严泉:事关选举:民国早期的国会选举制度

选择字号:   本文共阅读 289 次 更新时间:2016-03-25 20:19:31

进入专题: 选举制度  

严泉 (进入专栏)  

  

摘要:  民国国会众议员选举方式是间接选举制,其选举方法采用的是“复数选区单记非让渡投票法”,制度成效一般认为是弊远大于利。在选区划分上,其制度缺陷并不在于大选区制,而是未能采用比例代表制度。作为代表地方的参议院,其选举方式为间接选举制,在当时具有合理性。虽然与国外发达民主国家相比较,民国国会选举制度尚有差距与不足之处,不过选举制度中所彰显的民主政治原则是明确与坚定的,在选举施行方面的制度建设也是富有成效的。

   关键词:民国国会  选举制度

  

   在民国早期(1912-1927年),全国性的国会选举共举行过三次。[1]为有效推进国会选举活动的正常开展,北京政府通过制定一系列指导选举活动的选举法规,构建了初具规模的选举制度。长期以来,有关这一时期国会选举制度的研究,在研究时段上多集中于民国初年(1912-1913年),研究内容主要是第一届国会的选举法律,而第二、三届国会选举法律,特别是与选举施行有关的选举法令研究至今尚付阙如。在研究方法上,常见的多是政治制度史研究,缺少部门法与比较法理论方法的运用与分析。[2]

   本文以民国早期国会选举法律与法令为研究对象,从比较法制史的视角入手,通过与当时欧美、日本选举制度的比较,探求民国国会选举制度的特色,并进一步分析其进步与缺失之处。

  

   一、众议院议员选举制度

   选举制度的基本要素是选举方式与选举方法。选举方式分为直接选举与间接选举两种。而选举方法则是有关投票方法的制度设计。根据选举法的规定,参众两院议员的选举制度各有不同。

   众议院议员选举法规定,第一届国会各省众议院议员选举为间接方式,分为初选举、复选举两步。初选举以县为选区,选出初选当选人。凡地方行政区划和名称(如州、厅等)还未改定的,均以县论。复选举合若干初选区为复选区,由初选当选人选举复选当选人,即该复选区众议员。[3] 在初选当选人名额规定上,各省先确定选举商数,即以全省选举人总数除以法定众议员名额。选举商数确定后,再以各复选区的选举人数除以选举商数,结果就是各复选区众议员的当选名额。各复选区按照众议员当选名额的50倍,作为初选当选人名额,再以同样的办法分配到各初选区。[4]当时各省所辖初选区最多为四川省,共计175个。最少为黑龙江省,共计20个。[5]根据国会组织法规定,四川省众议院议员定额为35人,按照上文计算方法,初选当选人名额应为1750人,平均每个初选区为10 人。黑龙江省众议院议员定额为10人,初选当选人名额应为500人,平均每个初选区为25人。因此,各初选区当选名额均是复数。

   众议院议员选举法在第二届国会选举前经过修正,虽然将议员名额减少约三分之一,复选举改以道或特别行政区为选举区,但是初复选举的间接方式并未改变。[6]而且初选区仍为复数选区,“当选区中应选名额大于一时,便是所谓‘复数选区’。习惯上,应选名额为二至五名者,称为‘中选区’;应选名额为六名或六名以上者,则是属于‘大选区’。选举时,视应选名额的多寡,候选人以票数的高低依次当选。”[7]众议院议员初选区应属大选区。民国时期就有学者认为众议院议员初复选举,“俱系采用大选举区制。”[8]

   两届国会在投票方法规定方面相同。如要求投票人在选举期内应该亲自赴投票所自行投票;投票人在领投票纸时应先在投票簿所载本人姓名下签字;投票人每名只领投票纸一张;投票采用无记名投票法,每票只书被选举人1名,不得自书本人姓名。[9]众议院议员初选举以本区投票人总数除以当选人名额的三分之一为当选票额;凡是不满当选票额致无人当选或当选人不足额时,由初选监督就得票较多者按照所缺当选人名额加倍开列,即行张榜公示,于开票后第三天在原投票所就公示姓名再行投票至足额为止;当选人名次以选出的先后为序,同次选出的以得票多少为序,票数相同的以抽签决定。[10]此种投票方式属于“单记非让渡投票”。“所谓‘单记非让渡投票’系指在复数选区中,不论应选名额为若干,每位选民均只能投一票的选举规则。之所以被称为‘非让渡投票’,主要系指不管候选人得到多少选票,均不能将多余的选票移转或让渡给其他的候选人。”[11]

   复选举以本区投票人总数除以众议员名额的半数为当选标准;凡因不满当选票额致无人当选,或当选人不足定额时由复选监督在原投票所重行选举至足额为止。[12]显然复选举采用的是绝对多数多轮投票法,这一制度的核心要素是当选者的票数超过有效选票的半数。

  

   二、参议院议员选举制度

   1912年参议院议员选举法规定,第一届国会参议院议员分别由各省省议会、蒙古、青海、西藏选举会、中央学会、华侨选举会选举产生。因选举机关不同,选举方式也不尽相同。[13]各省省议会选举参议员为间接选举,“民元《国会组织法》规定参议员由各省省议会议员选举,但各省省议会议员原亦由间接选举而来;所以参议员的选举,不仅为间接选举,且为三层选举的间接选举。”[14]第二届国会参议员除人数减少外,选举方式虽然仍为间接选举制,但是内容完全改变,而是仿照众议员选举方式,采用初复选举。各省区地方选举会以县为初选区,各县初选人每30人互选初选当选人1名,少于30人的县也可选出初选当选人1名。复选区则为各省区,复选举在各省区最高行政长官驻在地举行,由初选当选人选出复选当选人,即该省区参议员。[15]

