刘练军:自然资源国家所有的制度性保障功能

选择字号:   本文共阅读 349 次 更新时间:2017-05-02 15:28:29

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刘练军  

   摘要:  宪法第9条第1款规定自然资源属于国家所有。该条款的规范特性决定了它属于不完全法条。结合其他宪法条款可知,此条款的价值目标在于作为主权代理人的国家负有保障自然资源得到公平分配和有效利用,防范对自然资源的破坏性采掘,并治理由不当利用所造成的生态失衡和环境污染。因而,对该条款应当作制度性保障解释。自然资源国家所有的制度性保障不但要求立法者对自然资源建构多层级的法律制度体系,而且该制度体系的构造必须符合基本权利保障的现代宪法要求,以使国民能够公平地获取自然资源物,并对之切实享有所有权、用益物权等权益。

   关键词:  自然资源 国家所有 制度性保障 宪法解释 所有权

  

   我国现行宪法第9条第1款规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”。对于宪法上的此等国家所有条款,到底该如何解释与适用,已然是个缓不济急、时不我待的法律难题。2012年2月,四川彭州农民吴高亮在自家门前的河道里挖掘出一批乌木后,当地政府就与吴高亮上演了争夺其所有权的乌木案。[1]同年6月,黑龙江省人大常委会制订《黑龙江省气候资源探测和保护条例》(以下简称气候条例),规定风力风能、太阳能等“气候资源为国家所有”,[2]随即在互联网上引发以后晒太阳、吹西北风统统都要经过审批和缴费的“网民恐慌”(以下简称气候立法案)。2015年1月,新疆青河县牧民别热克·萨吾特在当地矿区捡到一块宝物“狗头金”。该“狗头金”到底该归谁所有至今众说纷纭、未有定论(以下简称狗头金案)。[3]诸如此类的事案例争议,归根结蒂都源于宪法第9条第1款之规范含义模糊不明。如何解释宪法此等自然资源国家所有条款,不但直接攸关着被意外发现的乌木、狗头金等自然资源物的所有权归属,而且决定了矿藏、森林、滩涂等自然资源能否得到合理分配、利用及有效保护,并事关社会经济发展和自然生态的平衡及稳定。

   对于这种高度紧迫性的时代课题,法学学者及时撰文给予了回应,并针对乌木案、狗头金案、气候立法案等事案例阐述了各自的意见和结论。然而,不管是宪法条款的解释还是对具体事案例的解析,所呈现的都是共识大于分歧的百家争鸣、莫衷一是之未定局面。因而,为了最终达成共识、创建宪法解释上的通说,有必要继续就自然资源国家所有条款进行理论化探究及适用性解读,以期对现实生活中的事案例能给出具有通说理论支撑的学界权威意见。本文认为,用制度性保障理论来解释宪法上的自然资源国家所有条款更为合理正当,而从国家所有条款的制度性保障功能出发,就不难对乌木案等事案例给出更具有自洽性和说服力的解决方案。跟既有的种种解释理论及方案相比,制度性保障理论与现行自然资源法律秩序的契合度更高,更容易被公私法上有关所有权的知识体系所接纳。

  

一、自然资源国家所有的研究现状评述


   在对制度性保障说展开论证之前,先来回顾一下自然资源国家所有的诸种解释学说。从宪法学者到民法学家,探讨宪法自然资源国家所有条款的所在多有,其主要观点可概括评述如下:

   (一)国家所有权说

   对自然资源国家所有条款作国家所有权解释,堪称是一直居于主流地位的学界通说。但近年来越来越多的民法学家和宪法学者开始反思这一学说,因而国家所有权说大致可划分为传统的旧国家所有权说和最近被修正的新国家所有权说。

