谢维雁 段鸿斌:通过立法备案审查纠正违法的地方网约车管理办法

选择字号:   本文共阅读 417 次 更新时间:2016-10-19 20:33:22

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谢维雁   段鸿斌  

   近日,北上广深4地政府同一时间出台的网约车管理办法征求意见稿(以下简称“4地征求意见稿”),引起社会各界的强烈关注。大多数公众表示不解,传统媒体和网络上持反对态度,指责地方政府打压网约车、实行地方保护主义、在新经济发展中开倒车。作为中国一线城市的代表,北上广深的交通管理历来是令政府头疼的公共管理难题,制定的政策容易被批评,往往是出了力还难讨好;对网约车市场这一新生事物进行规范管理是4地政府的职责所在,也为情势所迫。但是,出台的管理办法是否合法,是否合理,不能由行业主管部门一家说了算,也不能只有行政机关的单独决定,还得接受地方立法机关的依法监督。我国现行宪制条件下,地方各级人大常委会有权对政府制定的规范性文件进行立法审查。这里不妨运用这一立法监督制度,对4地征求意见稿进行法律上的审视,查明症候,纠正制度错误,以解公众之疑,白主管部门之“冤屈”。

   北上广深4地的人大常委会,在制定的规范性文件立法备案审查条例(办法)中,均要求对本级政府出台的规章的适当性进行审查。4地人大常委会所规定的不适当的共同情形包括3种,即(1)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的(上海市人大常委会还增加了是否同宪法相抵触);(3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。北京市和上海市还规定了两种撤销情形:同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触或违背法定程序。

   通俗来说,立法机关进行的适当性审查,就是要求行政机关制定的规范性文件不但要合法,不违反宪法和上位法的规定;还要合理,即要符合比例原则和平等对待原则,符合法定程序,合乎目的性,善意而非恣意。我们试用适当性审查标准分析4地征求意见稿的相关规定,以观究竟。

  

一、整体提高网约车许可条件违背网约车管理的立法目的

   今年7月,7部委制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),成为世界各国第一个规范网约车管理的国家。通过行政立法赋予网约车及其运营活动合法性,受到网约车平台运营商、驾驶员和社会各界的普遍欢迎,成为中国实行开放经济的一个政策亮点。《暂行办法》首要立法目的是“为更好地满足社会公众多样化出行需求”,其次才是“促进出租汽车行业和互联网融合发展,规范网络预约出租汽车经营服务行为,保障运营安全和乘客合法权益”。国家管理网约车主要是为了满足人们的出行需求。换言之,行政权力对网约车市场进行规制的根本目的只有一条,即为了保护和方便消费者。交通运输部副部长在解读《暂行办法》新闻发布会上明确表示,对网约车的态度首先是以人为本、鼓励发展,其次才是规范管理——“管住底线,就是乘客的安全和市场的公平竞争。”国务院办公厅同一时间发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》同样要求,网约车管理“应坚持乘客为本。”“提供网约车服务的驾驶员及其车辆,应符合提供载客运输服务的基本条件。”这说明,无论是中央政府的改革思路还是部门规章的立法本意,对网约车的管理应是积极引导而非严格限制,最终目的是满足民众的出行需求,维护各方合法权益。4地征求意见稿根据“本市实际情况”,均不同程度地提高了许可门槛。单从立法的制度逻辑上讲,地方政府有权设置具体许可条件,这是《暂行办法》的明确授权。但是,对比分析《暂行办法》所规定的基本准入条件即可发现,4地征求意见稿的限制性规定与国家网约车整体立法目的相背离。对车辆资格、驾驶员资格、顺风车接单频次等许多环节设置的各种限制性条件,不符合中央政府的宽限许可型立法旨意,损害了国家立法体系的一致性与严肃性。在4地征求意见稿公布之后,全国其他地方也相继出台了本地的管理制度。天津、重庆、成都等一线城市对网约车、驾驶员资格等许可条件相对宽松,有的地方仅与《暂行办法》的规定保持一致,这些“暖心”条款受到公众普遍欢迎。例如,成都市目前的机动车和私人汽车保有量分别达到428万辆和330万辆,均高于上海、广州和深圳,仅次于北京(数据来自于各地2015年统计公报)。然而,成都市的征求意见规定,车辆的排气量不小于1.6L或1.4T,驾驶员持有居住证即可,出租车可以直接转为网约车而不用重新申请。这说明,网约车管理中地方政府的立法旨意和价值取向至关重要。如果不对那些明显违背网约车管理立法目的的规定予以纠正,公众对地方实施的管理细则的认同度就会显著降低,执法成本不可避免地高企,网约车管理最终恐将陷入乱治循环的恶境。

