沈跃东:环境保护检举权及其司法保障

选择字号:   本文共阅读 337 次 更新时间:2016-01-26 15:51:52

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沈跃东  

   【内容提要】 环境保护检举权是一项具有公法性质的权利,它为公民参与环境治理提供了通道。我国环境保护领域中的诸多法律、法规、规章对此项权利作出了规定,但该项权利的权利主体、义务主体和权利内容的规范内涵尚需厘清。有关环境保护检举权的争议诉诸行政诉讼,在我国不存在制度障碍,但需要注意司法审查强度的合理运用。这对纯粹以保护环境公共利益为目的检举人具有重要意义,其公益诉求无须诉诸作为客观诉讼的行政公益诉讼,在作为主观诉讼的行政私益诉讼中即可获得救济。我国环境公益诉讼制度的推进和完善,应该重视检举权的这一制度功能。

   【关 键 词】环境保护/检举权/行政诉讼/司法审查强度

  

   一、引言

   我国关于环境保护的法律、法规、规章中多有检举权的规定。①但是,该项权利的内涵、外延并不清晰。从被检举的违法行为的程度看,包括对污染、破坏环境的一般违法行为和严重违法行为的检举;从被检举的对象看,既包括对国家机关及其工作人员的违法失职行为的检举,也包括对除国家机关和工作人员之外的单位和个人的污染、破坏环境的一般违法行为的检举。无论是逻辑还是事实,都可以确定国家机关及其工作人员的职务行为不会直接污染或破坏环境,但可能造成间接的影响。基于此,应该对这两类违法行为的检举加以区分。一方面,相关环境法律法规的条文已经将两类情形分别规定;②另一方面,两类检举的权源不同,检举污染、破坏环境行为的权利源于环境法的设定,而检举未依法履行环境监管职责行为的权利源自我国《宪法》第41条的规定。换言之,前者是法律权利,后者是对宪法上的基本权利的具体化。因此,对未依法履行环境监管职责行为的检举,不应纳入环境保护检举权的范畴。对于污染、破坏环境的严重违法行为的检举,已为我国《刑事诉讼法》第108条至第110条的规定所涵盖,而且对犯罪事实或犯罪嫌疑人的检举,不仅是一项权利也是义务。这与对一般违法行为的检举有法性质上的差异,因而也不应纳入环境保护检举权的范畴。

   关于环境保护检举权的救济,目前仅有作为部门规章的《环境信访办法》中有所涉及,即将检举、揭发污染环境、破坏生态的违法行为作为信访事项办理,对环境信访事项处理决定不服的可以请求复查,对复查决定不服的可以请求复核。笔者认为,将环境保护检举权的行使作为信访并不妥当。首先,二者的功能定位不同。环境保护检举权的功能主要在于弥补行政机关执法能力的不足,而信访的功能尽管实际上越来越集中于权利救济,但信访制度的设定之初的功能则包括政治参与、权力监督和权利救济。功能的不同,理应是制度结构差异的结果。其次,二者的性质不同。检举污染、破坏环境的行为,我国环境法将其确认为一项权利。信访,尽管有将其作为一项权利的学理论证,但在环境实定法上并没有明确的规定。作为一项法律权利,环境法上的检举权理应获得司法保护。而环境法上的信访还不是一项法定权利,对于环境信访事项处理决定不服难以诉诸司法。即便是证成行政机关不履行信访处理的法定职责具有可诉性,但它也不是针对信访本身的救济,而是针对信访事项所涉及的权益的救济。正是因为这一差异,《环境信访办法》第16条中的“检举揭发”事项就不应被列入环境信访事项,而应看做是检举权的行使。反之,则有可能使环境法上的检举被当作环境信访进行处理。如此,环境法上检举权将形同虚设。

