基层干部和居民数字化应用能力,用中国的实践创建具有中国特色、中国风格、中国气派的社会治理学科体系、学术体系、话语体系,为基层治理创新提供理论支持,讲好基层社会治理的中国故事。

  

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   2021年是“十四五”规划开局之年。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《规划纲要》)立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,在谋篇布局上把社会治理摆在第十四篇“增进民生福祉,提升共建共治共享水平”中,单列一章,即第五十一章“构建基层社会治理新格局”,寓意深刻。

  

   比较“十二五”规划纲要和“十三五”规划纲要,“十四五”规划纲要在社会建设的谋篇布局上有自己的特色。“十二五”规划纲要把社会建设分为两篇:第八篇“改善民生,建立健全基本公共服务体系”、第九篇“标本兼治,加强和创新社会管理”,社会管理单独成篇。第九篇的内容包括“创新社会管理体制”“强化城乡社区自治和服务功能”“加强社会组织建设”“完善维护群众权益机制”“加强公共安全体系建设”等五章;“十三五”规划纲要涉及社会建设内容分为三篇:第十四篇“提升全民教育和健康水平”、第十五篇“提高民生保障水平”、第十七篇“加强和创新社会治理”,社会治理仍然单独成篇。第十七篇包括“完善社会治理体系”“提升政府治理能力和水平”“增强社区服务功能”“发挥社会组织作用”“增强社会自我调节功能”“完善公众参与机制”“完善社会信用体系”“健全公共安全体系”“建立国家安全体系”等九章。“十四五”规划纲要没有对社会治理专篇论述,而是在社会治理上突出构建基层治理新格局。这一方面反映了我国社会已经发生的深刻变化,另一方面反映了社会治理在新发展阶段的新特点,对此需要深刻领会,认真把握,结合时代特点,努力做好“十四五”时期社会治理工作。

  

   一、“十四五”时期构建基层社会治理新格局的实践逻辑

  

   (一)从社会管理、社会治理到社会治理重心向基层下移

  

   2003年之后的一段时间里,面对SARS带来的种种社会问题,党中央、国务院及时提出协调经济与社会发展的战略思想,从人民利益出发提出了一系列重要措施,包括提出坚持以人为本的指导思想,以立足人民群众最直接最现实最迫切问题为出发点,以民生为重点对社会建设进行布局等。一方面强化了社会建设在整个国民经济和社会发展中的地位,另一方面化解了当时社会发展中面临的矛盾和问题,也推动了学术界对社会建设、社会治理等问题的关注,使社会建设、社会治理和相应的学科建设纳入我国学科体系。

  

   2011年2月19日,时任中共中央总书记胡锦涛同志在中央党校举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调,加强和创新社会管理,要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标,牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,加强社会管理法律、体制、能力建设,维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。[1]2月23日,时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长习近平同志在研讨班结业式上作总结讲话时强调,加强和创新社会管理,要同做好群众工作紧密结合起来,深入研究形势和任务的发展变化对群众工作提出的新要求,积极探索加强和改进群众工作的新途径新办法,把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节,从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。[2]习近平同志在这次总结讲话中指出了社会管理的核心问题:源头治理和党的群众路线。

  

   2011年,为全面落实《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》,各地积极落实党中央、国务院的部署。6月,中共北京市委颁布实施了《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》,要求完善社会管理格局,在创新服务中加强社会管理,实现各类人群服务管理全覆盖,夯实社区服务管理基础,创新各类社会组织和经济组织服务管理,提高信息网络服务管理水平等。7月,中共广东省委、广东省人民政府颁布实施了《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》,要求加快发展社会事业,着力保障改善民生,加强基层服务管理,夯实社会建设基础,培育壮大社会组织,提升服务社会能力等,旨在探索构建政府、市场和社会共建共治共享的社会治理格局。与此同时,上海、江苏等省市自治区相继出台了立足本地实际的政策,努力落实党中央的战略部署。各地在社会建设和社会治理过程中,通过编制规划,建立试验区,开展试点探索,对在当时处理好人民群众关心的各种社会问题、社会事务发挥了重要的作用,社会建设和社会治理工作取得显著成效。总体看来,这个时期人们对社会发展的认识主要还是从当时的社会问题着眼,比如人民内部矛盾多样多发、流动人口与特殊人群服务和管理问题突出、刑事犯罪居高不下、公共安全事件频发、信息网络建设管理面临严峻挑战、外部势力干预,等等,甚至包括经常提及的社会事业等。

  

