谢维雁:论我国复合型宪法诉讼制度的构建

选择字号:   本文共阅读 781 次 更新时间:2012-04-12 08:36

进入专题: 宪法诉讼制度  

谢维雁  

有法律就有诉讼,有宪法就应有宪法诉讼。宪法诉讼已经成为我国学界近年来研究的一个热点问题,学者们提出的各种制度建构方案多带有理想主义色彩,与我国现行宪法和政治体制不相协调。有鉴于此,笔者在尊重既有政治体制的基础上,力图构建一套与现行宪法框架相协调的宪法诉讼制度,即复合型宪法诉讼制度。

一、构建我国宪法诉讼制度传统思路存在的问题

建立宪法诉讼制度是我国一代宪法学人的梦想。自1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)颁行以来,一系列具有代表性的方案陆续产生:建立独立于其他一切机关包括全国人民代表大会(以下简称全国人大)的宪法法院;采取司法审查模式,赋予最高人民法院以违宪审查权;在全国人大常委会之下建立宪法委员会;在全国人大之下设立宪法委员会;[1]在全国人大或全国人大常委会之下设立宪法委员会加最高人民法院违宪审查庭并行的复合审查制,或者,建立由立法机关与专门机关相结合的复合制模式,[2]等等。

这些方案的共同点,是将宪法诉讼等同于违宪审查,宪法诉讼制度被认为是违宪审查制度的组成部分。殊不知,这些方案在我国现行体制下是行不通的。这主要是因为:首先,无论是学者还是官方都不看好建立诉讼型违宪审查制度。多数学者倾向于在全国人大或全国人大常委会下设“宪法委员会”来行使违宪审查权。1987年起草党的“十三大报告”时,起草小组曾考虑在全国人大设立宪法委员会和司法委员会的可能性。遗憾的是,建立宪法委员会的意见草案未获批准。[3]而这个方案根本就没有提到宪法诉讼。其次,将宪法诉讼作为违宪审查制度或违宪审查制度的组成部分,会导致宪法诉讼制度难以建立。建立违宪审查制度的一种思路是建立独立于全国人大及其常委会的宪法法院来行使违宪审查权。这一思路存在的问题在于:根据现行宪法,全国人大及其常委会是我国的最高权力机关,其他的国家权力莫不来源于它并受制于它。设立独立于全国人大及其常委会的宪法法院则必须突破这一根本政治制度,这显然是不现实的。建立违宪审查制度的另一思路,是在全国人大或全国人大常委会之下设立宪法委员会或在设立宪法委员会的基础上再让最高人民法院共同行使违宪审查权。这一思路的症结在于:根据这种思路建立起来的违宪审查机关,其权威极为有限,缺乏独立性,作用难以发挥。最后,现行违宪审查制度是排斥宪法诉讼的。根据我国宪法及立法法的规定,我国实际上已经建立起了初步的违宪审查制度。只是这种违宪审查制度仅针对立法行为,并不针对国家机关的行为。这里的“立法”之“法”仅包括行政法规、自治条例、单行条例和地方法规,而不包括全国人大及其常委会制定的法律。现行违宪审查制度的具体内容包括:(1)宣布宪法具有最高法律效力。(2)将监督宪法的实施作为全国人大及其常委会的职权。(3)规定了全国人大及其常委会对宪法实施进行监督的具体手段———改变或撤销。全国人大可“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”,全国人大常委会可撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令及撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。(4)人民法院认为行政法规、自治条例、单行条例同宪法和法律相抵触,可提请全国人大常委会进行审查。这些规定非常明确,其中并未规定法院的违宪审查权力。

既然将宪法诉讼作为违宪审查制度的思路行不通,那么,有没有将两者予以分离的可能呢?这正是笔者在此要探讨的内容。笔者的基本思路是,将建立违宪审查制度与建立宪法诉讼制度相分离,并在两者相分离的基础上实现其功能的有机结合,此乃复合型宪法诉讼制度。

二、构建我国复合型宪法诉讼制度的基本原则

(一)政治保留原则

政治保留原则也可称为尊重现行政治体制原则,是指在建立我国复合型宪法诉讼制度的过程中,须尊重既有政治体制,凡政治体制中已提供解决途径的,就不纳入到宪法诉讼之中。这一原则要求:其一,各种政治争议按照传统仍旧主要通过政治途径来解决,而无须全部纳入宪法诉讼的渠道;其二,建立宪法诉讼制度须尽量不突破现行政治体制和宪法框架,确需突破的,必须先修改宪法,以保证宪法诉讼制度与政治制度之间的协调和自洽。这是因为:第一,政治体制是根据宪法建立起来的,突破政治体制也就突破了宪法本身,本质上是违宪的。宪法诉讼的目的之一是实施宪法、维护宪法权威,但通过违宪手段来达到这一目的,是荒谬的。第二,我国现行政治体制虽存在进一步改革和完善之处,但它仍然具有强大的生命力,因此坚持和完善是主流,不宜轻易突破。第三,建立宪法诉讼制度,并不是单纯的法律问题,而更主要的是政治问题。在法律与政治的关系中,“虽然法律和政治之间常常相互作用,但基本方面是政治决定法律,政治控制着法律”。[4]是否建立以及建立何种宪法诉讼制度,并不是法律自身所能够解决的,而是由政治体制所决定的。

