刘松山:开发区法院是违宪违法设立的审判机关

选择字号:   本文共阅读 1022 次 更新时间:2015-10-28 14:44:00

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刘松山 (进入专栏)  

     一、值得高度重视的问题

   4月13日,《扬子晚报》以《省内首家开发区法院在南通组建》为题报道:“最高人民法院近日正式批复,同意组建南通经济技术开发区人民法院。”这则消息着实有些惊人:南通市经济开发区是一级行政区划吗?它有人大及其常委会吗?最高法院有权以一纸公文即批复组建开发区人民法院吗?

   但惊人的还不止于此,笔者带着好奇打开网页,想看看最高法院还批复了哪些开发区设立了人民法院,不料,仅在网页上露脸的就有北京、天津、广州、武汉、成都、大连、烟台、秦皇岛、淄博、廊坊等二十多个城市的开发区法院。那么,这些开发区法院有多少是最高法院批复设立的?有多少是由其他组织或者机构批准设立的?不得而知。

   值得注意的是,在这些法院中,廊坊市经济开发区法院专门为自己设置了宣传主页,从这个主页不难看到该法院带有几份自豪的宣传:“廊坊经济技术开发区人民法院于2001年4月份挂牌成立,属基层人民法院,行政级别为副处级。内设办公室、立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、行政庭、执行局、政治处、司法警察大队等九个部门。现有工作人员21人,其中法官9人(四级高级法官3人,一级法官2人,二级法官1人,三级法官1人,四级法官2人)。”不仅如此,而且,“最高法院肖扬院长、姜兴长副院长、省委赵世居副书记、省法院李玉成院长……都莅临过我院视察指导工作或进行调查研究……。”(注:http://lfkfq.chinacourt.org/.)由此可见,廊坊经济技术开发区法院不仅五脏俱全,有副处级的行政级别,有实力不菲的法官队伍,而且有最高法院领导、省委领导、省高级法院领导莅临视察的骄人历史!

   不仅如此,开发区法院的联谊研讨活动似乎也搞得如火如茶。就拿刚刚过去的2004年来说,就有这样的活动盛况:“开发区法院工作研讨会理事会2004年3月9日在海南博鳌召开,会议回顾了去年无锡会议各项任务的落实情况,研究了今年即将在海南省举办的第十届全国开发区法院工作研讨会主题等相关问题,并就本届会议的具体筹备工作作了部署。”(注:www.layee.net/OT-Data/Trail-Consult-Disply.asp)这则消息说明,开发区法院不仅数量多,而且有类似行业协会或者联谊会性质的东西,不仅形成彼此固定的联系,而且已联系研讨至少有10年的历史了。这从另一个侧面反映,开发区法院至少在十多年前就已在全国遍地开花、雨后春笋般地设立了!

   是谁批准了经济开发区法院的设立?可以肯定的是,全国人大及其常委会从未批准成立过一个开发区法院。那么,是地方一级党委批准的?是地方一级人大及其常委会批准的?是省一级高级人民法院或者中级人民法院批准的?是最高人民法院批准的?还是它们共同批准的?不管实际情况如何,在没有法律依据的情况下,任何国家机构或者组织单独或者共同批准在开发区设立法院的做法,都是对宪法和法律的严重挑衅!在实施依法治国、强调宪法和法律权威的新的历史形势下,居然出现这样的问题,值得我们高度重视和严肃对待。为此,建议全国人大常委会乃至全国人民代表大会依据宪法赋予的监督宪法和法律实施的职权,对各地设立开发区法院的情况进行认真调查,并依法作出严肃处理。

     二、开发区法院是游离于行政区划和政权体制之外的东西

   1.开发区不是一级行政区划

   人民法院是我国人民代表大会制度下国家机构的重要组成部分。而国家机构的设置是以行政区划为依托的,只有在一定的行政区划内才可以设置相应的国家机构。没有行政区划,就没有一级国家机构。

   那么,“开发区”是一级行政区划吗?不是。1984年,国务院批准设立14个国家级经济开发区。其后迄今,各地方纷纷设立了名目繁多的经济技术开发区或者高新技术产业开发区。但是,这类开发区仅仅是实行对外开放、引进技术、发展经济的特殊“据点”或者区域,从来就不是一级行政区划。2001年,民政部在发布的行政区划代码编制规则中明确提出,鉴于各种“开发区”(或工业园区)不是实际的行政区划,因此均不编制县及县以上的行政区划代码。

   根据《宪法》第30条的规定,中华人民共和国的行政区划中不包括“开发区”。随着我国行政区域的发展变化,实践中出现了地级市和经济特区所在地的市,根据《宪法》第89条第十五项的规定,地级市和经济特区所在地的市是否设区由国务院决定。但这类“市”下设的“区”也仅仅是指一级行政区划,而不是指开发区。

   2.开发区法院是与人民代表大会制度政权体制背道而驰的东西

   开发区不是一级行政区划,就不能设立人民代表大会制度的政权体制。开发区不能设置政权体制,首先是不能设置人民代表大会。在人民代表大会不能设立的情况下,即设置人民法院,不是典型的“皮之不存,毛将焉附”吗?它所带来一系列难以解决的问题是:

   第一,开发区法院的组成人员由哪个机构产生?根据《人民法院组织法》的有关规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人大会常委会任免;地方各级人民法院审判委员会委员,由院长提请本级人大常委会任免。但是,由于开发区不能设立一级人大及其常委会,那么,开发区法院的院长、副院长等组成人员由哪一级人大及其常委会任免?是由开发区所在行政区划的人大及其常委会来选举或者任免,还是由它所在行政区划的党委任免,甚至是由它所在行政区划的一级人民法院任免?选择其中任何一种方式都是违背法律规定的。

   有的观点也许会认为,开发区法院的组成人员可以由它所在行政区划内的一级人大及其常委会选举或者任免,但这也是没有任何法律依据的。对于地方的上一级人大及其常委会选举任免下级人民法院组成人员的情况,《人民法院组织法》第35条已作出明确规定:“在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、直辖市人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。”这一规定是专门为不设相应一级人大及其常委会的中级人民法院的院长、副院长等组成人员而设置的特殊的选举或者任免方式,它完全不适用于开发区人民法院。

   第二,根据《人民法院组织法》第36条的规定,各级人民法院院长的任期与本届人民代表大会每届任期相同。但是,开发区法院院长连赖以依法产生的同级人民代表大会都没有,它又哪来的法定任期?它又与哪个国家机构的任期相同?