   学界对于检举权早有关注,既有研究成果主要集中于检举权及其制度保障的讨论。对于检举权的研究,主要探讨该权利的性质及内容。例如,有学者认为“举报是公民的基本权利”,③也有学者认为“检举权是一种政治性权利”,“检举权是对所有违法行为向有关国家机关报告的权利”。④这些对检举权性质及内容的揭示是否全面,尚有检讨余地。对于检举权的保障,一是从宏观的层面,建议制定《举报法》对举报人的合法权益进行保护;⑤二是对检举答复行为的法律性质的研究,即通过论证该行为是具体行政行为,进而说明对此类行为不服可以提起行政复议或行政诉讼。⑥诚然,按照我国行政诉讼法的规定,系争行为的法性质是可诉性的重要考量因素。但是,这一要素的论证只是解决能否进入行政诉讼之门的问题。入门之后,司法机关如何进行审查才更为关键,它直接决定了检举权是否获得实体救济及其救济的程度。既有之研究,对此鲜有涉及。缘此,本文将围绕这些问题展开论述。

   二、环境保护检举权的法性质

   一般而言,私法上的权利与义务具有一一对应的关系,而公法上的权利和义务并不完全对应。尤其在行政法领域,行政权的授予与运作以公共利益为取向,并非仅为保障特定范围的人民的利益,即便行政法对行政主体课予义务,该义务并不一定对应于人民公法上的权利。⑦此外,公、私法上权利的司法救济管道也不相同,私法上的权利救济往往诉诸民事诉讼,而公法尤其是行政法上的权利救济往往诉诸行政诉讼。因此,环境法上检举权的法律属性的认定,即该权利到底是私法上的权利还是公法上的权利,不仅影响对该权利内容的判定,也影响该权利司法救济管道的选择。

   何谓权利,我国学界至今尚存争议。⑧但是,无论从哪个角度对权利进行界定,法律权利是由法律所认定的权利,已经形成共识。由此可以推定,一项法律权利的性质取决于认定其为权利的法律的性质。因此,要对我国环境法上检举权的法性质作出准确的判断,就需要考量认定该权利的环境法是公法还是私法。然而,环境法自身并未标明其属性。对于环境法的属性问题,我国学界也是观点纷呈。有的认为,“环境法是公法与私法相互交错的领域,或者说是运用公法手段调整私法领域的法部门”;⑨有的认为,虽然目前划分公、私法的各种标准都存在一定的局限,但若以这些标准来检验环境法,环境法都可以被归为公法;⑩有的认为,环境法是社会法与公法的共治。(11)这些关于环境法的属性的观点,都是从法律部门的角度,将各种有关环境与资源保护的法律、法规、规章以及其他规范性文件作为一个整体来认识而得出的结论。笔者认为,从整体去判定一部法律的属性的方法并不可取。每一个立法都是针对某一具体问题的,立法时不可能先将其划定为公法或私法,然后在把相应的法规范填充进去。因此,一部法律中兼有公私法的条文是完全可能的。例如,我国的《合同法》被归类为私法是没有争议的。该法第44条第2款规定,“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”尽管司法实务和理论界对于如何理解该条款中的行政审批与合同效力的关系存在分歧,(12)但行政审批是一种公权力行为,这一条款具有公法的性质是较为明晰的。公、私法的区分,“并非着眼于‘整部’法律的属性,而是‘个别条文’的法律性质”。(13)若从整体上界定一部法律的属性,难免会以偏概全。

   对于环境法上的检举权的法性质的判定,无须纽结于作为法律部门的环境法的属性,而应对规定检举权的具体条文的法律性质进行分析。我国环境法规定检举权的具体条文的表述并不完全相同,但是,不论对哪种具体情形的破坏、污染环境的检举,都是由法定机关受理和处理。换言之,我国环境法上检举权的法律条文是规范行政机关与私人之间关系的法律。这一类型的法律条文并不必然具有公法性质。如果行政机关与私人之间是平等关系,则该类型的法律条文属于私法;如果行政机关与私人之间是不平等关系,则该类型的法律条文属于公法。在检举污染、破坏环境的事项上,检举人的检举行为要受到环境保护举报受理范围、举报事项的办理程序等的约束。因此,检举人和受理处理举报的行政机关之间并非是一种平等关系,(14)这种不平等关系决定了有关检举权的环境法规范具有公法的性质,进而,环境法上的检举权就是一种公法权利。

