严泉:《天坛宪法草案》与民初宪政选择的失败

选择字号:   本文共阅读 466 次 更新时间:2016-03-25 19:10:32

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严泉 (进入专栏)  

  

内容摘要:民初《天坛宪法草案》虽然具备责任内阁制度的一些特征,但是在权力的分立与制衡关系上却是明显违反宪政原则,其特点是立法权过大、行政权过小、司法权基本上没有独立性。这是一种二权分立、二权失衡的“超议会内阁制度”。更重要的是,这种制度选择既不是朝野各方政治妥协的结果,也不是各种政治势力利益平衡的体现,更没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益,致使民初宪政选择缺乏制度变迁动力,民主转型的失败在所难免。

   关键词:《天坛宪法草案》,民初,宪政

  

   在民国初年民主转型的关键时期,《天坛宪法草案》的制定成为各种政治势力关注的焦点。新生的民国国会力排众议,先后拒绝了临时大总统袁世凯与地方军绅势力的制宪要求,依据北京临时参议院制定的《国会组织法》,独自开始了制宪工作。然而令人遗憾的是,宪法草案的完成不但没有成为中国实施民主宪政的起步,反而宣告了国会遭受袁世凯非法解散的厄运的来临。人们在总结这段历史时,普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治,他要为这次民主转型的失败承担最主要的责任,而民初中国资本主义经济的发展程度不足,封建旧势力强大也是其中的重要原因。

   但是在宪政学者看来,“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定,制宪是从零开始的政治工程,……制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数”。[1]毫无疑问,民国初年最有实力的政治势力当属袁世凯的北洋集团。在新的宪政制度框架中,他们“总统制”的政治目标能否得到全部或部分实现,现实的政治利益能否得到真实的体现,将决定宪法与宪政的最后命运。以上推论同时也符合制度变迁的基本原则:“制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁。”[2]因此,运用制度分析的方法,探讨《天坛宪法草案》的制度特色,尤其是其中存在的致命性的制度缺陷,对于我们深入反思当年民主转型失败在制度层面的原因,不失为一种新的尝试。

  

   一、“立法至上”的国会权力设计

   宪法草案中国会权力主要有10项。分别是立法权、质询权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、设立常设委员会权、财政监督权、宪法修正权与宪法解释权。其中最重要的是弹劾权、不信任权、设立常设委员会权与宪法解释权。弹劾权与不信任权在后面分析行政与立法两权关系时将详细介绍。设立国会常设委员会权与解释宪法权既超出《临时约法》的规定,也是内阁制度国家法国议会所没有的,当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。[3]

   国会委员会设置仅在法理上就讲不通,国会作为一个代议制机关,在休会期间又成立一个40人的委员会,宣称可以代表国会行使立法权,包括咨请总统召开国会临时会,行使国务总理同意权、请愿权、建议权、质询权等。这种作法与代议制度的原则是根本违背的。如果国会委员会的存在是合理的,800人的民国国会也就没有存在的必要了。这种制度设计有把民主代议政治变成一种寡头政治的危险。

   就连对宪法持肯定态度的学者张东荪也对国会委员会的设置提出批评。张提出如果国会不满国会委员会先前的作为,两者发生冲突,在政治上是非常危险的。张质疑委员会权力的合法性。如果说委员会是国会的代表,“国会之代表必对于国会负责任,然则其责任将以何法课之”。张认为仅从法理上来讲,国会委员会就不是国会的代表,实际上是国会的补助机构。张强调:“国会之补助机构,自不应与国会有同等之职权,且其职权非自国会委任而来,乃宪法上直接赋予者也”。因此国会委员会的权力不应该与国会相同。[4]到了1916年张发表《宪法草案商榷书》时,更是进一步认为:“此委员会既有叠床架屋之嫌,复有责任不清之弊,更加以易为行政部所操纵,非删去不可”。[5]

   国会委员会的弊端,有学者认为主要有两点,“(一)以少数人同意政府之意见,于追认时,纠纷颇多,使国会自相矛盾,(二)代表人民之机关,以少数人行之,苟有不正,必致议员全体丧失信仰。”[6]当时持中间立场的黎元洪也批评国会委员会的设置是不妥当的,“委员会职权之广,直与国会相等,是不但以少数人专制多数人,不足以代表真正民意,且能使国家命脉惟其操纵而无如之何”。所以国会委员会“万无存在之必要”。[7]

   至于宪法解释权的规定,更是将最高司法权力赋予国会,取消司法机关在宪政体制中的独立性,这是当时法国议会内阁制度所没有的,从立法与司法关系来说,是严重违反宪政制衡原则的。

   张东荪在1913年对国会宪法解释权没有表示异议。但是后来张觉察到这种权力的缺陷,在1916年宪法草案商榷书中就提出修正意见:“宪法由大理院解释,之有争执时由宪法会议决定之”。[8] “夫宪法问题之起,多因行政与立法两方之争执,若以解释权付之国会,是无异于原告裁判被告。非独不平,且将宪法永无确当之解释。”[9]学者潘树藩进一步认为这种规定其实是自相矛盾的,“须知国会乃立法机关,一切寻常法律须经两院出席人数过半数的通过,乃能成立,若现在说国会过半数通过的某种法律与宪法某项抵触,乃将原案再交同一国会,要得到四分之三大多数的同意,来自行取消其从前已经得过半数议员同意的法律,事实上似难实现,恐怕到了那个时候,议员们不自甘蒙违宪的羞耻,就此曲解宪法,作为辩护,虽真有与宪法抵触的法律,亦不能取消了”。潘认为还是应该让司法机关来解释宪法,因为司法机关超越党派,法官们又是一些精通法律,德高望重的人,他们可以保证以公平的立场来解释宪法。[10]