  

二、对驾驶员的户籍和年龄限制属于立法歧视

   户籍是中国特色的社会管理制度,在劳动就业和职业选择中主张取消户籍限制是社会各界的一致呼声,而京沪两地要求网约车驾驶员必须是本地户籍。作为行政许可条件,设置了与法律行为本身不相关的因素,以区别态度对待性质上相同的事实,违反宪法平等对待原则,是典型的行政恣意,属于立法歧视。网约车驾驶员有本地户籍,这与网约车驾驶行为之间不存在必然联系。没有证据能够证明本地驾驶员和外地驾驶员在行车安全、服务质量等方面有差异;即使有事实上的差异,也需要主管部门科学举证后才能作为制度上区别对待的依据。在京沪两地公布的征求意见中,并没有随附这方面的佐证材料。如果官方有基于户籍不同而得出服务质量和行车安全不同的统计结论,那意味着统计行为本身构成地域歧视。

   北京市交委在回应质疑中表示,规定网约车驾驶员是北京籍基于4方面的原因:一是北京四个中心功能定位的发展要求。二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。三是治理交通拥堵的要求。四是政策法规的要求。北京市交委显然认为,通过排除网约车非京籍驾驶员,至少一定程度上有助于上述问题的解决。但是,这一结论需要经过科学严密的论证和前期调研,在没有向社会同步公开相关的数据统计、趋势分析时,几句简单解释显然难以令人信服,更不能作为行政决策的依据。

   除了户籍限制,北京和广州对驾驶员的年龄要求是男性在60岁以下、女性在55岁以下。该规定属于劳动就业中的年龄歧视。

   第一,违反了男女平等的宪法原则。宪法明确规定,妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。妇女儿童权益保护法进一步要求,国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社会保障权利(第22条)。将网约车女驾驶员的从业年龄限制在55岁以下,变相剥夺了部分妇女的劳动权。网约车女驾驶员这一工种无须以年龄为区别对待标准。没有证据表明55岁以上60岁以下的妇女的驾驶技能和经验低于同年龄段的男子。也不存在保护这一年龄阶段的女性驾驶员的安全和健康的需要,换言之,她们同男性一样,适合从事网约车驾驶。因此,区别限制女性年龄的规定不是在保护妇女合法权利,而是损害了她们的权利。

   第二,提高年龄许可条件本身违反公安、交通主管部门规定。《机动车驾驶证申领和使用规定》要求小型机动车辆驾驶员的年龄是18岁以上70岁以下。2016年10月1日起施行的《交通运输部关于修改<出租汽车驾驶员从业资格管理规定>的决定》中,对出租车驾驶员的年龄也没有作出额外限定。由此可知,出租车驾驶员的年龄也可以不超过70岁。国家行业主管部门所规定年龄条件,有较强的专业性和科学性,地方政府遵照执行即可。如果说,提高网约车驾驶员的年龄条件为了保障驾驶安全的话,那为什么上海、深圳两地没有该项规定。

   第三,严格限定从业年龄不符合延迟退休的政策要求。延迟退休是我国应对老龄化问题的必然举措,未来60岁以上年龄的人群仍然享有劳动权和工作权。人社部明确表示延迟退休方案今年底即将出台,今后国家对退休年龄的规定将会逐步提高。网约车驾驶员的60岁年龄上限规定与国家延迟退休的政策趋向不一致,不符合预见性这一立法基本要求。

