袁绪程:民办教育分类管理:教育体制改革的新突破

选择字号:   本文共阅读 994 次 更新时间:2015-08-31 10:15:30

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袁绪程 (进入专栏)  

  

   编者按:中国教育改革的根本问题是体制问题。教育体制改革有三大难题或"三大坎":办学体制问题、学校法人治理结构问题和招生与考试制度问题。改革顺序如何?孰先孰后,谁先突破?谁先破题?不久前,战略与改革网(下称"战略与改革")专题采访了中国经济体制改革研究会常务理事、精英教育传媒研究院院长袁绪程研究员,值此十二届全国人大常委会第十六次会议正在审议国务院常务会议提交的有关教育法的修订案之际,我们将访谈内容辑采如下,供各方参考或批评指正。

  

   战略与改革:教育改革是多年来社会关注度较高的热点话题,但最近几年来,即便是那些对教育体制批评得最尖锐的学者,也只是在简单重复过去的批评,似乎不屑于再去做进一步的探讨。这是不是反映了一种普遍的社会心态:中国的教育体制问题几乎无解?

   袁绪程:许多人对教育改革颇为失望,认为教育问题无解,批教育体制也都批累了,曾经非常热切地关注教育体制改革的,对教育体制批评得最尖锐的,也渐渐不再发声,似乎"哀莫大于心死"。

   这种现状或许折射出人们对教育改革的期望值和我国的教育现实之间的巨大差距。这也是可以理解的,既然是改革,一定是渐进的,逐步的,不是一蹴而就的,现实与理想一定有较大的差距。"理想是丰满的,现实是骨感的。"改革不是革命,不是另起灶炉,而是在现有的基础上,力求稳定发展的同时做体制变革。在论及改革的时候,我们既要看到三十多年乃至六十多年来中国教育的高速发展,也不能忽略教育部门近年来为推动教育改革所做的努力,更要认识到教育领域纷繁复杂的、盘根错节的种种问题。

   战略与改革:主要有哪些发展和努力呢?

   袁绪程:简单地说,有两方面的发展是举世瞩目的。第一,从50年代开始,我国集中力量发展了一批质量较高的高等院校,它们为中国的国防、国民经济建设快速地培养了一大批人才,使中国从积贫积弱的状态,迅速转变为国际社会中一支不容小觑的力量。第二,相对于其他发展中国家,中国提供了更为普遍的基础教育尤其是文化扫盲,比如,中国的成人识字率远高于其他发展中国家(并且中国的识字标准较高),这是中国在全球化大潮中成为"世界工厂"并且难以替代的先决条件。当然,在资源有限的情况下取得这样的成就,一定会伴随着不足和缺憾的,这些"副产品"正是未来的教育改革和发展中需要克服和清除的。

   战略与改革:这样的成就,通常人们也都承认,但关于教育领域存在的问题,大家就有很多不同的看法,一部分人视作严重问题的,另一部分人认为无关紧要;人们针对不同具体问题提出的解决方案,单个看来可能都很合理,但互相之间会有严重的冲突和矛盾之处。中国教育存在哪些问题呢?

   袁绪程:中国教育也有很失败的一面。简单说起来,中国教育的失败体现在以下几个方面。

   首先是德育教育尤其是信仰教育的失败。过去讲培养共产主义接班人、提倡德智体全面发展。在我们的青少年时代,大多数人是真心相信的,不论这种相信或信仰是否乌托邦。但是现在的德育教育充满着"假大空",不能真正地让学生接受基本的道德标准,反而造就了学生的双重人格,口是心非、说一套做一套。即便是顶尖的教育也不例外,钱理群就批评中国的大学培养"精致的利己主义者"。这是价值观教育的失败。

   第二是综合能力教育的失败,也就是"方法论"教育的失败。由于办学主体缺乏多样性,不同学校的选拔标准是一样的,只能通过统一的考试选拔人才,学生过多的精力被放到考试训练上。而批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力因其在中国现行考试体系中难以得到体现,在整个中国教育中被大大忽视了。大多数学生成了被动的考试机器而不是具有主体意识的学习者。

   战略与改革:在OECD的PISA测试中,中国上海的学生取得了三个单项和总分第一,是不是表明中国教育也颇为成功呢?