(二)宪法诉讼与违宪审查制度相分离原则

所谓宪法诉讼与违宪审查制度相分离原则,是指在制度设计中将宪法诉讼制度和违宪审查制度分别由两个国家机关组织实施,即由法院对宪法案件进行审判而不对法律及国家机关行为是否违宪进行审查,由违宪审查机关(国家权力机关)对法律及国家机关行为是否违宪进行审查。确立这一原则的根据是:其一,现行宪法和法律都没有规定由法院进行违宪审查;其二,我国宪法和立法法对法规等的合宪性审查作了规定,不宜再赋予法院以违宪审查权。

将宪法诉讼制度与违宪审查制度相分离,到底有无可能?在理论上,宪法诉讼与违宪审查是两种不同的制度。既是两种不同的制度,就存在将两种制度分开的可能。从各国宪政实践来看,只有一部分国家将宪法诉讼与违宪审查合而为一,如美国、日本等。苏联采用立法机关进行违宪审查,却并无宪法诉讼。在采取宪法法院型宪法诉讼模式的国家,普通法院遇有对审理具体案件所直接适用的法规存在合宪性之疑义时,可向宪法法院提出要求否决违宪法律的申诉,然后普通法院将宪法法院的裁判应用于具体案件的审理。奥地利1953年《关于宪法法院的联邦法》第62条便作了如是规定。宪法法院所进行的是纯粹的违宪审查,普通法院在具体案件中运用宪法法院的裁判处理具体的争议但却并不作违宪审查。可见,宪法诉讼从违宪审查制度中分离出来,是完全可能的。但是,值得注意的是,将宪法诉讼与违宪审查相分离的关键,是在两者分离的基础上使两者的功能有机地结合起来。遵循将宪法诉讼与违宪审查相分离原则的本意在于,使宪法诉讼制度与政治体制确定的违宪审查制度保持契合,而不至于使新建立起来的宪法诉讼制度与现行政治体制发生内在的冲突,从而完整地实现在国外由普通法院进行司法审查和由宪法法院进行宪法诉讼所体现出来的全部功能。

(三)相对独立原则

所谓相对独立的宪法诉讼制度,包括两方面的含义:一方面它并不要求立即建立与刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼相并列的独立的宪法诉讼制度形态,也不要求一定要有完全独立或者完全不依赖于其他诉讼形式的程序;另一方面,在宪法诉讼案件中,也确实存在一些与其他诉讼形式不同的特点。这主要涉及法院遇到违宪疑义时,需要通过特定的程序报请违宪审查机关进行审查,此时对正在审理的案件中止审理,法院对审查结果的运用规则,等等。这些方面的内容也需要制定专门的程序和规则或制度,以便对宪法案件的审理进行规范。建立完全独立的宪法诉讼制度,目前在我国还有一定难度。学者们对我国是否应建立和建立什么样的宪法诉讼制度尚未达成共识,建立独立的宪法诉讼制度的理论条件尚不具备。同时,我国出现的宪法诉讼案件极少,其审理都是依民事或者行政诉讼程序进行,因此,在实践中也没有多少经验可循,建立完全独立的宪法诉讼制度的技术条件也不具备。简言之,建立相对独立的宪法诉讼制度是我们现阶段的最佳选择。

三、构建我国复合型宪法诉讼制度的逻辑基础

“复合”意指两者合在一起或结合起来。建立复合型宪法诉讼制度,其关键是两种机构即司法机关(或法院)与违宪审查机关的复合及两类(涉及和不涉及违宪审查的)宪法诉讼的复合。

(一)两个机关:法院与违宪审查机关

法院和违宪审查机关的分离是建立复合型宪法诉讼制度的前提,以下分述之。

1·法院:复合型宪法诉讼制度的核心

法院是复合型宪法诉讼制度的核心。这需要从两个层面上理解:(1)这里的“法院”是指普通法院。虽然不排除在未来我们建立宪法法院的可能,但目前要建立宪法诉讼制度只能利用现行的法院系统,在普通法院制度的基础上稍加改造,使之能够受理并审判宪法案件。[5](2)这里的“法院”是指整个法院系统。作为法院判决的依据,在所有法院都应该是一致的,不能因为法院级别不同其审判案件的依据就有差别,这是法制统一的体现和要求。而且,允许所有法院均援引宪法判案,才能保证宪法在整个法院系统的贯彻和实现,这是宪法具有最高法律效力和最高权威的表现。因此,复合型宪法诉讼中的“法院”,是指所有的法院。

