葛洪义:“地方法制”的概念及其方法论意义

选择字号:   本文共阅读 169 次 更新时间:2019-02-24 21:45:50

进入专题: 地方法制   次级规则   方法论  

葛洪义  

   【摘要】 地方法制概念上不同于法治或者地方法治,它指的是在法治统一原则下,地方根据本地实际情况的需要,在应对宪法法律实施所产生的各种问题的过程中,形成的规则与制度的总和。当前我国地方国家机关在整个权力体制下拥有完整的独立权力,地方在实践中衍生出的各种次级规则和制度因此也对整个国家的法治发展有着重要意义,合理把握次级规则与制度和国家法律的关系正是理解地方法制的关键。地方法制并不是一个与法治相割裂的本体概念,它提供了一种独特的方法论视角,将地方作为分析单元,观察地方在法治建设中的地位和作用,确信地方能够为中国的法治发展贡献积极力量。

   【中文关键词】 地方法制;次级规则;方法论;地方;法治

  

   本文的主要目的是阐释地方法制的概念及其中所蕴含的方法论意义。[1]之前,笔者曾在多篇文章中就地方法制的概念和方法论问题分别发表过自己的观点,[2]但总有一种言犹未尽的感觉,将两者联系起来进行分析,或许可以更清晰地表达自己的看法。同时,需要首先说明的是,尽管本文中使用了“概念”一词,但并不意味着作者认为存在一个本体论意义上的地方法制。概念,通常指对某类事物、对象的本质属性的概括,而我们很难确定法律、法治、法制等概念所对应的实体对象,即使我们有一串很长的清单,也一样无法穷尽对象。况且本质主义的思维方式往往会抑制我们对无限丰富的生命实践的思考。但是,我们现在又确实需要在理论上把地方法制的概念或者研究范围予以澄清。由于法学界的共同努力,越来越多的学者开始使用这个词汇,[3]一方面说明这个方向的研究开始产生一些积极的效果,引起了一定的关注,另一方面,伴随而来的,也开始出现一些语词使用上的明显的不统一乃至混乱。鉴于此,在没有找到更合适的词语的情况下,本文依然采用这个题目,尝试把我们希望通过这一词汇所表达的内容和方法论意义提供给大家参考,以便更好地开展相关研究。

  

一、地方法制的含义

  

   有关地方“法制”或者“法治”概念的争论,一直以来都是基于“地方”是否具有法治建设的主体地位或者是否存在一个实体性的“地方法治(法制)”而展开的。本世纪初,有学者针对全国各地蜂拥而起的“法治某省(某市、某县)”等,提出法治是一个整体性、整全性概念,地方法治的概念有可能消解法治的统一性,将法治碎片化,对地方法治有所质疑,[4]从而开启了地方法治的争论。需要说明的是,一般而言,学者们并不否认我国不同区域之间法治发展的差异,因此,对有关地方法治先行、地方之间法治竞争的话题,争议不是很大。分歧在于,一个统一的国家,而且是一个单一制国家,是否存在独立的区域性法治建设的可能性?如果有可能,那么如何理解?倪斐针对这一问题,提出了一个治权自主的概念,希望通过区别主权与治权,为地方治理与地方法治奠定一个清晰的法理基础。[5]这种研究思路,尽管对地方所享有的各种国家权力给予了说明,同时也论证了地方法治的权力基础。但是,正如拥有主权的国家未必施行法治一样,拥有治权的各个地方,逻辑上,也未必同样施行法治,权力并不是施行或者不施行法治的唯一前提。更重要的是,这样的讨论,或许会使我们偏离研究目标本身。在一个统一的国家主权范围内,不可能同时存在依据治权不同而形成的法治或者非法治的地方。就一个国家而言,可能是法治的,可能不是法治的,可能是正在通往法治的道路上,就如我国。但是,一个国家范围内的各地之间,治理模式上不会存在根本差异,有的只是局部和细微的区别。在我国,地方的法制建设,其实都是在中央统一决策下而展开的。不同地方的差别,来自于不同地方及其领导集体、区域文化传统、相关政策等诸多领域的差异。因此,以治权自主为基点解释地方法治的概念,还需要解决许多相关的理论问题。