   袁绪程:不错,PISA测试的成绩表明中国学生的阅读、数学和科学知识的考试能力非常好。但是PISA成绩能体现的,只是容易通过考试得到量化评价的那部分能力。中国学生的学习任务就是为将来的考试做准备,这方面的能力较强不足为奇。前面说到中国考试中难以测量的批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力,在PISA的考试中,甚至可以说在所有的考试中都难以检验。所以中国学生在各种各样的考试中都能取得好成绩是很正常的。

   退一步讲,即使我们不考虑批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力等等,只将PISA测试成绩作为衡量学校教育质量的唯一指标,中国教育也不能算是有效率的,投入系数太高了。为了这样的成绩,中国的孩子付出太多了。从每周做作业花的时间上来看,上海孩子是参加PISA测试的六十五个国家和地区平均时间的两倍。这还只是上海,其他地区的学生花在学习上的时间还要更长,甚至很少有时间从事学习以外的其他事情。现在相当多的孩子整个童年、少年,几乎很少有娱乐活动,生活极其单调,都把美好的童年少年时光献给了考试性的学习。即便在毛泽东时代(文革除外),孩子们的生活都要比现在的孩子丰富很多。因此,从成绩与付出的比值来看,"性价比"就没有那么高了。如果其中一部分时间用来运动、玩耍,或者依照孩子自己的兴趣分配时间,显然要比现在幸福健康得多。

   此外,中国的教育失败也体现在老师身上。过度的、单一指标的竞争将教育引到了邪路上。教育商业化和特权化,权力的寻租就很容易产生。这些年来,老师将学生当作赚钱的工具越来越成为潜规则,为人师表渐行渐远。这不怪老师,是体制出了问题,"劣币驱除良币",激励机制搞错了。

   这只是从学生、老师这两个主要角度看中国教育的问题。学校教育失败更为明显,例如,比民国时代的大学投入大得多的如今顶尖级大学培养出什么样的学生?又有几个大师?我想大家心照不宣。如果细细分析,中国教育体制可谓问题丛生,积重难返。中国教育的问题不是个别零件的问题,而是整个机器的系统及其相应的机制问题。换一个机制,用旧的零件也可以良好运转。机制不换,用新的、更好的零件在错的机制下运行,也难以有大的改善。

   凭心而论,教育部门、学校都作了很大努力,试图改革,也取得了一定的成效。但基本的体制不改,不从战略上考虑,零打碎敲,很难有所作为,往往事倍功半。近两年来,中央开始注重整体和系统的改革,注重"法制下的改革",比如组织制定"民办教育三十条",正式名称是《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》,教育部为此组织开展了好几年的研究,据报道,今年有望获得批准。它凝聚了各相关方的心血,可以说较为科学地厘清了未来的民办教育的办学规则,也尽力保护了在旧的较为模糊的规则下办学者的利益和热情。再如,国务院常务会议提出修改有关教育法律草案,提出"对民办教育实行分类管理,允许兴办营利性学校"等等,现已提交人大常委会审议。这将为民办教育的发展与改革提供法律依据和突破口。

   战略与改革:为什么说民办教育实行分类管理,是促进教育改革的突破口?

   袁绪程:这要从中国教育体制的症结说起。千问题,万问题,中国教育体制的问题可归纳为三大类。一是办学体制问题,过去是政府垄断办学,一家独大。改革开放后允许民间办学,但留了尾巴,对民间办学有很多限制,比如,不允许办营利性学校等等,导致办学的渠道狭窄,资金过度依赖政府财政,社会资金配置不当,教育资金错配和少配。二是学校治理结构问题,学校的决策权,行政权和学术权"三合一",学术和教学从属于行政,导致教育的行政化、商业化和八股化。教师缺乏办学的自主权,教育缺乏活力。三是考试和招生制度问题,考试的单一化和八股化,学校、老师、家长、学生乃至社会都围绕考试指挥棒转,导致各方都成了考试机器链条中的一部分,或为齿轮或为螺丝钉。学校没有招生的自主权,学生没有学习的自主权,学习被异化,学非所用、高分低能,俯拾皆是。这三大类问题相辅相成,相互作用,互为一体。从改革的动力学和难易度看,民办学校的办学体制改革相对公办学校的治理结构和考试招生制度的改革更为容易突破,而且其办学体制改革还将推动公办学校的治理结构和招生考试制度的改革。