   在选举方法上,第一、二届国会参议员选举仍然采用无记名单记投票法;选举举行时,至少须有选举人总数三分之二以上到会;得票满投票人总数三分之一者为当选,当选人不足额时,应再行投票至足额为止;当选人足额后并依议员定额,选定同数之候补当选人,凡得票满当选票额,因当选人足额不能当选者即为候补当选人;当选人及候补当选人名次以选出之先后为序,同次选出者以得票多少为序,票数相同者抽签决定;当选人及候补当选人的姓名与所得票数,由选举监督当场榜示,同时通知各当选人。[16]

   第一届国会参议员任期六年,每两年改选三分之一。在改选方法上,第一届选出的参议院议员于开会后分为27部,各省省议会选出者为一部,蒙古、西藏、青海、中央学会、华侨选举会各为一部。每部以抽签法平均分为三班,第一部满二年改选,第二部满四年改选,第三班任满改选。以后每二年任满议员就改选。议员名额不能三分时以较多或较少之数为第三班;议员退任再被选者可以连任。[17]第二届国会参议院议员任期六年,每三年改选二分之一。改选方法不变。[18]

  

   三、国会选举的投开票程序

   为确保第一届国会选举过程的公开透明,北京政府单独制定了有关投开票程序的选举法令。以后在制定第二届国会选举法令时,则将相关规定列入选举法细则的附录中,并增加了一些新的内容。

   在投票程序上,法令要求投票所须有相当设备使投票人不能互相窥视及交换传观与其他不正当行为。投票人有以下行为时,管理员与监察员可命令退出选举:冒名顶替者、在投票所内劝诱喧哗骚乱不服管理员与监察员或巡警制止者、在投票所内互相窥视及交换传观不服管理员及监察员或巡警制止者、携带凶器进入投票所者、犯刑律妨害选举各罪的嫌犯者、在投票所内有其他不正当行为不服管理员及监察员或巡警制止者。[19]投票纸分别送交各投票所后,投票管理员查明数目即须严密封存,不到选举日期当众验明封识后不得开启。投票入匦时,投票管理员须选派两人列席投票匦旁边,逐一记明投入票数。投票匦在投票完毕后应即时当众严加封锁。投票匦在封锁后与移交开票所时,可派巡警守护或护送。投票匦在移交开票所时不得超过所需路途时间二小时以上。[20]第二届国会选举投票程序上又有新规定,如要求地方选举会初选监督与中央选举会选举监督应在办理选举事务所委派调查员若干人;到会选举人不满总数三分之二时,由选举监督宣告于次日投票,但选举人过多,选举场所不能容纳时,得由选举监督考虑情形,可以随时投票。[21]

   在开票程序上,关于开票时间,法令规定初选监督以不超过各投票匦送齐的翌日午前10时为限;初选开票从初选监督所定时刻起至午后6时为止;如果超时没有完成,未开票数在三分之一以下者,开票管理员可以考虑延长时间,其数在三分之一以上者,从翌日午前8时起继续开票;在复选开票时,复选监督应该亲临开票所,在当日开票,时间以至开票完毕并宣示为限;在初复选开票时,如果进入开票所参观的选举人认为有疑义时,十人以上可以请求开票监察员即时当众检查。[22]凡是开票投票均于选举场所内进行;投票开票时间由各选举监督在选举期10天前商定张榜公示于选举场所;投票开票时间不得安排在上午8时前下午6时后;到会选举人不满总数三分之二时,由选举监督宣告在次日继续进行;凡当选人不足额时应再行投票,超过投票时间的,应在次日继续进行;被选举人在被选前已经当选为众议院议员或在被选后又当选为众议院议员的,如果愿意应选,众议员应选在前,则必须辞职;如果当选时身份是现任官吏或公吏时,同法办理。选举人已经当选,而当选人尚不足额时,已当选人不得再行投票。[23]

  

   四、比较视野中的国会选举制度

   评价民国国会选举制度的成效,来自纵向层面的思考是,经过短暂的选举实践,是否存在一届比一届更完善的趋势?在横向层面,与当时各主要民主国家相比较,民国国会选举制度的进步与不足之处是什么?

   关于纵向层面的比较,以三届国会选举法规为例。在选举制度设计方面,与第一届国会相比较,第二届国会减少了两院议员名额。参议员从274名减少为168名,众议员从596名减少为406名,两院议员共574人。[24]“议会规模大小一般都同国家的人口数目相关,在人口数大致相等的情况下,规模较大的议会其代表的普遍性、广泛性无疑大于那些规模相对小一些的议会。但是议会规模过于庞大,不仅加重国家财政负担,而且减少议员深入参与立法的机会,难以在议会中充分参加辩论和讨论,给议会的运作带来实际困难。”[25]所以与第一届国会法定议员人数870名相比,第二届国会的规模较为适中。在选举资格规定方面,除保留第一届国会有关性别、财产、教育文化的限制性规定以外,还提高了财产、教育文化等选举资格的标准。显然,这种提高选举资格的做法对于普选原则而言是一个退步。

在选举施行方面,有关细则规定呈现出逐渐完善的趋势。如第二届国会众议员选举法施行细则增加了复选举规定,初步完善了复选举程序。复选选举人应在复选期前亲赴复选区办理选举事务所报到,检验初选当选证书;投票时复选选举人须将初选当选证书持赴投票所由管理员监察员查验相符,方得交付投票纸;在初选举程序方面,特别增加投票管理员在投票以前应将投票匦当众开验;选举票由投票人自行投入票匦等条文。[26]在第三届国会众议员选举前夕,政府通过修正选举法施行细则,进一步改进了选举程序设计。(点击此处阅读下一页)

进入 严泉 的专栏     进入专题: 选举制度  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 中国近现代史
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/98130.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网