   1.旧国家所有权说

   国家像个人一样也享有所有权,国家所有权是国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利,是全民所有制在法律上的表现,[4]传统的旧国家所有权说的基本主张莫过于此。所有权是物权法上的一个重要概念,旧国家所有权说实际上是将抽象的国家视为物权法上的所有权主体,因而它又常常被称为物权说。该学说把国家所有权的主要特征概括为四个方面:(1)主体的唯一性和统一性,即其主体是国家而非国家之机关、单位或个人;(2)客体的广泛性,即任何财物(自然资源当然包括在内)都可以成为国家所有权客体;(3)行使方式的多样性,既可以直接行使如国库行为,又能够授权国家机关、企事业单位等间接行使;(4)取得方式的特殊性,如税收、征用、合同行为等等。[5]

   旧国家所有权说有诸多明显的缺陷,正如孙宪忠所言“统一唯一国家所有权”理论存在严重问题:“其理论上悖谬困窘,无法自圆其说,实践中导致国有财产保护极度乏力……基于实践视角观察,在所谓的‘唯一统一国家所有权’内还存在诸多利益冲突,如分税制体现出的中央政府与地方政府的利益划分、各地方政府之间的利益纠葛,以及‘央企’与地方国企的利益争夺等,这表明‘统一唯一的国家所有权’事实上并不存在。”[6]而王利明教授早年更是强调不应把宪法上的国家所有条款理解为法权意义上的所有权:“经典作家所说的‘财产共有’,也就是‘共同占有’,不能把它理解为全体人民在法律上的共有。从法律上看,公有制国家的宪法大都规定了国家所有就是全体人民共同所有,国家是代表全体人民行使所有权的。但应该看到,宪法在这里规定的只是社会经济制度,而不是一种所有权形式。人民的共同所有只是表明了国家所有的本质,不能把它理解为法权概念。”[7]对此论断笔者深以为然。随着宪法的四次修订以及法学与意识形态的日渐分离,旧国家所有权说的缺陷与不足开始受到愈来愈多的关注。于是,就有了修正版的新国家所有权说。

   2.新国家所有权说

   本质上并不否定国家可以像国民个体一样享有所有权,但又承认国家作为所有权主体具有它的特殊性,从而对宪法上的自然资源国家所有条款作较为复杂的多重解释,此乃新国家所有权说的基本特质。如有学者认为,国家所有权在权利性质、权能设置、行使方式、法律保护等方面,都与传统民法上的所有权存在重大差别,已脱离传统物权与所有权的理论构成和立法结构;国家所有权具有私权和公权的二重性,受私法和公法共同调整,是一种特殊的混合法律关系。[8]以此认知为基础,有学者提出了所谓的国家所有权双阶构造说。该学说指出国家所有权是一个规范系统,宪法上的国家所有条款是此等法律规范系统的基础性规范,“它决定着自然资源的基本法律属性”,并对其他部门法律中的确权性规范和授权性规范实施合宪性控制。[9]与之相类似的是“自然资源国家所有权三层结构说”,即宪法上规定的自然资源国家所有权包含“私法权能”、“公法权能”和“宪法义务”。[10]还有学者认为,在法律地位、权能构造和权利外观上,国家所有权在宪法上与民法上并不存在差异,但在功能上,国家所有权确实有特殊性,它不能为国家或政府的“私利”存在,而必须“为公民自由和自主发展提供物质和组织保障”。[11]诸如此类的新国家所有权说,除了使得国家所有权问题复杂化之外,并未给宪法自然资源国家所有条款解释带来真正新的创见。如所周知,公法和私法同时登场,公权与私权齐头并进的结果,往往是公权高于私权、公法优于私法,最终都是国家利益的最大化,而非国民个体的私人权益事实上获得更为切实的认可及保障。新国家所有权说至少经受不住国家所有权存在与发展的实然状况检验。

