周勇进:明清以降道制演变

选择字号:   本文共阅读 941 次 更新时间:2014-12-09 22:53:29

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周勇进  

   “道”作为行政区划名称,出现很早。明清之前,最正式的道设于唐代,诸道初以中央官吏分道巡察,或谓存抚使,或谓巡察使,或谓黜陟使,称谓不一。开元间,又设采访处置使,巡察地方。安史之乱后,节度使逐渐身兼数职,成为一道之长,割据一方。唐代的道与汉代的州较相类,都是由监察区逐步演变为行政区的。与明清时期不同,唐代的道规模大致相当于后世的行省。

   分道巡行

   明初仿元制,以布政、按察两司佐贰参政、参议、副使、佥事,守巡地方或分管各类专业事务,即后来的守巡道和专业道。虽然明代地方的道渐成体系,逐渐成为地方官中较为突出的群体,但设置略显杂乱。明代因需裁置的设道理念,既体现了这一制度的灵活性,也展现出它的不稳定性。

   清代对道制调整的方向是使之固定化、体系化,第一步是理乱,即大规模裁置、调整道缺;第二步是定制,即去道之兼衔,定道之品级,使其规制划一。各道驻地固定,有自己独立的衙署及属员。粮、盐、河等专业道亦如是。道的长官均称道员,品级相同,各按道缺的繁简程度,由皇帝、吏部、督抚等分别选补。清代之所以仍设道缺,主要还是因为各直省广阔的辖区、众多的人口,需要这样一个职官来赞襄藩臬。地方大量的日常行政事务,是道这个层级得以产生并存在的条件。

   承上启下

   明初改元代旧制,地方废行中书省,设布政使司为各省最高行政机构。南、北两直隶加十三布政司,俗称十五省。各省并设布政司、按察司、都指挥使司,各司其事。内地省下设府、州、县等,同时还设有属都司管辖的卫所。因州有直隶州、散州两种,且均可辖县,故明代地方行政层级形成了三级、四级混合的复式结构。明代中后期,设督抚节制三司,布政司、按察司之下又设守巡、兵备等道。清代中后期,各直省守巡道辖区基本覆盖各省之府、直隶州(厅),已成为介于省府之间的行政层级。此时的道在设置规制和辖区划分上明显区别于明代。专业道的种类和数量也大量精简,只保留粮、盐、河等几大类,管理辖区内相关专业事务。

   清代地方行政层级和设官情况已变成一个复式多级的模式。行政层级有省、道、府(直隶州、厅)、县(散州、厅)四级,设官则有督抚、布按、道员、知府 (直隶州知州、直隶厅同知、通判)、知县(知州、厅同知、通判)五层。道在清代主要受督抚节制,早已不是两司佐贰的身份。

   对于道的性质,分期区别对待似更为妥当。对明代及清代前期的道,不宜将其视作地方行政层级中之一环。明代十五省共设府、直隶州200余个,山东辖6府,云南辖22府、7个直隶州,平均每省约辖13个府级区划。明代许多道是守巡并设,还有众多同样有一定辖区及地方事务管辖权的兵备道,使得明代的道在辖区上有重叠交叉,这也是明代的道未成为省下府上一个行政层级的原因之一。

   清代中期至清末官制改革前的道,作为地方一级行政层级的特征非常明显,作为地方行政层级所应有的条件,各区划道都已基本具备。清末,各省添设巡警、劝业两道,保留部分专业道,裁撤守巡道。这相当于取消了介于省下府上的守巡道,恢复原来的省、府(直隶州、厅)、县(散州、厅)三级。所保留的专业道,也不再涉及地方行政事务管理,这是使道往省属专业职官的方向发展。

   虚实存废

   周振鹤认为,中国历代行政区划的核心就是政区层次级数的变化,这一变化集中体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。他得出了层级变化的两个主要特征,一是由高到低,即高层政区的幅员渐次缩减,数目次第增多,级别逐层下降,最后归于消亡。二是由虚入实,历代高层政区都是由非行政区,即监察区或军区演变而来,政区长官也由中央官员转变而来。这是对中国古代社会地方行政层级变化的高度概括,变化过程则更为复杂。行政区划的划分不能过于随意,要保持层级与大小之间的平衡。减少行政层级,可以提高行政效率,加强中央对地方的有效控制。但层级减少,就意味着每一级行政区划的管理范围会增大,从而带来管理上的不便。处理好行政层级与区划的关系,是维持中央与地方关系稳定的制度基础。

   民国初年,地方废除府、州、厅制,成省、县二级制。后又在省、县间增置道级,实行省、道、县三级制。此时的道已成为一个完全意义上的行政层级,道的行政长官先称观察使,后改道尹。但道制在一些省份实行时间很短,最终于1930年2月彻底废除道尹。不久,又出现了“行政督察专员公署”作为省政府之辅助机关。这个带有监察性质的机构进而转化为行政实体,使当时的行政层级成为省、行政督察区、县三级制。

   从明清以来地方行政层级的变化来看,层级过多会影响行政效率,但一味追求层级的减少,恐怕也不可取。鉴于我国疆域、人口等因素的限制,地方行政层级分三级还是有必要的,这样既不算繁复,也能保证相对良好的管理效能。

   (作者单位:中国地方志指导小组办公室)

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文章来源:中国社会科学报

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