葛洪义:顶层设计与摸着石头过河:当前中国的司法改革

选择字号:   本文共阅读 898 次 更新时间:2016-01-19 10:54:04

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葛洪义  

   【内容提要】 当前中国司法改革必须妥善处理顶层设计与摸着石头过河的关系,顶层设计依赖于摸着石头过河的经验,也必须在摸着石头过河的勇敢实践中推进。以一线法官检察官为本、面向基层、眼睛向下的司法改革实施方案,才能取得预期成效。其中,引入竞争性因素,是调动地方与基层司法机关及其司法人员参与司法改革积极性、敢于摸着石头过河的基本方式。

   【关 键 词】司法改革/顶层设计/摸着石头过河

  

  

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,全面深化改革,要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。①这释放出一个重要信号:长期以来坚持的摸着石头过河的改革实践,今后将受到来自法律、政策方面的更多约束或规范。如果说,以往的改革,中央鼓励各地自行探索,杀出一条血路,那么,今后,中央则要加强统一领导,提高改革决策的科学化水平,不会再允许或者默许地方“闯红灯”、“遇到红灯绕着走”的现象。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的改革要与立法相衔接,改革措施要于法有据,表达的都是这个意思。②

   摸着石头过河以及著名的“猫论”,是中国改革开放能够取得一系列令世人瞩目成就的重要理论工具之一,其实质就是鼓励基层与地方干部解放思想,开拓创新。然而,在这个过程中,国家也付出了一些代价,出现了一些各地政策不一、重复建设、资源浪费、与民争利以及生态环境等负面问题。特别是有法不依、不依法办事,直接导致严重的社会不公,间接地滋生了大面积的腐败现象。很明显,中央现在提出加强顶层设计,也就是希望在未来的全面深化改革的过程中,进一步加强中央统一领导和谋划,妥善处理顶层设计与摸着石头过河两者之间的关系,通过全面推进依法治国,提升执政能力,实现国家治理体系与治理能力现代化。③

   在这种时候,特别需要防止从一个极端走向另一个极端。摸着石头过河所激发起来的干部队伍投身建设与改革的前所未有的热情,全国各地踊跃争当改革开放先行先试排头兵的积极现象,是相当难能可贵的。1949年中国共产党成为执政党以来,中央一直警惕并致力于解决脱离群众、高高在上的官僚主义问题,直至发动“文化大革命”,但是结果却走向了反面:官僚主义与特权现象日益严重,懒政、庸政、不作为、宁左勿右,成为干部的护身符和官场法宝。经过近40年的改革开放,这种情况才得到了很大改进,想做事、敢做事的局面初步形成。因此,在加强顶层设计,解决摸着石头过河所导致的严重负面问题的同时,更要注意总结摸着石头过河的成功经验,这或许才符合中央关于顶层设计与摸着石头过河相结合的指导思想。

   当前的司法改革也遭遇到相同问题。目前的改革实践中,无论是法学理论界还是法律实务界,与中央一系列司法改革措施的出台相呼应,普遍比较注重顶层设计,对中央有关司法改革的举措比较关心,学者们更是热衷于出谋划策,而有意无意地忽略了摸着石头过河,对地方贯彻实施中央有关决定的能力和方式关心不够、深入研究不多。事实上,司法改革与经济体制改革又有许多不同之处,改革若不能重心向下,很难取得成功。因此,本文拟就司法改革中地方与基层的作用问题,围绕顶层设计与摸着石头过河的关系,谈点自己的看法,就教于各位。