   三、环境保护检举权的构成

   一项法律权利的构成主要考量该项权利所应包含的要素,学界对此并无统一的界定。(15)环境保护检举权已由我国环境法作出明确规定,这一权利无须再进行证成。本文对这一权利的构成进行分析,主要是对该权利的规范意涵加以明晰,以便为权利的救济奠定基础。而环境保护中的检举,主要是在检举人与相关行政机关之间进行。因此,以下将从法律关系的角度,对环境保护检举权的权利主体、义务主体、权利内容分别做一阐释。

   1.环境保护检举权的权利主体

   从我国环境法的相关规定看,环境法上检举权的权利主体是单位和个人,且对单位和个人没有加以限制。这只是对法规范的字面意义的理解。针对具体的污染、破坏环境的检举,检举权利主体不应包括具有查处污染、破坏环境的法定职责的单位和个人。理由在于,具有法定职责的单位和个人对污染、破坏环境的检举,是其行使法定职权的一种方式,它既是一种权力,同时也是一种义务。而如前述的界定,检举权利不能既是权利又是义务。

   2.环境保护检举权的义务主体

   如前所述,环境法上检举权是公法权利,不能将一项行政机关的义务反推为人民的公法上的权利。但是,公法权利是基于实定法而产生,作为公法权利产生基础的实定法要赋予行政机关义务。(16)这就意味着一项公法权利是与行政机关的义务对应的,没有义务主体对其义务的履行,公法权利难以真正享有。因此,对于环境法上检举权的讨论,就有必要明晰与环境法检举权相对应的义务由谁承担,即环境法上检举权的义务主体是谁。

   从我国环境法对于污染、破坏环境的检举受理和处理的规定看,环境行政机关以及其他具有法定职责的机关(以下简称“环境违法检举处理机关”)是环境法上检举权的义务主体,较为明晰。可是,现实中可能出现污染、破坏环境的单位或个人阻碍检举人进行检举,抑或可能对检举人进行打击报复。例如,《汕头市环境违法行为举报奖励办法》(2007年4月27日汕头市人民政府第十二届第六次市政府常务会议审议通过)第14条第二款就明确规定“严禁任何单位和个人对举报人实施打击报复”。如此,就有被检举人是否为环境法上检举权的义务主体的疑问。笔者认为,如果被检举人是污染和破坏环境的单位和个人,那么他们就不能作为环境法上检举权的义务主体。理由在于:第一,污染和破坏环境的单位和个人是私法组织或私人,其与检举人之间是一种平等的法律关系;而环境法上检举权是一种公法权利,权利主体和义务主体之间是不对等的公法关系;两种不同法律关系的主体不应混淆。第二,虽然打击报复的行为是针对检举人的,但是,对打击报复检举人的预防和查处,恰是行政机关的义务,唯有如此,检举权人才可能去行使这一权利,以帮助行政机关及时有效地执法,预防污染破坏环境的事故发生、遏制危害的扩大。

   3.环境保护检举权的权利内容

   如果说权利内容是享有权利的人“可以这样行为或不这样行为,或者要求其他人这样行为或不这样行为”,(17)那么,环境法上检举权的权利内容则是:检举权人有向环境违法检举处理机关报告污染或破坏环境情况的自由,即可以报告也可以不报告;检举权人可以向环境违法检举处理机关提出作为或不作为的要求。检举权人对环境违法检举处理机关的作为或不作为的要求,即为行政法上的请求权,它既可以直接向行政机关提出,也可通过法院向行政机关提出,从而与行政诉讼联系起来。(18)

检举权人究竟可以向环境违法检举处理机关提出哪些作为或不作为的要求,我国现行环境法的规定并不清晰。但从环境法规定检举权的目的以及这一权利的公法属性的角度看,至少应包括不要干扰或阻碍检举、告知对检举事项处理情况的要求。之所以如此,是因为这一权利具有公法权利的属性。公法上的权利往往体现为“个人在国家活动中的参与权,以及对部分公共权力的控制力。”(19)检举不被干扰、不受阻碍,是公法上防御权的表现,有了这一权利,个人才能真正参与到环境保护的国家活动中。将有关检举事项的处理情况告知检举权人,检举权人才能掌握相关的信息,这既是检举权人参与检举事项处理活动的体现,同时对处理检举事项的行政机关也是一种控制。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学评论》(武汉)2015年3期

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