   第三,根据宪法和有关法律的规定,县级以上的各级人民法院对本级人大负责并报告工作,受本级人大及其常委会监督,各级人大有权罢免由它选出的法院院长,那么,开发区法院由于没有产生它的同级人大及其常委会,它向谁负责并报告工作?受谁监督?一旦开发区法院院长有违法犯罪行为而需要罢免,开发区不设人民代表大会,又由谁来罢免他?

   现在,一些地方在开发区设立人大常委会的派出机构,负责联系监督开发区法院的工作。但在一级政权体制外设立派出机构是涉及国家机构的组织和职权的重大问题,属于全国人大及其常委会的专属立法权限,必须有法律的明确规定方可为之。现在,没有一部法律允许在开发区设立人大常委会的派出机构,一些地方在开发区设立人大常委会派出机构的做法完全是一种违法行为,这个违法产生的派出机构又如何有权对开发区法院的审判工作实行监督呢?

   上述情况充分表明,在没有同级人民代表大会的情况下,在开发区设立的人民法院,是没有法定的产生基础,没有法定的任期,没有法定的监督主体的完全可以为所欲为而不承担任何责任的东西,是与人民代表大会制度背道而驰的怪胎。

   3.开发区法院也不是我国人民法院法院组织体系的一部分

   根据《宪法》第124条、《人民法院组织法》第2条和第20条的规定,国家设立“地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”,地方各级人民法院分为“基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”那么,开发区法院属于“地方各级人民法院”吗?不属于。因为:第一,这里的“地方各级人民法院”是在《宪法》第30条规定的地方行政区划内设立的人民法院,而不包括开发区法院;第二,《人民法院组织法》第18条规定,基层人民法院包括“县人民法院和市人民法院”、“自治县人民法院”、“市辖区人民法院”,这里没有开发区法院的份额;第三,《人民法院组织法》第20条规定,中级人民法院包括“在省、自治区内按地区设立的中级人民法院”、“在直辖市内设立的中级人民法院”、“省、自治区辖市的中级人民法院”和“自治州中级人民法院”四级人民法院,这里也没有开发区法院的份额。那么,开发区法院属于“专门人民法院”的一员吗?也不属于。因为它与军事法院等专门人民法院相比,没有什么专门性可言,全国人大常委会也从未宣布要成立什么开发区专门人民法院。

   所以,开发区法院根本不是我国宪法和法律规定范围内的人民法院组织体系的一部分,基于此,完全可以说,它所从事的一切审判活动从根本上说都是非法的。

     三、最高法院批复组建开发区法院是严重的违宪违法行为

   最高法院批复其他开发区组建法院的消息笔者未曾见到,但是,如果它批复南通市经济技术开发区组建人民法院的报道属实,如果在此之前它就已经批复了其他不属于一级行政区划的开发区组建了人民法院的话,那么,这样的批复就是严重的违宪违法行为。

   1.批复侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权限

   根据《宪法》和《立法法》的有关规定,人民法院的产生、组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限,只能由法律予以规定。最高法院一纸批复就可以在经济开发区组建人民法院的做法严重侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权限。其实,决定设立某一国家机构并对该国家机构的组织和职权予以规定的权力,从来就是一项十分重要的国家立法权,不仅在中国决不可以由最高人民法院行使,恐怕无论在哪一个国家,也都不会允许最高审判机关来行使的。

   2.批复超越了宪法和法律赋予最高法院的审判权和具体应用法律的解释权

   最高法院的职权究竟是什么?根据《宪法》第123条、第126条、第127条和《人民法院组织法》第28条的规定,最高人民法院的职责是不折不扣地依照法律规定通过对具体案件的处理行使国家最高审判权,而不是去制定规则,更不可以去干最高立法机关才可以干的事情,它怎么可以擅自行使决定一级人民法院的产生、组织和职权的重大立法权呢?

   最高法院在行使审判权的同时,还可以对具体应用法律的问题进行解释。1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定:“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。”据此,最高法院可以对审判工作中具体案件应用法律的问题进行解释,但这种解释必须仅仅扣住具体案件的审判,而不能脱离审判工作进行解释,更不能离开审判工作对其他事项作出立法性规定。实践中,最高法院的一些司法解释已经不全然是具体应用法律的解释,而有变向立法甚至架空立法的倾向了,这一做法损害了国家法律的统一和权威。而最高法院批复组建开发区法院的行为,不仅不是审判工作中具体应用法律的问题,而且背离了全国人大常委会赋予其解释法律权力的初衷。这是完全错误的。

   3.批复扭曲了宪法和法律确立的最高法院与下级法院之间的关系

最高法院与它的下级法院究竟是什么关系?根据宪法和法律的规定,最高法院与下级法院之间的关系是审判业务上的监督与被监督、指导与被指导的关系,而不是制定规则与执行规则的关系,更不是一个机关产生另一个机关、一个机关领导另一个机关的关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》(沪)2005年05期

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