童之伟:通往中国法院独立审判之路

选择字号:   本文共阅读 806 次 更新时间:2016-04-23 23:16:59

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童之伟 (进入专栏)  

   【原编者注】童之伟教授在这篇文章里从宪法规定、政治逻辑的角度讨论了当下中国法院在各个国家机关中的地位,中国法院与执政党的关系,说明中国法院的地位低下,在权力关系中处于被干预的境地。为此,他对如何通过提升法院的地位,切断外部干预的通道,改变内部审判决定权的机制,提出了多项具体的方案,很值得探讨。

   本文是童老师2016年1月在美国访问讲学期间在芝加哥大学、哥伦比亚大学、乔治华盛顿大学等地演讲的内容整理。凤凰大学问首发,转载请联系大学问授权。

   本文所说的司法,含义基本限于法院和审判权的行使。

  

   中华人民共和国的司法制度是上世纪50年代初建立的,主要职能在于运用刑法进行阶级斗争和镇压阶级敌人,较少解决民事纠纷,不受理行政诉讼案,更无宪法诉讼案。这种本来就残缺不全的司法制度,在“文革”中受到进一步破坏。1978年实行改革开放后,中国在较大程度上修复和改进了原有的司法制度。

   从那时以来,中国司法体制就一直处于改革过程中。这个过程可以划分为三个波次:第一波次推行于1980年代,其突出表现是废止了此前普遍实行的中共各级党委审批案件的体制,强化了庭审功能,推行了审判公开、律师辩护和法官职业化。第二波次发生在2004年到2012年,重点是按宪法规定完善司法机关的机构设置、职权配置,促进审判公正、提升审判能力。第三波可以说起始于2012年底,其核心内容是“确保审判机关依法独立公正行使审判权”;“加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”;“保证公正司法,提高司法公信力”。

   我们可以看到,中国最高领导层在不同场合对第三波司法改革设定了一些目标,若将上述各项目标在词义上合并同类项,可得到五个项:权威、独立、公正、公信力、高效。这表明,在中国最高领导层眼中,这正是中国司法所缺少的、所需要的要素。我十分认同上述估计,只是对高效的提法多少有一些保留(所以,本文不多谈效率问题)。

   既然病症清楚了,查明真正的而不是表面上的病因就成了看病的关键,病因找准了,开药方很简单。本着这种认识,下面讨论中国司法改革涉及的几个基础性问题。

  

一、中国法院的宪法地位与实际地位之落差

   司法缺乏必要权威,主要指法院、法官行使审判权的过程和结果不受尊重、易受挑战。中国的司法之所以缺乏必要权威,观察者或许可以从不同角度列举不同原因,但最根本原因都在于,中国的法院(从而法官)的地位低下。

   1.中国法院的宪法地位较欧美低。权力分立、制约平衡确立了美国法院的宪法地位(以联邦最高法院为例),美国联邦最高法院与国会和总统的宪法地位一样,其上没有其它任何国家机关。但民主集中制下中国法院的宪法地位就不一样了,以最高审判机构为例,中国最高人民法院在宪法上是一个第二等国家机关,它由全国人大及其常委会产生,需对全国人大负责、受全国人大监督。

   2.法律上,中国法院(如最高法院)的地位被立法进一步压低到了宪法规定之下。

   A.中国1982年宪法的本意是法院不向人大报告工作,也不接受咨询(这点有确切的证据能证明)。但1982年宪法通过生效前和生效后,全国人大及其常委会没有按全面修改后的宪法审查原来的有关组织法条款的合宪性,没有发现和废止与宪法有关条款相抵触的法律规定,从而让违宪的有关组织法条款一直有效,直到今天。

   B.《公务员法》为最高人民法院和最高人民检察院量身打造了“副国家级”,把原来一直将最高法院和最高检察院置于国务院、中央军委之下的做法用法律固定了下来。该法的实施结果,是将国务院总理、有中共中央政治局常委身份的副总理确定为“正国级”的同时,将最高人民法院院长,最高人民检察院检察长确定为“副国级”,地位与没有国家机关地位的全国政协的副主席相当。在这里,最高人民法院院长的级别,直接反映了最高人民法院在党-国体系之中央机构中的法律位置。

   显然,中国法院较之宪法上原本平级的行政机关,被法律压低了半级。

   3.法院政治地位比法律地位还低。在中国的党-国一体化政权组织体系中,宪法地位、法律地位、政治地位、实际地位往往不是一回事,其中,政治地位最接近实际地位。一个机关、机构或官员的政治地位,直接反映在其党内地位或党内排名上,他们在执政党党内地位比较准确地反映出他们在国家或社会的实际地位。以最高人民法院为例,在中共执政66年的历史中,从来没有中央政治局常委、政治局委员乃至政治局候补委员被放在院长的岗位上,它的院长从来只是普通中央委员,其党内排名,往往都在数十名之后。中国现任最高法院院长的党内排名,至少是在第25名之后,因为,中共中央政治局就有25名委员,他们毫无疑问排在他前面。

   4.在中国的党国金字塔中,法院事实上只能算一个排第八等的组织。在地方,他们的排序依次是本地党委、人大及其常委会、行政机关、政协、军区或军分区、公安,法院和检察院。还须说明的是,数十年来,中国行政机关内公安部门的实际上地位一直高于法院,直到今天也是如此,如在现今的中共中央政法委内,公安部长是副书记,而最高法院院长、最高检察院检察长都只是普通委员。