2·违宪审查机关:复合型宪法诉讼之关键

违宪审查本来是项独立的制度,并不必然在诉讼程序之内。但是,由于一些宪法诉讼案件涉及违宪审查,而法院并无违宪审查之权因此只能向违宪审查机关提出审查申请,法院的诉讼进程及诉讼的结果都依赖于违宪审查机关的审查决定。违宪审查机关及其违宪审查活动由此成为宪法诉讼过程中一个非常重要的环节。可以说复合型宪法诉讼制度在某种程度上就是法院与违宪审查机关在工作上的相互配合、功能上的相互补充的制度。

根据现行宪法,我国的违宪审查制度是多层次的、多元的,并不存在单一的、独立的违宪审查机关。[6]全国人大是最高的违宪审查机关,全国人大常委会是主要的违宪审查机关,地方各级人大及其常委会在自己的辖区内对各自的监督对象的行为行使违宪审查权,但最终的违宪审查权由全国人大及其常委会行使。[7]面对这些层次各异的违宪审查机关,法院到底该向谁申请违宪审查呢?笔者认为:(1)涉及对法律、法规和省级以上国家机关行使权力行为的违宪审查由全国人大常委会进行较为适宜。这是因为全国人大每年只开一次会议,难以承担违宪审查的日常工作;而全国人大常委会是每两个月开一次会,有比较充裕的时间处理日常工作。另外,根据我国宪法,全国人大常委会拥有完整的违宪审查权,即解释宪法的权力、监督宪法实施的权力、解释法律的权力。[8]它才是我国真正的主要违宪审查机关。(2)涉及对地方各级人民政府等国家机关的决定、命令等违宪审查,由其上一级人大常委会进行。这样一是可以避免因同级国家机关之间的其他关系可能给违宪审查带来的不正当影响;二是能够行使违宪审查权的,至少是较大的市的人大常委会,其级别较高,有利于保证违宪审查结论的权威性。据此,可赋予行使违宪审查权的地方人大常委会(实际上只有省级和较大的市级两级人大常委会)一种权力:它认为法院向它提出的违宪审查的事项,由上级人大常委会或全国人大常委会进行审查更合适,则报上级人大常委会或经由上级人大常委会报全国人大常委会进行审查。

(二)两种诉讼:涉及与不涉及违宪审查的宪法诉讼

从理论上讲,我国宪法诉讼可能存在两种类型,即涉及违宪审查的宪法诉讼和不涉及违宪审查的宪法诉讼。这种类型化的划分建立在复合型宪法诉讼制度的逻辑起点上。同时,对不同类型的案件可设计不同的程序来进行审理,有利于节约诉讼成本、提高诉讼效率,使宪法诉讼制度与现行政治制度更为契合,实现宪法诉讼制度与政治体制的高度和谐、统一。

1·不涉及违宪审查的宪法诉讼

这种宪法诉讼的存在,是因为宪法中的一些规定没有及时通过立法予以具体化,从而在实践中出现对某一问题只有宪法规定而没有普通法律予以规定的情形。在这种情况下,不存在对普通法律进行违宪审查的问题。在国外,不涉及违宪审查的情形较为普遍,如国家机关之间的权限争议案、宪法诉愿案等都不涉及违宪审查。权限争议在我国是通过政治手段而非诉讼来解决的。在德国,根据学者的研究,宪法诉愿存在两个基本规则:(1)只有当公民完全用尽了其他法院向其开放的法律途径即他在“为取得对其诉称的宪法损害的弥补而已经采用了取决于案情的所有可能的诉讼手段”的情况下,才可以提出宪法诉愿;(2)只能是对于基本权利的损害才能通过宪法诉愿提出请求。[9]前一个规则,在我国有的学者称其为“穷尽其他救济”原则,[10]有的学者称其为“补充性”原则。[11]我国近年出现的以公民基本权利为中心的诉讼案件与宪法诉愿极其类似。笔者认为,可以以宪法诉愿的概念来概括这一类案件。但是,我们不能将不涉及违宪审查的宪法诉讼案件都归属于宪法诉愿。因为不涉及违宪审查的案件范围远远大于宪法诉愿的概念范畴,它还涉及除公民基本权利之外的其他领域。