   首先,民办教育的历史包袱相对较轻,改革步伐将比公办教育更大。在目前的体制下,只有民办教育改革做好了,成效切实而显著,才能有力地说服并带动公办教育体制改革。这与当年的包产到户一样,是从控制最薄弱的地方开始的。

   其次,民办教育有动力。民办教育缺乏财政的支持,它要靠自己的本事活下去,它的动力非常强。此外,政府、学生和家长也有推动民办教育改革的动力。所以民办教育成为改革的突破口具有可行性。

   再次,民办教育有需求。一是财政方面的需要。中国的GDP增长从07年的14%拦腰斩断,降低到7%。更可怕的是财政收入增长率从当年的两位数甚至20%回落到个位数,甚至低于GDP的增长率。而另一方面财政支出又在持续扩大,"剪刀差"非常明显。政府可以投入教育领域的资金有限,缺口怎么办?只能通过民间的社会资金来弥补。从教育整体发展来看,政府有动力为民间资金(包括捐资和投资)进入教育领域打通政策渠道。

   二是经济转型的需要。中国经济遇到了困难,怎么办?转型。现在的"物质"生产过剩,"精神"生产不足。要想转型,服务业就要跟上去。服务业要跟上,教育是其中的源头和大头。放开了民间资金进入教育领域,才有新的增长点,即教育本身成为经济增长点。另一方面,真正重要的是,教育的正外部性非常强,它提高全社会的人力资本。提高人力资本没有其他办法,只有发展教育这一条路。并且,人力资本在互联网时代是最重要的资本;互联网时代的知识是共享的,教育的高附加值更容易体现出来。也就是说,教育方面的投入,会带来未来长期的、全面的经济回报。

   三是民办学校自身提高水平的需要。随着教育的普及,教育相对供给不足和结构性过剩同时存在。现在很多民办教育的质量一般甚至低下,学校只是在苦苦挣扎,一旦经济稍有波动,很多民办学校就会倒闭。中国人口增长率已开始逆转,生员的竞争更加激烈。民办教育必须改革,否则就抵御不了任何风浪。民办学校不能像过去一样仅仅是提供读书的机会,还要提供读好书的机会。提高教育质量一定需要很大的资金投入。这就需要实行办学体制的改革,实行分类管理,允许兴办营利性学校。

   战略与改革:您看到了民办教育分类管理改革有重大意义,但分类管理的改革,在圈内稍有反应,外界的反应似乎比较淡漠。这是为什么?

   袁绪程:社会普遍对教育领域改革的期望值较大,所以总希望有轰轰烈烈的事情发生,有爆炸性的新闻出来。改革不是浪漫曲,是泥瓦匠,需要一砖一瓦地砌,慢工出细活,还有很多看上去比较不显眼的技术性细节要解决。分类管理就是这样。它看上去平淡无奇,但其实会开启一系列改革,其深远影响是难以预料的。

   战略与改革:能否简要阐明分类管理改革?

   袁绪程:分类管理,简言之,就是按照教育规律来办学,实行差别政策,桥归桥路归路,按照不同办学性质,给与不同的规范性的扶植和待遇及监管。所谓分类有不同的口径和特性,这里是特指教育产业的营利性和非营利性的分类,根据办学的营利性与否给与不同的待遇。过去的分类主要从办学者的角度着眼于公立、私立(公办、民办)的两分法。从资金来源看,应是三分法,一是公办,是指政府办,拿国家财政的钱办学;二是用社会资金办学,即捐资办学;三是用市场资金办学,投资办学。从办学的目的看,政府和社会办学通常为非营利性办学,不追求资金回报,市场办学即投资办学为营利性办学,追求资金回报。

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