   毫无奇怪,作为中国一个第八等、其中地位最高的领导人都排不进国家前25名的国家机关,法院本身在国家层面就没有权威可言,其行使审判权的活动和结果,自然不可能有什么权威。

   以上分等和排名,都反映了权位的高低轻重。在公权力组织体系中,位高权重者干预位低权轻者,顺水推舟,十分轻易,而位低权轻者欲抗拒干预,则无异于逆流而上,极难。

   这也可以轻易解释何以中国法院、检察院宪法地位高于公安,但在办理所谓敏感、重要刑事案件时,却往往被公安牵着鼻子走,形成所谓公安做什么“菜”,检察院就端什么菜,检察院端什么菜,法院就吃什么菜的格局。这种格局很大程度上让《宪法》第135条下列旨在严格执行法律、防止冤假错案的规定形同虚设。

  

二、中国法院“独立行使审判权”之现状

   中国法院缺乏必要公正和公信力的现实,从涉法信访的普遍性、被揭露的刑事冤假错案数量之多和网民抱怨之广泛等方面可见一斑。中国最高领导层把“公平”、“公正”和“公信力”作为司法改革追寻的重点,也证明这些都是中国司法要解决的少数最核心的问题之一。

   一些基本事实表明,中国司法之所以缺乏公正和公信力,最重要的原因,是法官、法院受内部和外部干预太多,难以站在中立和公正的立场依照法律规定凭良心裁判案件。其主要表现,我可做些有限的列举如下。

   1.中国法院在观念上一直不能摆脱“司法讲政治”的窠臼。法律的规定相对而言是明确具体的,而政治的概念是模糊的,其含义基本上是“我们的需要”、“大局的需要”、“最高领导层的意向”。所以,司法讲政治必然否定严格依法办案。事实上,不仅宪法、法律没有要求法院办案“讲政治”,中共党章、全国代表大会报告和中国中央各种决定和决议也没有提出这种十分离谱的反法治要求。但可惜,直到2014年,中国最高法院院长还在要求法院“讲政治”:“要大力加强司法机关党的建设,真正把司法机关党组建设成为讲政治……的坚强领导核心”。法院党组是决定包括案件审判结果在内的法院一切重大事务的核心组织,院长是党组书记,法院党组“讲政治”,必然带动整个法院“讲政治”。

   2.同一级法院内部关系高度行政化,对于重大案件、“敏感案件”,法官和合议庭不可能依法独立裁判,即使拿出了裁判意见,也很可能被源于其它方面的意见所取代。

   在中国各级各类法院,以院长为组长的党组是法院的“坚强领导核心”。第47条规定:“党组的成员,由批准成立党组的党组织决定。党组设书记,必要时还可以设副书记。党组必须服从批准它成立的党组织领导。”近三十年来,法院院长都是中共党员、党组书记,党员副院长一般都是党组副书记。党组讨论决定包括重大案件、敏感案件在内的法院所有重要事务。党组决定的具体案件处理意见,在审委会几乎都一定能成为审委会的决定(理论上说,此乃将执政党的主张转变为国家意志的一种方式)。

   所以,在党组面前,法官和案件合议庭是谈不上根据法律规定独立作出裁决的,除非有关案件不太重要、不敏感。即使法官和合议庭坚持己见,在案件被提交审委会并以审委会名义作出决定后,依照法律,合议庭和承审法官只能以审委会意见为自己的裁决,而审委会意见必定是党组支持或不反对的。

   3.法院体系内上下级法院之间的关系高度行政化。关于上下级法院之间的关系,中国宪法第127条规定:“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”这就决定了上下级法院之间是监督与被监督关系,不是行政机关那种领导与被领导关系。而且,上级法院监督下级法院的审判工作,应该是通过审理来自下级法院的上诉、申诉案件或提审由下级法院管辖的一个个具体案件来进行的。

   但实际情况是,中国上级法院对下级法院,发展出很多法外控制手段,且这些手段在政治上得到了容忍乃至鼓励:

   A.上级法院在较大程度上主导确定下级法院院长、副院长、政治部主任等重要职位的人选。

   B.作为上级党的领导机构联系下级法院的中介和管道,上级法院在控制下级法院方面搭顺风车。

   C.像行政机关的上下级一样,上级法院对下级法院设定各自指标搞考核、评优,让下级法院围着自己转。

   D.上级法院向下级法院“发文”,作出这样那样的法外规定或要求,其中有些还自定为“机密”。

   E.模仿行政机关,上级法院院长对下级法院、法官或发表讲话,提出各种要求,或“调研”,听取“汇报”、做指示,或鼓励下级法院请示,顺势做批示、批复。

   上下级法院之间的关系高度行政化,结果之一是审级划分和审级监督近乎失去实际意义,结果之二是中央政法委或上级政法委等党的领导机构表达了意向和做了批示的案件,法院的审理和当事人的上诉,律师的辩护等,就都成了没有实际意义的表演。

   4.从外部因素看,法院、法官也缺乏依法独立行使审判权的客观条件。中国宪法第123条、第126条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”;“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但实际情况是,中国地位低微的法院受到了大小不等的力量左右,其中有些它可在一定程度上抗衡,有些它完全不能或基本无力抗衡。

   为主旨所限,我不必全面描述和评价这些作用于法院的影响力,我只想做出这样一些评估:

A.地方党委及其政法委完全有能力在很大程度上能通过法院党组左右法院对任何案件的判决结果,如将事实上无罪之人判为有罪、将应胜诉一方判为败诉。中共的领导有宪法正当性,应该维护,但领导到什么程度、如何领导,却是一个需要研究、加以规范的问题。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:凤凰大学问

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