2·涉及违宪审查的宪法诉讼

在这类宪法诉讼中,当事人认为所要适用的法律、法规违宪并提出审查要求,或者法官认为所要适用的法律、法规有违宪疑义,按照法定程序提交违宪审查机关审查,法院再依据违宪审查机关的决定作出判决。根据违宪审查对象的不同,涉及违宪审查的宪法诉讼还可再分为两种类型:一是对法律、法规进行违宪审查的宪法诉讼,二是对公权力行为进行违宪审查的宪法诉讼。针对我国现行的违宪审查制度不针对国家机关的行为和对“立法”的违宪审查不包括全国人大及其常委会制定的法律的现状,笔者主张:将全国人大及其常委会制定的法律、国家机关的公权力行为都纳入到违宪审查的范围之中,理由主要是:一方面基于违宪审查“应然”意义上的考虑,违宪审查制度如果不将法律纳入到审查的范围之中,注定是不完整的,是有欠缺的。从世界范围来考察,违宪审查最初就是指对法律的违宪审查,违宪审查发展到一定阶段,才将公权力行为、政党违宪等内容纳入其中。直到今天,对法律的违宪审查仍然是违宪审查制度的核心。将公权力行为纳入违宪审查范围之中,也是现代宪政国家的一般做法。在采用普通法院型宪法诉讼模式的国家如美国,近年来多种类型的公权力行为被纳入违宪审查范围之中。[12]而在实行宪法法院制度的国家,纳入违宪审查范围之中的公权力行为的范围更为宽泛。我国也应该将公权力行为纳入到违宪审查的范围之中。法院当然也不能对公权力行为是否违宪作出裁决,而只能同法律、法规的违宪审查一样,由法院提交给违宪审查机关进行审查。[13]另一方面,从宪法发展的角度看,将全国人大的公权力行为和全国人大制定的法律纳入违宪审查的范围之中,是大势所趋。

四、构建我国复合型宪法诉讼制度的具体设想

(一)不涉及违宪审查宪法案件的审理

由于宪法诉讼制度与违宪审查制度是分离的,因此,涉及和不涉及违宪审查就有很大差别。对不涉及违宪审查的案件,整个诉讼过程是连贯的,从受理案件到作出判决都只有法院参与其中。而涉及违宪审查的案件则不然,只要法院认为存在违宪的疑义,就应该裁定该案件中止审理,报请违宪审查机关进行审查,待违宪审查机关作出该法律、法规或公权力行为是否违宪的决定后才能依据该决定作出判决。但是,无论涉及违宪审查还是不涉及违宪审查的宪法诉讼,在法院审理这一阶段中,其程序是一致的。因此,不涉及违宪审查的宪法诉讼制度是涉及违宪审查的宪法诉讼制度的基础。

1·宪法案件的提出

(1)由案件当事人提出。案件当事人在起诉时或者在法院对其案件进行审理的过程中,认为现有法律、法规中没有相关规定可适用于本案件而应适用宪法的有关规定,可向法院提出依据宪法进行审理的请求。当事人的代理人也可以当事人的名义提出这样的请求。案件当事人提出依据宪法审理案件的请求对法院并没有约束力,它只是一个建议,是否采纳由法官审查决定。

(2)由法官提出。法官在审理案件的过程中,认为由于缺乏现行法律、法规的规定而需要直接将宪法的有关规定适用于正在审理的案件,可以提出适用宪法的规定。或许有人认为,法官无须主动提出在案件中适用宪法的规定,而只需根据当事人的请求进行审理即可;对于没有法律、法规的规定作为依据,又没有提出依宪法进行审理请求的,法院可驳回其请求。笔者认为,这种观点欠妥。这是因为:首先,当事人因为其权利受到侵害起诉至法院,法院不能因为其提起诉讼依据的法律不当就驳回其起诉。这不利于保障公民的权利。其次,如果法院以当事人提起诉讼的依据不当而驳回起诉,当事人势必会另找依据再行起诉。这会增加诉讼成本,降低诉讼效率。再次,依法官的专业知识,知其依据不当而应依宪法进行裁判,却驳回了当事人的诉讼请求,对宪法权威也会产生消极影响。