   其实,只有把第9条第1款置于整个宪法文本中对之作体系解释,才能探究其真义。抛开宪法其他规范条款孤立地对第9条第1款进行文义解释,结果只能是一叶障目,不见泰山。试想,如果国家所有权说能够成立,那宪法第9条第2款第1句“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”不就成为“自我承诺”的无法律效力条款么?既然国家是所有权主体,那国家对自然资源是否做到“合理使用”,就属于无须在宪法上专门予以“承诺”“保障”的国家私领域问题。毕竟,所有权是一种绝对的支配权,在具体如何占有、使用、收益及处分问题上立宪者无权亦不必横加干涉,此其一。其二,第9条第1款将所有权赋予国家,接下来第2款却又规定国家保障合理利用,这导致在同一个宪法条款中国家对同一客体竟然扮演着两种完全不同的角色。在第1款中国家为自然资源所有权主体,在第2款中国家却成了保障及保护自然资源的义务主体。面对同一个客体即自然资源,同一个国家何必又怎么可能同时形成两种截然对立之身份呢?且不无荒唐的是,这个义务纯粹是国家对国家的义务——作为所有权主体的国家向主权者国家承诺它会善待所有权客体。要么第1款中的国家与第2款中的国家不是同一个国家,要么第9条本身逻辑悖论,两者必居其一。答案显然是自然资源国家所有并不意味着国家作为一个整体对自然资源享有所有权。其三,既然自然资源所有权已经明文赋予了国家,那任何组织或个人不得侵占或破坏自然资源就是当然的法律后果之一,此乃最基本的法律常识。如此说来,那第9条第2款第2句“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”之规定,岂不沦为纯属冗余之条款?原本避繁就简、字字千金的宪法岂能容纳如此之废话型法条?[12]由此三点疑问可知,对自然资源国家所有条款不应作国家所有权解释。

   (二)公权说

   对于旧国家所有权说即物权说,有学者在修正,亦有学者在全面批判,后者在拔掉了物权说的招牌后竖起了公权说的旗号。公权说的主要观点可概括为两点点:(1)宪法上的国家所有条款“是划分国家与个人界限,为‘全民’意义上的抽象国家以立法和行政手段‘间接干预’资源利用提供合法依据的宪法公权”;[13](2)作为一种“公权性支配”,资源国家所有权是通过公权力行为来具体行使的,其在形式上对应于立法、行政、司法三种基本国家权力形态,并为这三种国家权力在资源领域的行使提供指引和规范。[14]公权说的核心要旨在于,将宪法国家所有条款解释为国家积极干预资源利用的立法权及管理权。

   不能不承认,公权说是新近出现的一种相当有力的解释理论,且上述新国家所有权说亦或多或少地认可国家对自然资源的立法权和管理权,即部分地接受公权说。然而,公权说同样是不完整的,它无法解释国家通过其公法法人而占有大量自然资源之事实,此其一。其二,像国家所有权说一样,它始终将内涵和外延均难以界定的公共利益视为自然资源国家所有条款的最高目标,从而有意无意地人为降低了国民个体的资源所有权或使用权地位,而捍卫后者才是立宪主义意义上的自然资源国家所有条款之精髓所在。其三,国家管制权力在我国素来处于绝对的强势地位,在这种国家管制权力文化历久弥漫的政制背景下,将国家所有条款解释为一种强大的公权力,其结果无疑有碍于国民个体之自然资源所有权、使用权等权利体系的成长及其保障。是故,自然资源国家所有公权说不宜提倡。

   (三)规制说

在性质上,与公权说相类似的是规制说。该学说主张,不能简单地把宪法上的国家所有理解为国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益,而首先应看作是国家必须在充分发挥市场决定作用的基础上,通过使用负责任的规制手段,以确保社会成员持续性共享自然资源。规制说认为,规制模式的核心在于:既要维护市场的公平性,又要戒备与民争利的攫取型资源财政体制之生成,强调作为一种规制国家的负责性、公共性,最终共同维护公有制的主体地位,实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。[15]尽管与公权说相比,规制说更关注结果的平等与自由,但两者本质上是一致的,可谓是将自然资源国家所有解释为国家管制的姊妹学说。因而,上述公权说存在的三个方面的不足之处,同样是规制说难以逾越的陷阱。职是之故,规制说亦谈不上是可以继续适用的有关自然资源国家所有条款的解释理论。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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