   早在浙江工作期间,习近平同志就高度重视基层的党建工作,他指出,加强基层党的建设是毛泽东同志在1927年秋收起义之后确立的一个重要工作方法:把支部建在连队上,确立了基层组织建设的组织制度。[3]2014年习近平总书记在上海代表团参加审议政府工作报告时强调,“加强和创新社会治理,关键在体制创新,核心是人,只有人与人和谐相处,社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”。[4]基层治理是社会治理的核心和重点还在于,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。[5]2015年3月在参加全国人大上海代表团分组讨论时,习近平总书记把基层党的建设和基层社会建设提高到巩固党的执政基础高度,要求“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线,深入拓展区域化党建,建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍……”。[6]构建基层治理新格局既是习近平总书记的一贯思想,也是中国共产党百年革命、建设、改革历史进程中坚持党的群众路线实践经验的概括总结,是依据我国进入新发展阶段做出的战略部署,充分体现了在新发展理念指导下构建社会治理新格局的基本思路。

  

   随着经济社会发展,公共服务、民生事业在整个国民经济和社会发展中的地位作用越来越突出,在新形势下和新发展阶段,如何培育人们之间和谐友爱、相互帮助,改善基层人民生活和建设基层社会共同体问题已经提上议程,正是在这样的背景下,在以往公共服务、社会治理实践探索基础上,如何构建能够体现基层人民生活、社会关系的高质量等社会发展问题摆在人们面前。如果说以往讲社会管理、社会治理,主要是针对社会问题与社会矛盾,解决社会问题,化解社会矛盾,实现社会稳定和社会秩序,那么,在新发展阶段,社会主要矛盾发生根本性变化,表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾:客观的民生问题与主观的民生问题交织在一起。这些问题不是单纯靠经济建设、公共服务提供就能够解决好,而是要在经济建设、公共服务提供的基础上,着手建设一个人与人关系和谐、利益格局合理、社会交往畅通,人们心情愉快的社会氛围,这才是高质量发展所要求的社会建设,或者说是在更高阶段上的社会建设,也就是党的十九届五中全会要求的,使新发展阶段社会主义核心价值观深入人心,人民思想道德素质、科学文化素质和身心健康素质明显提高,公共文化服务体系和文化产业体系更加健全,人民精神文化生活日益丰富,推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚、行为规范,中华文化影响力进一步提升,中华民族凝聚力进一步增强,社会文明程度达到新高度。在这个意义上说,构建基层社会治理新格局是在新发展阶段上,在新发展理念指导下社会建设的新阶段,反映了党对新发展阶段社会发展特点和规律更加深刻的认识。中国共产党在探索社会建设历程中,不断探索社会发展规律,探索社会治理的实践成效,逐步把在“十二五”时期和“十三五”时期强调的社会组织建设、社区建设等社会治理问题聚焦到了基层治理、基层社会建设。基层社会建设核心是改善基层人民生活水平,提高基层人民群众生活质量,满足公共服务、基本公共服务等各类服务需求,它们构成了社会治理的基础。

  

   (二)在基层改革和社区建设中推动社会治理创新

  

中国共产党人探索基层治理有着悠久的历史和优良的传统,从过去革命战争年代探索把支部建在连队上和贯彻党的群众路线,到新中国成立后推广“小事不出村,大事不出乡镇”的“枫桥经验”,再到新形势下把“枫桥经验”推向新发展阶段,反映了党的社会治理思想不断深化,实践不断深入,政策不断成熟。《规划纲要》中强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。[7]“枫桥经验”告诉我们,群众路线是党的根本路线。过去我们党的干部,党的外围组织,通过深入群众、发动群众、联系群众,形成统一意志、统一行动实现党的目标,改善人民群众生活。新形势下,搞好社会治理工作,依然必须坚持党的群众路线。近年来,“枫桥经验”与时俱进。枫桥的最新探索是把数字融入基层治理,实际上是社会治理的转型过程:从过去的纵向管理向扁平化的治理发展;从人管人到技术参与管理;从部门各自为政到部门之间的合作。过去说“小事不出村,大事不出乡或镇”,讲的还是层层治理问题,背后体现了通过行政层级处理问题、解决问题,反映了社会结构、行政结构的层级化。现在情况则不一样了,用互联网、大数据解决基层矛盾和问题,及时通过数据分析发现问题,从源头上解决问题,把问题化解在基层、化解在源头,减少矛盾的发生,实现源头治理,使治理方式在数字化、智慧化基础上不断改进,解决问题的方式方法发生深刻变化。这预示着社会治理在互联网、信息平台基础上,形成便利化、智慧化、数字化源头治理的新格局。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政管理改革》2021年第11期

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