   本文所称的“地方法制”,是指在法治统一原则下,地方根据本地实际情况的需要,在应对宪法法律实施所产生的各种问题的过程中,形成的规则与制度的总和。这个概括既不赞成以法制统一为由否定地方法制的观点,也对基于治权自主而主张地方法治概念的观点有所保留,其基本含义是:

   首先,显而易见,本文所使用的“地方法制”并不等同于法治或者地方法治,两者之间不是同等关系,逻辑上不是平行的概念,毋宁说,地方法制只是法治的重要内容之一。类似于树与树叶、树枝、树干的关系。法治意味着一系列的重要的、根本性的原则和制度,表明了特定的价值关怀。一个国家是否属于法治,其实并没有标准答案,符合一定原则的,通常就被称为法治。从这个意义上,一个主权意义上的法治的国家,其内部某个地方就不可能是人治的。单一制国家、联邦制国家,都是如此。所以,地方法治这个概念的使用,其实是有风险的。而地方法制则不同,它是法治的具体化以及各种表现形式。例如,法律面前人人平等是一项法治原则,按照这项原则,不平等、歧视显然就不是法治。而如何衡量平等或者歧视与否?如何保障平等对待?就需要从更为基本的制度进行分析和考察,而这些基本制度,宪法法律一般情况下是无法详尽规定的。例如市民办理各种证照是否都需要无例外地排队?是否排的是同一个队?查处酒驾,是否无例外地允许被查处者申辩或者向外界求助?交通违法,什么情况下可以免除责任?大学生报考各地公务员,是否需要填写性别、民族、宗教信仰或者是否患有乙肝?等等。这些往往都是由地方当局通过一些更为具体的制度规定的。这些,就属于地方法制的讨论和研究范围。从这个意义上说,不坚持法治原则,地方法制就失去了内在价值核心,但是,抽掉了地方法制的内容,法治这个概念也就成为了空洞的说辞,同样没有任何价值。我国宪法法律文本中大量的在世人看来非常先进的规定无法实现,成为摆设,其主要原因之一,就是受制于地方法制的不匹配状态。这也反过来可以说明,对地方法制开展研究,着力于相关具体的制度建设,是法治建设所需要的。当然,这并不是说地方要为这种有法不依、有法难依的状况承担主要责任。只是想说明,无论是对行为抽象的肯定或者否定,都需要同时完成自身借助一系列具体环节而实现的对象化过程。

   其次,地方法制是围绕宪法法律实施而产生和形成的。这个定义意味着,地方法制是整个国家法治建设的组成部分,主要涉及到两层含义,其一,强调地方法制的研究,与国家制度的统一规定是一致的。我国的国家权力集中在中央,宪法法律来自于、依托于中央权力,所有人、各个地方都必须严格遵守,包括各级地方官员、各个企事业单位、各武装力量等。这是国家宪制与政治体制所要求的。所以,地方法制是在这一政治架构下提出的概念,对地方法制开展研究,不是为了否定、削弱中央权力,而是为了更好地更全面地贯彻实施来自于中央权力的宪法法律。任何国家的法治建设,都不可能离开相关的政治安排进行设计。法律是实践理性,必须从实际出发,结合现实条件进行研究。不能把自己的法治构想放在真空中,放在假定的理想环境中展开。这也是地方法制研究所内含的基本政治前提;其二,尊重和维护宪法法律的权威,是实现法治的根本要求,也是地方法制研究的根本目的。稍具法律常识的人都知道,宪法法律至高无上的权威,需要通过每个人的守法尊法敬法行为来体现,需要一系列制度来保障,所以,宪法法律的权威,必须具有现实性,不能口惠而不实至。地方法制则是实现、展示、测度宪法法律权威的产物,是从属于宪法法律的,围绕宪法法律的实现而出现的,离不开宪法法律实施的法律实践活动。所以,从这个意义上看,地方法制也是一个国家统一的法治话语架构下的概念。之所以强调这一点,是因为,离开了法治中国建设这一根本目标,地方法制是无所依托的。准确一点地说,地方法制这一概念,是通过研究、解决宪法法律实施层面的各种问题,维护宪法法律权威,进而维护统一的国家制度的需要而提出的。