2·宪法案件的确定

(1)宪法案件的成立标准。明确何为宪法案件,是进行宪法诉讼活动的前提。笔者认为,对宪法案件的判断主要依据两条:一是由法院进行审判,二是与宪法存在直接的关联。而“与宪法存在直接的关联”又有两种情况:(1)法官直接依据宪法进行裁决。法官直接依据宪法裁判的前提条件是,已经穷尽了其他法律救济手段,或者说在其他法律、法规中找不到依据,才能求助于宪法。(2)需要进行违宪审查的情形。违宪审查包括对法律、法规的违宪审查和对公权力行为的违宪审查。1)关于对法律、法规的违宪审查。法官在审理案件的过程中,认为有关法律、法规违反宪法,则需要向违宪审查机关提出违宪审查的申请,并最终根据违宪审查决定进行判决。2)关于公权力行为的违宪审查。笔者认为,公权力行为的性质可按照“反向穷尽原则”来界定,即遵循先宪法后普通法律的路径:先看其是否违宪,如果不违宪再看它是否违法。公权力行为违宪最可能出现在行政诉讼案件中。如果行政诉讼案件中的原告认为行政主体的行为违反宪法,并要求撤销其行为,法官在经过审查后也认为行政主体的行为存在违宪疑义,则可以向违宪审查机关提出对该行为进行违宪审查的请求。但是,现行宪法没有直接规定对公权力行为可进行违宪审查。笔者认为,对此可作变通处理,将违宪审查变通为“解释宪法”———即利用《宪法》第67条关于全国人大常委会的权力中第1项“解释宪法”的规定———来实现对公权力行为的违宪审查。具体设想是:对公权力行为的违宪审查即“解释宪法”一律由全国人大常委会进行;法院(下级法院则逐级报经最高人民法院)向全国人大常委会提出对宪法有关规定进行解释的请求,请求内容可包括宪法相关规定是否包含该公权力行为的情况。这个设想基于如下考虑:解释宪法并不只是宪法解释机关对抽象的宪法条文所作的说明,而应该包括宪法解释机关在结合宪政实践中的具体问题、具体情况的基础上对宪法的含义所作的进一步说明。这里讲的宪法诉讼并非是完全独立的、全新的一种诉讼形态,而是依附于其他诉讼案件———行政诉讼和民事诉讼案件———的一种特殊的诉讼形态。行政诉讼案件、民事诉讼案件的存在是其前提,因此,我们可以说,宪法案件是特殊的行政诉讼案件,或者特殊的民事诉讼案件。有一种观点认为,宪法诉讼必须解决宪法争议,[14]也就是说,就宪法上所规定的宪法职权、国家权力与国家权力之间的关系、国家权力与公民权利之间的关系所发生的争议和纠纷来进行裁决。如果是仅仅在普通的刑事、民事、行政诉讼中引用宪法来作为审判案件的依据,而所涉及的案件并没有涉及宪法问题或者不是宪法上的争议,那么,这样的诉讼不能归入宪法诉讼的范围。这种观点体现了对宪法诉讼存在过于理想化的认识,它主要是基于宪法法院型宪法诉讼模式来立论的。实际上,在普通法院型宪法诉讼模式下,对宪法问题或宪法争议的界定并不那么严格,甚至任何一个有意义的争议都可能变成一个宪法问题,并成为法院的一个案件,接受法官的裁决。在美国,甚至“宪法的内容是由法官来决定的”。[15]就我国目前情况而言,宪法诉讼制度宜主要借鉴普通法院型宪法诉讼模式,不宜过于理想化。涉及宪法问题、解决宪法争议的诉讼固然是宪法诉讼,那些直接援引宪法作为审判案件的依据、以违宪审查机关违宪审查的结论作为依据所进行的裁决,也都应该属于宪法诉讼的范畴。

(2)确定宪法案件的组织。决定是否依据宪法审判的权力,应该由法院内部的权威组织来行使。笔者认为,这项权力授予法院的审判委员会为宜,理由是:首先,从法院现有的审判委员会的组成人员看,审判委员会具有确定案件是否为宪法案件的现实能力。各级法院的审判委员会一般都由院长、副院长、庭长、副庭长及若干经验丰富、水平较高的审判员组成。这些成员都是法院的骨干和精英。这有利于正确把握案件的性质,准确判断案件是否需要直接依据宪法进行裁决。其次,从审判委员会的性质看,它具有作出是否依据宪法进行裁决的权威性。各级法院的审判委员会是法院的内部决策机构。其组成人员中,法院院长由人大选举和罢免,副院长、庭长、副庭长及其他审判委员会成员都是人大常委会任免的。最后,从审判委员会的职能看,它也适合享有是否直接依据宪法进行裁决的决定权。审判委员会的任务在于,总结审判工作经验,讨论重大疑难案件和其他有关审判工作的问题。涉及宪法的案件至少可以算做重大案件,至少涉及审判工作。

3·宪法案件的审理

(1)宪法案件的审判组织。其一是宪法案件审判工作机构。最高人民法院设立宪法审判庭,其职权之一是审理宪法案件,包括最高人民法院作为一审法院审理的案件,也包括最高人民法院作为上诉审法院对宪法案件进行的审理。其职权之二即负责就法院涉及违宪审查申请书的起草,并以最高人民法院的名义向违宪审查机关提出违宪审查的请求或者解释宪法的请求。待违宪审查机关作出违宪审查决定或作出宪法解释后,将违宪审查机关作出的有关决定或解释逐级送达最初提出违宪审查请求的法院。地方各级人民法院由于目前宪法案件较少,不需设置宪法审判庭。少数宪法案件由原承办案件的审判庭即行政审判庭或者民事审判庭进行审理。

其二是宪法案件的审判组织。宪法案件一律采取合议庭进行审理。由于宪法乃国家之根本法,具有最高的地位,且宪法案件又涉及公民的基本权利,因此宪法案件不宜采用独任制审理。