   关于立法机关行使解释权的危害,1803年首创司法审查权先例的美国最高法院大法官马歇尔有过精彩的论述。这位著名的大法官认为:“立法权力受到规定与限制;且因宪法是成文的,这些限制不得被混淆或遗忘。假若这些限制可在任何时刻被其意欲约束的权力所超越,那还有何目的去限制这些权力?又有何目的去把这些限制付诸文字?假若那些限制不能约束它们施加的对象,假若法律所禁止的和法律所允许的都具有同样的强制效力,那么具备有限与无限权力的政府就丧失了区别。无可争辩,若非宪法控制任何与之相悖的法律,即是立法机构可以通过寻常法律以改变宪法。”[11]

   一般宪政民主国家都是将宪法解释权作为一种司法权力,让最高法院或宪法法院等司法机关行使。宪政的目的是要控制政府的权力,保障人民的利益。这里的政府并不是我们一般所指的行政部门,而是包括整个行政、立法、司法三个权力机构。

  

   二、“弱势总统”权力的理想规划

   总统主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权等9种权力。与法国“虚位元首”总统的权力相比较,其中有5项重要权力明显小于前者的权力。从理论上说,这是立法权力侵入行政领域,压缩行政权力的结果。

   第一,行政立法权。法国第三共和国总统除了提出法律案以及复议权外,还有权提出宪法修正案。而且考虑到当时的政治现实,宪法中还特别规定:“在由1873年11月20日法律授权的麦克马洪元帅的执政时期,只有共和国总统有权建议修改宪法。”[12]但是《天坛宪法草案》中宪法的修正权只是属于国会两院组织的宪法会议,总统没有提出修正宪法案的权力。即使与《临时约法》相比较,行政权力也是明显的缩小,《临时约法》曾规定总统与参议院都有权提出修正约法案。[13]

   第二,人事任免权。按照法国责任内阁制度的规定,总统任命全体文武官员,而不需要议会的批准。但是《天坛宪法草案》却要求“国务总理之任命,须得众议院之同意。国务总理在国会闭会期内出缺时,总统经国会委员会之同意,得为总理之任命”。而且国务员受到国会不信任决议时,大总统必须免其职。在人事任免上赋予国会同意权的作法,其实是仿照总统制国家美国的有关同意权规定,并不符合责任内阁制度的规定。在同样实行责任内阁制的英国,也没有这种权力限制。袁的政治顾问,美国政治学者古德诺对国会同意权持否定的看法,“是一切行政权,俱在众议院矣”。[14]张东荪也认为同意权的设立“揆诸法理,殊为矛盾。按之事实,亦有画蛇添足之讥也”。张强调所谓借助这种方式建立责任内阁制度是不可取的,最后只能造成“国会与总统,永永相轧轹而已。临时政府之试验,皆可指证也”。[15]

   早在国会制宪之前,梁启超就认为在责任内阁制度中,同意权与弹劾权是不相容的。因为国务员“既得赞助以行任命,则其人已为双方所信任,而不容复有弹劾以随其后”。同意权的规定是非责任内阁制度国家的做法。梁还特别指出“在法理上,同意权既与责任内阁制相牴牾,在政治上更有百害而无一利,将来宪法决不容有此陋制之存在可断然也”。[16]

   第三,紧急命令权。有学者认为这种权力的规定扩大了总统的权力。[17]实际上并不是这样。就法国而言,依据1975年国会通过的法律,在某些特殊情况或急迫形势下,如一时无法召集议会,政府可以在合乎立法范畴的基础上,发布紧急条例。但是这些法令要在议会的下一次集会上得到默示或明示批准。[18]同样的,民国总统在行使紧急命令权时,所受到的限制还要高于法国的规定。草案第55条称:“大总统为维持公共安全,或防御非常灾患,时机紧急,不能碟集国会时,经国会委员会之议决,得发布与法律有同等效力之诰令。但须于次期国会开会之始,请求追认前项诰令,国会否认时,即失其效力”。条文中最要紧之处是必须获得国会委员会的同意,限制的程度比法国宪法的规定加深,也使得紧急命令权的行使难度加大,并不符合规定这项权力的初衷。黎元洪就认为:“紧急强命处分为国家元首宪法上之大权,在事实上万无可以反对之理。今草案竟以同意权予之数十委员,是直剥夺元首宪法上之大权,而使大总统无临机应付之余地。”[19]

   第四,赦免权。法国宪法规定总统有特赦权。大赦则只能依法律行之。对赦免没有加以限制。但是《天坛宪草》则不然,条文中特别规定只有经过最高法院之同意,总统才可以宣告免刑减刑及复权。但对于弹劾之判决,经国会同意得为复权之宣告。与法国的责任内阁制度比较,总统的赦免权其实又受到了司法、立法权力的双重干涉,行政权力被弱化。关于最后一项权力解散国会权,因为与议会的不信任权有关系,放在第三部分解释。

   以上总统的几项权力,按照责任内阁制度原则,原本或是与立法机关没有关系,或是与立法机关仅有间接关系,但是在《天坛宪法草案》中,却基本上要与国会发生直接的关系。而且还为国会肆意扩大立法权力、强力干劲行政权力打开了方便之门。本来法国责任内阁制度,一直被批评是一种过度分权的制度,而我们的所谓内阁制度竟有过之而无不及。

  

   三、失衡的杠杆:行政与立法权力关系剖析

行政、立法关系主要体现在两个方面,同时也是责任内阁制度的两个最重要的原则。首先是国会的弹劾权。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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