马岭:社团企事业组织及个人提出宪法解释的权利

选择字号:   本文共阅读 359 次 更新时间:2015-12-07 23:00:14

进入专题: 社团企事业组织及个人     宪法解释     抽象审查性解释     具体审查性解释     宪法诉愿  

马岭 (进入专栏)  

  

    

   [内容摘要 ]:与《立法法》只能推论出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的建议权不同,有关《专家建议稿》明确规定这些组织及个人有宪法解释的提起权,其第11条规定了〔个人请求的条件〕,即宪法诉愿制度;但这并非赋予他们在具体审查性解释和抽象审查性解释中的提请权。准司法化应是我国目前宪法解释的发展方向,通过司法途径将民间的活力纳入国家机关体系,是克服官僚主义的根本之道,也是激活宪法实施制度最简便、最有效的措施。

   [关键词 ]:社团企事业组织及个人  宪法解释  抽象审查性解释  具体审查性解释  宪法诉愿

     

   我国宪法第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”关于人民行使权力的途径,该条第2款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第67条规定宪法解释权属于全国人大常委会,这是“人民行使国家权力”的一种方式,但人民并非授权于国家机关后就万事大吉,更不能从此就被排除在国家事务之外,因此宪法第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”为此宪法还规定公民对国家机关的工作有“批评、建议权”(第41条)。社会团体、企业事业组织以及个人是我国民主与法制建设的重要社会力量,是“人民”的主要构成部分,因此宪法由国家某个机关来解释是必要的,但同时应赋予人民中的团体、个人依法享有参与权,如当某个宪法条文直接涉及到他(她)或他(她)们的自身利益时,当他(她)或他(她)们“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”时,他们应该享有宪法解释的提起权。在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》中(以下简称《专家建议稿》),明确规定社会团体、企业事业组织以及公民有宪法解释的“提起权”,这一规定为公民提供了一条新的权利救济途径,有利于更好地“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。”[1]宪法和执政党文件中的一系列保障人权的原则性规定应当具体化,应当落实到现实生活的各个领域,而不能仅仅停留在指导方针的层面。

  

   一、社会团体、企业事业组织及个人应享有宪法解释的提

  

   《立法法》第46条在规定法律解释的提起者时,没有规定“社会团体、企业事业组织以及公民”有权提出法律解释的权利,甚至连建议权也没有,但《立法法》第99条第2款规定:“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”。[2]由于违宪审查、违法审查与宪法解释、法律解释紧密相连,“社会团体、企业事业组织以及公民”既然有审查规范性文件的“建议权”,也就应该有法律解释和宪法解释的“建议权”。因此我们可以从《立法法》第99条第2款的规定中“推论”出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的“建议权”。

   与《立法法》第99条第2款只能“推论”出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的“建议权”不同,在《专家建议稿》第三章“宪法解释请求的提起”中,第7条〔请求解释的主体〕明确规定社会团体、企业事业组织以及个人有宪法解释的“提起权”:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”但在随后的第9条第1款“抽象审查性解释的请求主体”中,只有“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”,没有“各社会团体、各企业事业单位组织和个人”;在第9条第2款中,“社会团体、企业事业组织以及公民”只有规范性文件审查的“建议”权;在第10条“具体审查性解释的请求主体”中,第2款规定:“当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触,向人民法院书面提出的,而人民法院(或法官)认为确实存在抵触的,应裁定中止诉讼程序,提请最高人民法院,由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”“当事人”可能是有关国家机关,如行政机关、军事机关、地方机关,也可能是公民个人、社会团体、企事业组织,但当事人在此享有的也是一种建议性质的请求权——“当事人”向人民法院书面提出解释请求时,只能向在审人民法院(或法官)提出,在审法院(或法官)“认为确实存在抵触的”,由他们向最高法院提出,最高法院向全国人大常委会提出的请求才是正式的宪法解释提起权,而“社会团体、企业事业组织以及公民”作为当事人在此过程中提出的解释请求只具有建议的性质。因此《专家建议稿》第7条〔请求解释的主体〕规定的“各社会团体、各企业事业单位组织和个人”的宪法解释提起权在随后的第9条和第10条中都没有落实,这两条落实的都只是社会团体、企业事业组织以及公民的“建议权”。

    真正落实了“个人”宪法解释“提起权”的,是《专家建议稿》第11条〔个人请求的条件〕:“任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害,穷尽所有的法律途径仍得不到救济时,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”这才是真正的宪法解释提起权。但这一条只落实了“个人”而没有包括第7条规定的“各社会团体、各企业事业单位组织”。第11条为〔个人请求的条件〕,但条文中使用的是“任何人”这一概念,因此这个“任何人”似乎不能包括“法人”,而仅仅是指自然人。笔者建议将〔个人请求的条件〕改为〔社会团体、企业事业组织和个人请求的条件〕。[3]