其三是审判委员会。为慎重起见,凡宪法案件都应列为重大案件。出于保证宪法案件审判权威性的考虑,案件经合议庭审理后,应提交法院审判委员会讨论作最后决定。

(2)宪法案件的审判原则。第一是穷尽普通法律救济方法原则,即指一个案件要直接依据宪法进行审理,或者要将宪法作为裁判的依据,其前提必须是要穷尽其他所有的法律救济方法;只有在其他法律救济方法用尽,公民的权利尚不能得到有效保障的情况才能用宪法作为裁判的依据进行判案。第二是政治问题回避原则。政治问题回避原则是现代宪政国家的通行做法,是指凡案件中涉及不应当由法院进行审理或裁决的政治问题,法院应当主动回避,不对政治问题进行裁决,而只对其中的法律问题或宪法问题进行裁决。第三是公开原则。宪法案件事关重大,社会普遍关注,这类案件应该完全公开审理。当然,一些案件确实涉及当事人的隐私、国家机密及商业秘密的,也可以实行不公开审理。但是,不公开审理案件的范围应作比普通案件的范围更为严格的限制。即使不公开审理的案件,其判决都要以某种形式完全向社会公布。

4·宪法案件的裁决

(1)宪法作为裁判的依据。宪法案件或者宪法诉讼的一个重要标志是案件援引宪法进行裁决,即宪法成为诉讼案件裁决的直接依据。这里需要注意作为案件判决的依据与作为判决说理的依据的区别。一些案件也援引了宪法条文,但并不是作为判决依据,而只是作为判决说理的根据,这样的案件不能视作宪法案件。宪法诉讼中,宪法作为案件裁判的依据具有排他性。也就是说,要以宪法作为案件裁判依据,其前提必须是没有其他法律、法规为依据。只要存在其他法律、法规的依据,就不能将宪法作为裁判的依据。

(2)宪法案件裁决的内容。和普通诉讼案件一样,宪法案件的裁决包括三个方面的内容:对案件事实的认定、确认所要适用的宪法条文和法律、法规、法律责任的确定。1)对案件事实的认定。对案件事实的认定是宪法诉讼的重要前提和基础。2)对适用法律的认定。这是宪法诉讼的关键。只有认定案件应适用宪法,案件才能成其为宪法案件。3)对法律责任的确定。这里的法律责任,并不总是宪法责任,而是既可以是民事法律责任,也可以是行政法律责任。法院在宪法案件中确认民事责任,并不是指这类案件解决的是民事权利争议,而是指宪法权利被侵害后无法通过宪法责任进行救济时可以通过承担民事责任的形式来实现对宪法权利的救济。之所以可以通过承担民事责任方式来救济对宪法基本权利的侵害,是因为“这些基本权利主要是民事上的人身权和财产权或者是以保护个人的人身权和财产权为目的的政治权利或法律权利。个人的民事权利始终是宪法中的国家政治权利和个人的政治权利的目的,宪法中的国家政治权利和个人政治权利是个人民事权利的手段”。[16]至于通过行政法律责任来实现对被侵害的宪法权利的救济,也是保障宪法权利的具体手段。总之,只有案件事实、适用法律及法律责任三个方面都确定,而且三者之间存在内在的逻辑一致性,才能成为真正意义上的宪法案件进而构成宪法诉讼。

(3)对不服宪法案件裁决的处理。宪法案件实行两审终审制,当事人不服宪法案件裁决的,可上诉。一些学者认为,宪法案件应当实行一审终审制,不能上诉。[17]其理由大体上是说,宪法诉讼涉及违宪审查,既然违宪审查是由违宪审查机关作出的,而非法院作出的,法院不能改变违宪审查结果;那么,在法院系统内部的上诉就完全没有意义,除非上级法院可以再次申请进行违宪审查。这种观点值得商榷。对须提请进行违宪审查机关进行违宪审查的案件,法院对违宪审查结果固然不能改变,也不应拥有再向违宪审查机关提请进行违宪审查的权力,但这并不意味着法院就不能就案件进行上诉审理。因为法院在审理宪法案件的时候,虽然不能进行违宪审查,但对下级法院是否正确适用违宪审查决定或宪法解释、判决结果是否合理等情形仍然是可以进行审查的,所以当事人对宪法案件判决不服的,应当允许其上诉。这不仅有利于保护公民及其他当事人的合法权利和利益,而且有利于宪法争议的公正解决。

(二)涉及违宪审查宪法案件的审理

1·违宪审查(宪法解释)请求的提出

(1)提出违宪审查(宪法解释)请求的主体。这种主体主要有两类:其一,案件当事人。案件当事人可在起诉时或诉讼过程中向法院提出进行违宪审查的请求。其二,案件承办法官。承办案件的法官认为所要适用的法律、法规以及涉案行政机关的行为可能与宪法相抵触的,可以提出对法律、法规或行政机关的行为进行违宪审查的请求。对行政机关的行为的违宪审查须以宪法解释的名义提出。

