林彦:自然资源国家所有权的行使主体

选择字号:   本文共阅读 508 次 更新时间:2016-12-12 00:35:44

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林彦  

   摘要:  已有有关自然资源国家所有权的理论,无论是私权说、公权说、还是公私混合说,都是在“国家-社会”二元的框架中所得出的结论。同时,这些理论更侧重于从应然角度进行立论。然而,它们也面临着难以被立法实践证成的困境。对国家所有权真意的探寻离不开对立法本意的解释。事实上,在立法形成的过程中,国家所有权行使主体的确定成为最重要的命题。这不仅涉及全国人大与国务院的横向分权,同时更涉及中央与地方政府的权力分配。因此,其本质上是国家机关间的权力协调,尚未越出公权力的范畴。立法形成的结果是确认和强化国务院对自然资源的控制权。

   关键词:  自然资源 国家所有权 立法形成 央地关系

  

   近年来,自然资源国家所有权成为了学界讨论的热点话题。就已经展开的讨论而言,学者们将主要精力投入到探究自然资源国家所有权的性质上并已形成不少有影响力的理论。马俊驹教授认为,国家所有权是私权与公权的结合,其不仅受私法调整,应通过建立公物制度完善国家所有权的立法体系。[1]税兵教授也认为,自然资源国家所有权蕴含着宪法所有权与民法所有权的双阶构造,纯粹私权说与纯粹公权说均难谓恰当。[2]王旭教授则通过比较各国宪法文本后指出,自然资源的国家所有更多地是作为规制的工具而存在。[3]徐祥民教授则认为,自然资源国家所有本质上是一种国家垄断。[4]上述理论的共同之处是在预设的“国家-社会”二元框架下探寻国家所有权的确切定位。同时,以应然性为理论目标的研究径路又面临着现实的困境——缺乏充足的立法实践支撑。

   本文主要将以立法资料为基础白描式地呈现全国人大常委会如何面对不同的情境界定和扩展国家所有权的含义。笔者期待通过这种最为基础的梳理作业为学界同仁进一步讨论国家所有权的性质提供必要的资料。通过立法者的视角,或许我们也能从一个侧面窥视自然资源国家所有权的制度定位及其本质。

  

一、宪法规范的基本要素及主要特征

   现行《宪法》有关自然资源所有权的规范分布于9条及第10条。

   第9条主要规定土地以外的其他形态自然资源的归属:

   “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

   “国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

   第10条则专门就土地的权属问题进行规范:

   “城市的土地属于国家所有。

   “农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

   “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。

   “任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

   “一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

   由此可见,现行宪法框架下的自然资源国家所有权的规范包含以下几个方面的基本要素及特征。

   (一)自然资源国家所有权属于国家基本经济制度范畴

   就体例安排而言,现行宪法延续了此前三部宪法的惯例,[5]将自然资源的所有权置于总纲之中。尤其需要指出的是,现行宪法将自然资源国家所有权视为社会主义公有制的重要组成部分。[6]

   这种立法体例安排具有一定的合理性。由于现行宪法并不承认自然资源的私人所有制,因此并不适合将其置于“公民的基本权利和义务”之中。同时,由于承认自然资源的集体所有制,该部分内容也不宜规定在“国家机构”一章。这种立法体例也被运用在1946年的《中华民国宪法》中。[7]这种基本国策条款是否与具体的法律一样具有直接的规范功能,值得进一步研究。

   (二)国家所有等同于全民所有,是一种经济主权的表达

   现行宪法明确规定,国家所有即全民所有。这是一种集合意义上的所有权,也是一种无法具体化的所有权,其更多的是一种经济主权的表达。公民个人不能通过主张其作为全民的一员而对自然资源主张所有权,因为宪法“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”,并规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。这一点也与1946年《中华民国宪法》存在共通之处。[8]

   (三)国家所有权是与集体所有权并列的所有制形式

   与前三部宪法明显不同的是,现行宪法并不承认公民个人对任何形式的自然资源拥有所有权。[9]在现行宪法框架下,自然资源所有权只有两种形态,即国家所有、集体所有。从总体上说,国家所有是原则,集体所有为例外。除矿产、水流只能由国家所有之外,其他形态的自然资源既可国家所有,也可集体所有。但是,对于农村和城市郊区的土地,集体所有是原则,国家所有则作为例外。同时,由于不存在私人所有权,现行宪法也就不再重复前三部宪法所规定的国有化制度。[10]

   (四)国家所有权涵盖一切形态的自然资源

   现行宪法所确立的国家所有权理论上涵盖了所有形态的自然资源。除了列明的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”和“城市的土地”之外,其还统摄未列明的“等”其他资源。这一点与集体所有权存在明显的区别,因为后者的统摄对象是采取穷尽列举的方式,即包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山以及农村和城市郊区的土地这九种形态的资源。