   广州市征求意见稿还要求网约车驾驶员要有初中毕业以上文化程度。文化程度是人们劳动和工作的必要条件,但与特定的行业和工种相关。文化程度的高低不能决定驾驶安全及服务质量。网约车驾驶是一项普通工作,驾驶人员只要符合主管部门规定的基本许可条件即可,没有必要设置文化程度这一额外条件。已通过驾照申请考试的网约车驾驶员,肯定有一定的文化程度。将符合其他条件的初中以下文化程度的人排除在申请范围之外,如同户籍和年龄限制一样,剥夺了特定人群的劳动权。

   对网约车驾驶员户籍、年龄、学历的限制,除了违反上位法外,还违反国家的就业政策。教育部2013年发布的高校毕业生就业信息服务工作的通知中明确要求,各地不得严禁各地发布违反国家规定的有关性别、户籍、学历等歧视性条款的需求信息,坚决反对任何形式的就业歧视。按照京沪两地的网约车管理办法征求意见稿,一个高校毕业生没有资格从事网约车驾驶。地方政府的歧视性规定使国家的就业指导政策徒具空文。

   对劳动者基于没有合理的因素,通过不必要的立法识别将符合其他条件的人群排除在许可范围之外,构成立法上的歧视。这是我国宪法和法律明确禁止的。宪法规定的公民平等权要求禁止违反法律的一切歧视。同时规定公民有劳动(工作)的权利。我国的劳动法、劳动合同法规定,劳动者有劳动权利和职业选择权。就业促进法明确要求各级政府创造公平的就业环境,消除就业歧视。我国已批准加入的《经济、社会及文化权利国际公约》、《国际劳工组织公约》等国际公约均规定,消除职业歧视,促进就业机会平等和待遇平等是缔约国的义务。劳动权作为公民一项经济宪法权利,是享有人格尊严的基本条件,也是一项基本人权。通过劳动获得报酬,提高个人经济社会地位,从而为实现其他权利提供保障。这是法律禁止职业歧视的根本原因,也是法治国家普遍遵守的义务。我国通过实际行动,一直致力于反对和消除职业歧视。除了立法措施外,近年一些劳动就业领域的反歧视法律诉讼案件在不断增多,有法院已作出保护劳动者的裁判。在反对职业歧视、促进就业公平成为国家和社会共识的今天,地方政府仍规定与国家立法和实际行动相左的户籍、性别和年龄歧视,不得不说是一种政策倒退。

  

三、对车辆性能等不当限制违法比例原则

   作为行政法上的“皇冠原则”, 比例原则一直是立法机关监督行政权的要诀,大陆法系国家法院普遍适用其裁判行政争议。该原则要求行政机关行使权力应当兼顾公共利益的维护和公民权利的保护,在实现特定目的时,采取的行政措施一要有必要,二要与特定目的存在关联,三要使造成的损害最小。

4地征求意见要求排量、轴距、车长车高等都要达到中高端车辆标准。按照这些标准要求,普通级车型不能申请作为网约车。提高车辆性能标准属于过度限制性许可条件。众所周知,绝大多数人乘坐网约车主要是因为经济实惠,方便快捷,而不是享受中高端车辆的舒适。那些乘坐高端车辆的少数需求可以通过市场供给和调节,不必行政机关特别照应。更重要的是,开行网约车者多数是城市普通人员,以中端车辆为主。有高收入还开网约车的人毕竟是少数,这是常识。所以,将普通车辆排除在网约车外,必将影响大多数普通家庭的就业和收入。即使不考虑这个后果,那为什么网约车的性能标准要求还要比出租车的标准高?目前,北京市的出租车型包括现代伊兰特、大众捷达等,这些车辆是中低端车型,排量、轴距等都低于网约车的标准。上海的出租车同样以大众桑塔纳车型为主,更新换代过的部分车辆也仅是大众途安1.6和新朗逸这两款普通车型。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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