(2)对违宪审查(宪法解释)请求的处理。赋予法院审判委员会决定是否向违宪审查机关提出违宪审查(宪法解释)申请的权力。因此,案件当事人或者法官的违宪审查请求都提交到审判委员会决定。审判委员会所作审查并不是违宪审查,它只审查案件当事人或案件承办法官提出的请求所针对的问题是否涉及违宪,有无明显的根据。涉及违宪问题,有明显根据的,它就决定递交违宪审查机关进行违宪审查;反之,不涉及违宪问题,没有明显根据的,它就决定不递交违宪审查机关进行审查。

(3)违宪审查(宪法解释)请求能否撤回?笔者认为,违宪审查(宪法解释)请求一旦提出,不应允许撤回。这主要是因为,宪法为国家之根本法。由违宪审查机关根据这个请求,也即结合具体案件对宪法所作的解释,对于进一步明确宪法条文的含义,提高宪法的实践效力具有积极意义;而且,由违宪审查机关作出的决定具有“立法”的普遍意义,对未来的类似事件具有规范或指导意义。

2·违宪审查(宪法解释)请求书的递交

(1)对法律违宪审查请求书的递交。这里的法律是指全国人大或全国人大常委会制定的法律。由于法律的违宪审查由全国人大常委会进行,因此,对法律的违宪审查请求须递交到全国人大常委会。全国人大及其常委会是我国的最高权力机关,向最高权力机关(全国人大及其常委会)递交违宪审查申请,理应由最高人民法院来进行。那么,基层法院提出的法律违宪审查申请则须逐级向上级法院提出,直至最高人民法院,再由最高人民法院递交到全国人大常委会。对于基层法院提出的法律违宪审查申请,各上级法院当然享有审查之权。只有上级法院也认为涉及违宪问题且有明显根据的,它才会再上报直至最高人民法院。

(2)对有关法规违宪审查请求书的递交。行政法规是由国务院根据宪法和法律制定的。对行政法规提出的违宪审查申请,依照上述对法律的违宪审查请求书的递交程序进行,即由最高人民法院向全国人大常委会递交。

地方性法规可分为两个层次,对不同层次的地方性法规违宪审查请求书的递交存在差异。第一个层次是,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定的地方性法规。对这一层次的地方性法规提出的违宪审查申请,依照上述对法律的违宪审查请求书的递交程序进行,即由最高人民法院向全国人大常委会递交。第二个层次是,较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定的地方性法规。对这一层次的地方性法规的违宪审查请求书,由省、自治区的高级人民法院向省、自治区的人民代表大会常务委员会递交,而无须由最高人民法院递交给全国人大常委会。

自治条例和单行条例也可分为两个层次,对这两个层次的自治条例、单行条例违宪审查的请求书的递交也存在差异:第一个层次,自治区制定的自治条例和单行条例。自治区制定的自治条例和单行条例,须报全国人大常委会批准后生效。也就是说,全国人大常委会对自治区的自治条例和单行条例有审查之权。因此,对自治区制定的自治条例和单行条例的违宪审查请求书,也须由最高人民法院递交到全国人大常委会。当然,基层法院的违宪审查申请书仍须逐级上报到最高人民法院,再由最高人民法院将违宪审查申请书递交至全国人大常委会。第二个层次,自治州、自治县制定的自治条例和单行条例。自治州、自治县制定的自治条例、单行条例,须报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。据此,对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的违宪审查请求书,应由省、自治区、直辖市高级人民法院递交到省、自治区、直辖市人大常委会。当然,基层法院的违宪审查申请仍须逐级上报到高级人民法院,再由高级人民法院将违宪审查申请书递交至省、自治区、直辖市人大常委会。

(3)对行政机关行为涉宪问题进行宪法解释请求书的递交。对行政机关行为涉嫌违宪而提出的宪法解释请求,也须由最高人民法院向全国人大常委会递交请求书。其具体程序跟上面论及的对法律、行政法规等违宪审查请求书的递交程序相同。

3·违宪审查机关的审查及其决定(宪法解释)

违宪审查机关进行的审查(宪法解释)活动包括作出审查决定(宪法解释),已超出笔者在此探讨的范围。但是这里也有两个问题需要略加提及。第一个问题是,违宪审查机关是否受法院递交的违宪审查(宪法解释)申请范围的限制而只能就申请的事项进行审查(解释)?笔者认为,违宪审查机关虽然应当根据违宪审查(宪法解释)的申请进行审查,但也不应绝对受此限制。其理由在于违宪审查机关在我国就是立法机关,也是国家权力机关,法院的权力来自于它且受它监督,违宪审查机关的地位高于法院。法院递交给违宪审查机关的违宪审查(宪法解释)申请书,对于违宪审查机关而言,那只是一个进行违宪审查(宪法解释)的“线索”而已。违宪审查机关可根据这一“线索”,自行调查、收集相关情况等,在进行综合分析的基础对某一问题进行全面的解释或作出审查决定。另外,违宪审查机关所进行的违宪审查(宪法解释)是通过法院提供的个案作出一个普遍性的、抽象性的决定,这也要求违宪审查机关不能完全陷于某一具体案件,而要根据某一类案件找出其规律或特点,并在此基础上进行违宪审查,或者作出宪法解释。这样的违宪审查决定(宪法解释)才更具有合理性。第二个问题是,违宪审查决定(宪法解释)是只对个案有效还是具有普遍效力?由于违宪审查是由立法机关进行的,违宪审查(宪法解释)在本质上属于立法行为,因此,违宪审查机关作出的审查决定(宪法解释)应当被赋予普遍的效力,而不只是对某一个案件有效。也就是说,违宪审查决定(宪法解释)不仅法院要遵守,其他国家机关也应当遵守。

