王金南 董战峰等:中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

选择字号:   本文共阅读 640 次 更新时间:2019-10-05 09:19:45

进入专题: 环境保护   生态环境   新中国成立70周年  

王金南   董战峰等  

  

   摘要:系统地回顾了新中国成立70年以来环境保护战略政策的历史变迁,分析其演进脉络、阶段性变化特征和取得的成效,对于制定新时代国家生态环境保护战略政策、全面推进生态文明和“美丽中国”建设具有重大现实意义. 以环境保护战略政策历史演进为主线,将新中国成立70年以来的环境保护战略政策历史变迁与发展划分为5个阶段:①非理性战略探索阶段(1949—1971年);②建立环境保护三大政策和八项管理制度的环境保护基本国策(1972—1991年);③强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)的可持续发展战略;④控制污染物排放总量、推进生态环境示范创建的环境友好型战略(2001—2012年);⑤推进环境质量改善和“美丽中国”建设的生态文明战略(2013年至今). 分析表明,我国基本形成了符合国情且较为完善的环境战略政策体系,在生态文明和环境保护法制与体制改革、生态环境目标责任制、生态环境市场经济政策体系以及多元有效的生态环境治理格局下取得了重大成就,对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用,为深入推进生态文明建设和“美丽中国”伟大目标实现提供了重要保障. 结合新时代生态文明建设和“美丽中国”建设的目标需求,提出了未来我国生态环境保护战略政策的基本走向、改革目标,指出了管理体制、生态法治、空间管控、市场机制、公众参与、责任考核等六大改革方向.

  

   我国的环境保护变迁史就是一部环境战略与政策发展改革史. 自1949年新中国成立70年以来,我国国民经济与社会发展取得了举世瞩目的成就,生态环境保护也取得了前所未有的进步. 特别是国家环境战略政策发生了巨大变化,经历了一个从无到有、从“三废”治理到流域区域治理、从实施主要污染物总量控制到环境质量改善为主线、从环境保护基本国策到全面推进生态文明建设这一主线上来的发展轨迹,基本建立了适应生态文明和“美丽中国”建设的环境战略政策体系.

  

一、战略政策发展演变历程

  

   1.1非理性战略探索阶段(1949—1971年)

  

   建国伊始,国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系,加上当时人口相对较少,生产规模不大,环境容量较大,整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出,所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染,尚属局部性的可控问题,未引起重视,没有形成对环境问题的理性认识,也没有提出环境战略和政策目标. 尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针,倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动,但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应,并不是有目的地解决环境污染问题[1]. 该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3],包含了一些原始性的环境保护要求[4]. 这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽,但总体上是一个非理性的战略探索阶段. “一五”时期,工业建设布局将工业区和生活区分离,建设以树林为屏障的隔离带,减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间,“大炼钢铁”导致“三废”放任自流,污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年动乱”,环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3].

  

   1.2环境保护基本国策:建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)

  

   该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段,最后提出“环境保护是基本国策”.

  

   从“十年动乱”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期,乡镇企业不断发展壮大,环境保护工作没有及时跟上经济发展形势,对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态,所造成的环境问题十分严重. 1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件,以及松花江出现类似日本水俣病的征兆,表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日,联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开,在周恩来总理的关心推动下,我国派代表团参加了会议,自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题,并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响. 1973年第一次全国环境保护会议召开,拉开了环境保护工作的序幕[6]. 之后一段时期内,环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升. 1982年,国家设立城乡建设环境保护部,内设环境保护局,结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]. 1983年12月,第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”. 1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局,自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行.

  

   该阶段主要推进“三废”综合治理,环境管理基础制度逐步确立[8]. 1979年9月,我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道,其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度,并于1989年对其进行了修订,为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障. 1981年,国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》,提出了“谁污染、谁治理”的原则. 1982年颁布《征收排污费暂行办法》,排污收费制度正式建立. 1989年4月底,在第三次全国环境保护会议上,系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度,即预防为主、防治结合,谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策,以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度. 这些政策和制度,先以国务院政令颁发,后进入各项污染防治的法律法规在全国实施,构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系,有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9],一些政策直到今日仍还在发挥作用.

  

   1.3可持续发展战略:实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)

  

   1992年,联合国召开环境与发展大会,通过了《21世纪议程》,大会提出可持续发展战略. 1994年3月,国务院通过《中国21世纪议程》,将可持续发展总体战略上升为国家战略,进一步提升了环境保护基本国策的地位. 最具代表意义的是,1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局. 但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代,城市化进程加快,伴随粗放式经济的高速发展,环境问题全面爆发,工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势,流域性、区域性污染开始出现,各级政府越来越重视污染防治工作,环保投入不断增大,污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理.

  

   1994年淮河再次爆发污染事故,标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期. 同年6月,由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》. 这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度. 1995年8月,国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》,明确了淮河流域水污染防治目标[10]. 1996年,《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分,按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则,提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理. 流域层面启动实施“33211”工程,即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海),重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11].

  

   该阶段开始启动重点城市环境治理. 1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区,涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区,总面积约为109×104 km2,推进“两控区”大气污染防治. 其间,大部分城市实施燃煤锅炉改造,推广清洁能源的使用,建立高污染燃料禁燃区,并开始规模建设城市污水治理设施,采取大气污染治理措施,大大改善了城市环境质量. 这一时期,城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施,初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式.

  

   1.4环境友好型战略:控制污染物排放总量,推进生态环境示范创建(2001—2012年)

  

   党的十六大以来,中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措. 2005年3月12日,胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出,要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”. 党的十六届五中全会指出,要加快建设资源节约型、环境友好型社会,并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务. 2006年4月召开的第六次全国环境保护大会,提出了“三个转变”的战略思想. 2011年12月召开的第七次全国环境保护大会,提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”.

  

这一时期,我国经济高速增长,重化工业加快发展,给生态环境带来了前所未有的压力,中共中央、国务院审时度势,着力实施污染物排放总量控制[12]. 总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的,其中明确要求“要实施污染物排放总量控制,建立总量控制指标体系和定期公布制度”. “九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》,明确提出了“一控双达标”的环保工作思路. “十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标,但五项总量控制指标并未完成,基本上是“有总量无控制”,总量控制目标“基本落空”. “十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度,环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变,其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标. 这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新,突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键,实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略,化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务. “十二五”期间,总量控制进一步拓展优化,在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上,将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时,将农业源和机动车纳入控制领域. “十二五”末,四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]. 在总量减排推进过程中,环保投入大大增加,“十五”期间较“九五”翻了一番,占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大,相当于过去20多年对环保的总投入[7],有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 环境保护   生态环境   新中国成立70周年  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118452.html
文章来源: 环境科学研究 公众号

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统