    如果第11条只规定“社会团体、企业事业组织和个人”,意味着不包括国家机关,这是否违反平等原则呢?的确,诉讼中的当事人权利应当具有平等性,赋予国家机关当事人以特权进而歧视社团或个人当事人是违反平等原则的,反之进行反歧视也是不平等的。但这里只规定“社会团体、企业事业组织和个人”的提起权并不构成歧视,因为国家机关拥有“社会团体、企业事业组织和个人”所没有的抽象审查性解释的请求权——当一个国家机关受到另一个国家机关和国家工作人员的侵害,通过具体的法律诉讼途径仍得不到救济时,它们可以直接或间接地通过“抽象审查性解释”的途径向全国人大常委会提出解释宪法的请求,如“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会”可以直接请求全国人大常委会解释宪法;其它国家机关也可以通过上述机关间接地请求全国人大常委会解释宪法,如地方各级法院可以通过最高法院、地方各级检察院可以通过最高检察院、地方各级政府可以通过国务院、军队系统可以通过中央军委,市辖区、县、州、设区的市和较大市的人大及其常委会可以通过省、自治区、直辖市的人大及其常委会,向全国人大常委会提出宪法解释的要求。[4]

   依据《专家建议稿》第11条的规定,这种提起权以“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”为前提,即个人(还应包括“社会团体、企业事业组织”)作为“当事人”向人民法院书面提出解释请求后,如果在审法院(或法官)不认可其提起内容,而不向最高法院提出,或提出了但最高法院认为没有必要向全国人大常委会提出,在穷尽这些法律途径后仍得不到救济,才可以向全国人大常委会提出解释宪法的请求。这种提起权实际上是在判决后才能行使的权利,即走不通“在审法院----最高法院----全国人大常委会”的途径、且诉讼结束之后,他们才能向全国人大常委会提起宪法解释的请求。如果是判决前(案件还在审理中),即使走不通“在审法院----最高法院----全国人大常委会”的途径(如申请被法官驳回),但只要判决尚未作出,案件仍然在审理过程中,就不能说“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”,通过诉讼对权利进行救济就还有可能。如果在诉讼过程中,当事人走不通“在审法院----最高法院----全国人大常委会”的途径,也能向全国人大常委会提请解释(走“当事人----全国人大常委会”的途径),那么规定“在审法院----最高法院----全国人大常委会”的程序就成为多余,同时还可能造成对法官独立判案的干扰。也就是说,当当事人的宪法解释申请被法官驳回时,当事人的权利有两种可能,一是权利得到救济,如法官认为当事人的权利不需要启动宪法解释机制也可以被救济,在这种情况下当事人胜诉后不能(一般也不会)再提起宪法解释,因为当事人的权利已经通过法律途径得到了救济;[5]二是权利未得到救济,此时当事人只能在案件结束后提起宪法解释,在此对“穷尽所有的法律途径是否得到救济”的理解可能因人而异,但只要当事人认为自己的权利未得到救济,包括法庭认为当事人的权利已经得到救济,但当事人自己认为没有得到救济或只得到部分救济,当事人都应有提起宪法救济的权利,总之权利是否得到救济,在此应以当事人的理解为准。[6]

    《专家建议稿》第10条为“具体审查性解释的请求主体”,第11条为〔个人请求的条件〕,二者应是并列关系,至少应排除包容关系,即第10条的“具体审查性解释的请求主体”不包括第11条的〔个人请求的条件〕,这与德国模式颇为相似。正如韩大元教授指出的,第11条〔个人请求的条件〕“类似于有些国家实行的宪法诉愿制度”。[7]那么,“具体审查性解释的请求”和“宪法诉愿”有何区别呢?笔者认为,首先,“具体审查性解释的请求”是在司法的一般性权利救济中求助于宪法,“宪法诉愿”是在“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”之后求助于宪法;[8]其次,“具体审查性解释的请求”发生在诉讼过程中,“宪法诉愿”发生在诉讼结束后;[9]再次,“具体审查性解释的请求”是在审法官提出的(当事人在其中只有建议权),“宪法诉愿”是“社会团体、企业事业组织以及公民个人”提出的。[10]

  

   二、社会团体、企业事业组织以及个人提请权的限制

  

“社会团体、企业事业组织以及公民”不论是作为“具体审查性解释的请求主体”所拥有的建议权,还是在宪法诉愿中所享有的提起权,当他们行使这些权利时,是否会过于积极而产生副作用?笔者认为,只要将“社会团体、企业事业组织以及公民”提出的宪法解释限于具体诉讼的相关性,其副作用就会大大降低。[11]不论是宪法解释还是法律解释,大多属于被动解释,表面上看主动权在提起人手里,只要有人依法提起解释,解释机关就要纳入法律程序,但“纳入”法律程序包括“接收请求书、受理请求书、决定解释”等多种情形,[12]当有权提出宪法解释的组织或个人提出宪法解释的请求时,解释机关固然必须纳入程序,但仍然可以作出不予受理、无须解释的决定,在此解释机关有权不认可解释的必要性而拒绝解释,(点击此处阅读下一页)

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