   (五)通过法律保留预留规范发展空间

   宪法在确立上述制度框架的同时,也预留了规范在未来时期进一步发展的空间。一方面,既有的宪法规范中已经包含了若干重要的立法授权(委任)条款。例如,全国人大及其常委会可以通过法律将原则上属于国有的“森林和山岭、草原、荒地、滩涂”变为集体所有。另一方面,宪法规范中暂未明确的事项也需要通过立法进一步加以明确。例如,哪些未列明的资源可以被确定为国家所有?受国家保护的“珍贵的动物和植物”能否被划归国家所有?此外,宪法修改过程中暂时搁置、悬而未决的问题也需要适时通过立法予以解决。例如,镇的土地所有权问题并未在宪法中得到解决,立法机关后续“可以根据实际情况分别处理”[11]。

   (六)待决的问题

   作为经济主权表达的国家所有权无法为自然资源的保护和有效利用提供更具可操作性的规则。作为一项基本经济制度,国家所有权也终将面临如何具体化为可识别的权利这一问题。但是,在这些方面,宪法几乎保持沉默。[12]首先,哪个(些)国家机关可以代表全民行使所有权?是全国人大、全国人大常委会还是国务院?地方人大及政府能否代表?应当通过何种程序和方式代表全民行使所有权?我们无法从这些机关的职权条款中找到任何明确的依据。其次,在实践中,是否所有宪法未列明的自然资源都要实现国家所有?哪个(些)机构有权做出此类决定?再次,国家所有权能否以及在何种条件下允许被转变为集体所有以及个人使用?唯有正面回应这些问题,才有可能将抽象的经济主权一一落实为具体的财产权并发挥自然资源的经济效用。下文将主要详述国家所有权行使主体的立法形成过程。


二、全国人大与国务院在行使国家所有权上的分工

   根据宪法的规定,全民所有与国家所有是可以划等号的。究竟哪个机关有权代表全民行使对自然资源的所有权,立法机关曾展开一系列的讨论和决策。在立法形成过程中,国家所有分别在国际法与国内法两个层面上被定义。

   在国际法上,国家所有权被转化为主权,借以排除中华人民共和国以外的其他主体针对自然资源提出主张或者实施侵害行为。《民用航空法》是个典型的例子。对于领空这一自然资源,该法并未使用国家所有权的概念,而是直接采用“主权”,规定“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权”。[13]同时,该法并未明确究竟由哪一个国家机关代表中华人民共和国行使领空的主权。

   在国内法上,国家所有权行使主体的确定则主要涉及国家机关内部的权力分配。所涉议题主要包括以下两个方面:在中央,究竟是全国人大还是国务院代表国家行使所有权?在地方,地方政府能否行使所有权?

   (一)全国人大是名义上的国家所有权归属

   宪法规定,“国家的一切权力属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。[14]在落实自然资源国家所有权如此重大的问题上,全国人大及地方人大究竟应当扮演何种角色?国务院及地方人民政府应承担何种职责?宪法并未在设置这些机关的职权时予以明确的回应。[15]就国家所有权究竟是由全国人大还是国务院来行使以及如何行使,《草原法》和《物权法》的立法过程中曾经进行过讨论。

   《草原法(草案)》第3条曾经规定:“属全民所有但已长期固定归集体使用的草原,各省、自治区、直辖市人民政府须根据具体情况,经过同级人民代表大会同意,并报经全国人大常委会批准后,可划归集体所有。”[16]这赋予了全国人大常委会改变草原的所有权形态的权力。全国人大法律委员会认为,这“同宪法规定的精神不符合”。相应的表述被修改为,“草原属于国家所有,即全民所有,由法律规定属于集体所有的草原除外”。[17]据此,确定草原集体所有的权力属于全国人大及其常委会的方式则只能通过立法实现。此外,该法最初仅规定“国务院农牧业部门主管全国的草原管理工作”[18],并未确认国务院是行使草原国家所有权的机关。

   《物权法》制定过程中,全国人大常委会曾对究竟应由哪一个机关行使自然资源国家所有权展开深入的讨论。常委会为此做出如下说明:

   “依据宪法规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,国务院是最高国家权力机关的执行机关。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力,体现在依法就关系国家全局的重大问题做出决定,而具体执行机关是国务院。因此,具体行使国家所有权的是政府,而不是人大。土地管理法、矿产资源法、草原法、海域使用管理法等法律已经明确由国务院代表国家行使所有权,这也是现行的管理体制。物权法草案规定:‘国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照规定。,这既符合人民代表大会制度的特点,也体现了党的十六大关于国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益的国有资产管理体制的要求。全国人民代表大会通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权,体现了全国人民代表大会的性质及其行使职权的特点。政府行使国家所有权,应当依法对人大负责,受人大监督。”[19]

上述说明体现了所有权与管理权适当分离的思路。在名义上,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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