   一、司法改革来自于两个积极性

   我国的司法改革,分别来自于中央与地方两个积极性,或由中央发动,或由地方启动。并非只有中央一个积极性。

   十八大以来,我国的司法改革由点及面、全面推开,无论就其广度或深度而言,都是1979年两院组织法制定并实施以来最具声势的有组织的司法革新。

   本轮改革最鲜明的特点就是将司法权明确归于中央事权。自上而下地启动改革。从公开披露的信息看,这个发动过程大致可以归纳为:十八大后,出任中共中央总书记的习近平同志提出,要让人民群众在每一个案件中都能够感受到公平正义;十八届三中全会提出“审理者裁判,裁判者负责”、人财物省级统筹、设立知识产权法院等司法改革任务;中央全面深化改革领导小组第二次会议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,以及该领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》,提出了司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、人财物省级统筹等4项改革任务在内的改革方案并选择6个省市作为改革试点:各省市政法委又以此为据牵头制定本地区改革方案并选择试点单位推行;十八届四中全会《决定》再次详述改革要求,提出要建立以审判为中心的司法体制,保障司法机关依法独立公正行使职权。2014年底之前,最初的6个试点省市推出本地区改革方案,全国范围第二批试点省区确定,并且,按照中央的要求,上海、广东等地知识产权法院、最高人民法院的巡回法庭、各地区的跨区域法院陆续设立。④在这一轰轰烈烈的政治背景下,没有被列为试点的省市,也纷纷选择一些辖区内的地方和单位自行试验。由此,在中央的强力推动下,在维护中央权威的政治环境中,之前几乎寸步难行的司法改革,一夜之间带着鲜明的中国特色全面铺开。正应了那句老话,“老大难,老大难,老大一出就不难。”在这一过程中,中共中央是司法改革的主导者和强有力的推动者。

   不过,司法改革的问题却由来已久。众所周知,我国司法体制的弊端从它建立之初就已经显现,司法不独立,缺乏权威性,专业化水平偏低,等等。学术界批评之声不绝于耳。作为一种回应,进入20世纪90年代以后,最高人民法院与最高人民检察院就一直在谋求推动改革,包括2001年建立国家统一司法考试在内的措施。都是在这个背景下推出的。之后,中央政法委还成立了司法改革的领导机构,统筹中央层面司法改革工作,把司法改革的权力从最高司法机关,相应统一到中央政法委。所以说,自上而下地推动司法改革,也不是现在才开始的。不过,在党的十八大之前近10年左右的时间里,全国性的司法改革基本上处于停滞阶段。

   与此形成鲜明对比的是,地方层面司法改革工作则一直在持续深入地进行。其背景是,稳定压倒一切的指导思想,将地方与基层国家机关推向了维护社会稳定的第一线,司法机关作为化解纠纷的专门机关自然承受了巨大的工作压力。在政策有意无意地引导下,群众大量通过群体性事件、制造公共舆论以及上访信访等方式越级表达诉求,客观上导致各级党委对司法机关的控制能力大幅度提升,进一步削弱了司法机关先天不足的独立性。基层司法机关面临日益艰难的法律环境,群众闹访、领导干预、信访不信法、案件量剧增、判决质量不高、重大冤假错案频现、法官待遇偏低、工作量过大、队伍不稳定、司法机关权威不足、司法判决得不到尊重,等等,这些状况迫使基层司法机关不断尝试改革。在全国性的步伐一致的司法改革启动之前,为因应难解的矛盾,全国许多地方司法机关,或在上级司法机关批准或授意下,或在本地党委支持下,早已启动本地区、本单位的司法改革。

   深圳市中级人民法院就是其中比较有代表性的单位之一。当时。全国法院都存在对外面临司法公正,对内面临队伍稳定的问题。为此,该院至迟于2011年就在全市两级法院开始了包括合议制(审判长负责的团队制)、员额制、司法文书制作、待遇分配制等内容的改革,在市委、市政府的支持下,经过与组织、人事、财政、编制等部门的协商洽谈,至少在与待遇密切挂钩的法官职级确定与增量经费两个方面获得了支持,提高了一线法官的待遇,部分具有法官身份的法院领导主动要求转为法官身份,放弃领导岗位;部分判决不用制作裁判文书;工作优秀的合议庭,奖金有明显增加,基于中国司法规律的激励机制初步形成;审判方式有明显创新,例如对于网络著作权纠纷,南山区法院建立了网上调解制度。应该说,深圳市中级人民法院主导的深圳法院系统改革,在深圳市委、市政府的大力支持下,在上级法院的密切关注、监督下,积极、稳妥推进,成效非常显著。更为难能可贵的是,这一系列的改革,在法院内部,也达到了各方比较满意的效果。就目前全国性的司法改革实际进度看,若要达到深圳司法改革水平,难度依然非常大。事实上,在十八届三中、四中全会有关司法改革的决定形成前,中央政法委、最高人民法院也多次到深圳市中级人民法院调研。类似情况还有广东佛山以及其他省份的基层司法机关,为十八大以来全国性司法改革提供了宝贵经验。