   最后,也是最重要的是,地方法制是来自各个地方的为了应对宪法法律实施而产生的问题的过程中形成的规则和制度的总和。宪法法律抽象的、一般的规定,必须通过实施者的主观努力,才能够转化为对行为人的具体要求。在我国,更为特殊的是,还存在一整套严密的高度实体化的组织体系。所有人几乎都被编织在不同的组织里。因此,这些组织在宪法法律的实施中,不可避免地扮演着重要的角色,发挥着重要作用。例如,一个党员干部涉嫌犯罪,不经过他所在的组织,司法机关可否进行查处?达到一定级别的党员干部,在什么情况下,司法机关可以介入?再如,法官需要查封某个企业的银行存款,不经过本单位领导批准,银行职员是否会协助?银行职员协助查封企业银行账户,是依据法律?还是本单位或者本系统的有关规定?很显然,在我国,宪法法律的实施并不是直接面对当事人的,或者说,当事人不太可能在各个有关部门或者单位作出具体规定之前直接根据法律主张自己的权利,权利的实现一般还要受制于法律实施所有参与者所属单位、部门的有关规定,或者说,是通过这些规定发挥作用的。从更为宽泛的意义上看,各个社会组织,包括企事业单位、行业协会等,也都在基于宪法法律的规定,制定各种各样的有关规章制度。有些属于内部管理和自治的范围,例如村规民约、小区业主公约等,还有相当一部分,与宪法法律的规定存在交叉。无论何种性质的规定,其实都影响和决定着我国宪法法律的实际实施状态。这样一来,就存在一个次级规则与制度的问题。如果说,宪法法律是一级规则和制度,为了一级规则与制度的实施而设立的规则与制度,就是我们所说的次级规则与制度。这个划分表面看并不严谨,因为如果把国家的法律体系看成是一个系统的效力等级体系,也就会存在宪法法律内部的多级规则与制度的问题。但是,如果从法律制定与法律实施、中央与地方两分的权力架构出发,分为两级规则与制度,大致上也是清楚的。可以有效说明两者之间的关系,也可以更清楚地呈现出我国宪法法律实施的基本方式和主要特点。

   概而言之,地方法制这一概念主要是研究各个地方在实施宪法法律的过程中结合本地实际和自身认识而形成的次级规则与制度,目的是保障宪法法律权威的实现。

  

二、次级规则与制度


   地方法制概念成立与否,关键就是如何理解和把握次级规则与制度,这也是地方法制的核心问题。同时,这还是正确认识法治统一基础上的地方法治建设及其意义的关键所在,也有助于深化对主权与治权关系的讨论。

   地方法制是一个非常中国的概念,这不是说法治发达国家不存在一个次级规则与制度的问题,而是说,这个问题在其它国家可能并不是一个重要的、突出的、全局性的问题。中国的法治建设与中国的政治国家制度密切相关,根植于中国的政治土壤之中。法治说到底就是规则之治。古人说,徒法不足以自行,法律的制定与实施都与人分不开。而这个制定与实施法律之人,在现代国家中,都是依附于各种组织的,特别是拥有公共权力的各级组织在法律的制定与实施中具有极其重要的地位和作用。在中国这样一个将各个分散的个人高度组织起来的国家权力体系中,研究中国的法治问题,不研究中国的权力体系,是没有办法得出接近实际的结论的。次级规则与制度的问题,就是一个由中国国家权力体制决定并诞生于其中的问题。文革结束之后,我国能够进入法治建设的快车道,就是由这个权力体系发动和组织的,否则,我们没有办法解释在这样一个至今依然缺乏规则意识和共识的国度里,[6]何以能够推进法治中国建设。同样,当法治实践面临诸多问题的时候,我们依然要从这一体制自身寻找原因。

作为一个主权国家,对内对外,主权都是由不同部门代表国家行使的,进而形成了一个个拥有独立权力(包括治权)的国家机关。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 地方法制   次级规则   方法论  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115210.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网