4·法院裁决对违宪审查决定(宪法解释)的运用

违宪审查机关通过具体的个案作出普遍性的、抽象性的审查决定或者宪法解释决定,具有一种“立法”的性质,从而成为未来生活的“规则”。但是,违宪审查决定(宪法解释)在形式上仍然是对法院作出的,针对的也是法院提出的违宪审查(宪法解释)申请,而法院则须依据违宪审查机关的审查决定或宪法解释进行裁决。法院在适用违宪审查决定或宪法解释时,须注意以下几个问题:(1)法官必须将违宪审查决定或宪法解释作为裁判的依据来运用。因此,法院在作出的裁判中可以直接引用违宪审查机关的违宪审查决定(宪法解释)。(2)法官必须将违宪审查机关的违宪审查决定(宪法解释)作为宪法依据来适用。法官不仅要将违宪审查决定(宪法解释)作为普通立法来适用,而且必须当作宪法来适用。(3)法官必须严格遵循违宪审查决定(宪法解释)的核心精神来裁决,但又不允许超越宪法的基本精神和原则。由于违宪审查决定(宪法解释)毕竟不是宪法本身,因此,法官在适用违宪审查决定(宪法解释)时,还需受宪法本身规定的限制。

注释:

[1][6][7][8]参见高鸿钧等:《法治:理念与制度》,中国政法大学出版社2002年版,第580页,第544-553页,第553页,第547页。

[2]参见包万超:《设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制》,《法学》1998年第4期;李忠:《论复合制宪法监督式》,http://WWW.gongfa.com/lizhongfuhexianfajiandu.htm。

[3]参见朱景文主编:《中国法律发展报告———数据库和指标体系》,中国人民大学出版社2007年版,第133页。

[4][美]莱斯利•里普森:《政治学重大问题:政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第201页。

[5]最高人民法院在2001年下发了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。正是根据这一“批复”,法院对“齐玉苓案”作出了判决。“齐玉苓案”曾被认为“第一次打开了法院以宪法为直接判决依据的大门,实现了宪

法与公民的‘直接对话’,被称做‘宪法司法化第一案’。”参见吴兢:《宪法与公民直接“对话”》,《人民日报》2001年9月5日。笔者注意到,这一“批复”已于2008年12月18日被最高人民法院出台的《关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》停止适用了。这是否意味着最高人民法院关闭了宪法诉讼的大门,尚需拭目以待。

[9][15]参见[德]克劳斯•施莱希、斯特凡•科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版,第204-205页,第486页。

[10]参见胡肖华:《宪法诉讼原论》,法律出版社2002年版,第209-211页。

[11]参见韩大元:《宪法学专业化与生活中的宪法问题》,载韩大元主编:《中国宪法事例研究(二)》,法律出版社2008年版,“代序”第1页。

[12]例如,2005年美国法院裁定,由五角大楼主持建立的关塔那摩美军军事法庭违反了美国宪法。参见王增丽:《关塔那摩美军法庭被判违宪》,《法制日报》2005年2月2日。2006年美国联邦上诉法院裁决,洛杉矶警察局逮捕在贫民区公共人行道上坐、躺或睡觉的人违反宪法第八修正案。参见章文君:《美国警察逮捕流浪汉法院裁定属违宪》,《新民晚报》2006年4月16日。2006年美国联邦地区法院裁定,美国国家安全局所进行的国内监听项目违宪。参见小桥:《美国国内监听项目计划被裁决违反宪法》,《中国日报》2006年8月18日。

[13]我国现行宪法还未对公权力行为的合宪性审查作出规定。

[14]参见韩大元、刘志刚:《试论当代宪法诉讼制度的基本功能》,《法学家》1998年第2期。

[16]戴谋富:《宪政视界下的民事权利基本问题探讨》,http://article1.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp? ArticleID=42115。

[17]参见徐玫、竺常:《建立我国宪法诉讼制度初探》,《浙江省政法管理干部学院学报》2001年第5期。

    进入专题: 宪法诉讼制度  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/52182.html
文章来源:本文转自《法商研究》2009年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统