   由此可见,中国的司法改革,或许也包括其他领域的体制机制改革,一直存在两种发动方式。一种是由中央完成顶层设计,有组织推进的;一种是由地方结合本地实际,在地方各部门通力合作下开展的。前者高屋建瓴,气势恢宏,组织系统;后者针对性强,形式多样,和谐有序。事实上,摸着石头过河的地方实践,也为顶层设计积累了宝贵的经验。

   问题在于,目前中央推进的司法改革如何才能持续调动中央与地方两个积极性?如何更好地发挥地方的主动性?这就涉及顶层设计与摸着石头过河的关系了。摸着石头过河是一种探索,为顶层设计提供源头活水。同时,没有摸着石头过河的勇气和精神,顶层设计也无法落地。在制度建设的过程中,正反两个方面的经验教训都明白地昭示:单纯地以暴力相威胁的强制,依靠上级施加压力推进的改革,效果并不显著和持久。制度必须建立在绝大多数人自愿执行的基础上,司法改革各项决策最终一定要依靠各级司法机关及其工作人员落地。必须得到来自基层司法人员发自内心的认可。因此,顶层设计依赖于摸着石头过河的经验,也必须在摸着石头过河的实践中推进。

   富有成效的司法改革,需要认真处理顶层设计与摸着石头过河的关系,使法官、检察官、地方各级司法机关自觉自愿地参与改革,成为改革的中坚力量。而要达到这个目的,就需要深入思考诱发或促使地方实践者勇于且乐于摸着石头过河的因素及其相互关联。

   二、司法改革依然需要摸着石头过河

   之所以要摸着石头过河,就是因为前行途中充满不确定性。

   生活的魅力就在于其具有试验性。摸着石头过河,原本就是一种工作与生活常态。大家每天必须面对层出不穷的新问题,必须提供一种或多种新的可选择的解决方案。法律问题也是如此。如弗兰克所说,每一项法律纠纷都是独特的和单一的。[1]156法律工作者每天都会在不断变化的时间、地点、人群(领导、助手、当事人、同事、其他参与者等)条件下,面对不同的问题。生活与工作的乐趣就在于迎接新问题、面对新挑战、破解新难题。如果凡事事先就知道对错,做事的意义会大打折扣。如果法官对每一个案件的裁判都有充分的把握,这个工作也就不再具有专业性。尽管不能说的很绝对,但是,能够成为问题的事项,一定没有现成的答案。无数的失败指明了正确的方向。

   诚然,司法工作并不同于一般的日常生活和个人创业体验,有着实体法与程序法的双重约束,还必须遵循司法伦理与行业纪律。从这个意义上说,司法工作只要严格依法办案,就是顶层设计与摸着石头过河的有机结合。法官、检察官个人对挑战性工作的尝试性解决,被一系列约束条件所规制。这决定了司法工作的特点,即必须依法审慎地处理案件。

必须首先要排除掉的情况是,司法领域的案件可能会有一个现成的无可挑剔的正确答案。在司法实践中,一个问题对应一个答案的思想方式过于简单了。况且,在一个成熟的法律体系中,有明确法律规定答案的情况,从节约司法资源的角度,也应该通过制度性条件将其排除到司法程序之外。服从法律规定,属于法治国家所有人的基本义务。任何人如果挑战法律,都必须付出代价。在正常情况下,司法机关触及到的应该是具有各种可能结果的复杂的争议性案件。凡是当事人或者各种形式的社会性组织能够解决的问题,即便属于法律问题,也应该鼓励他们自行依法解决。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法制与社会发展》(长春)2015年2期

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