袁绪程:国外私立教育分类管理的经验与启示

选择字号:   本文共阅读 784 次 更新时间:2015-11-19 20:35:03

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袁绪程 (进入专栏)  

  

   为什么需要对私立教育进行分类管理?分类管理是否国际惯例和发展趋势?我们如何借鉴国际经验,允许兴办营利性学校,并对民办学校进行分类管理?

  

   一、私立教育分类管理已是多数国家的惯例

   大多数国家,无论是欧美日发达国家、前苏联转型国家,以及亚非拉发展中和新兴国家,对私立教育都实行分类管理。因为这些国家不同程度允许某些教育领域的营利性,存在着公益性和商业性两类不同性质的私立学校。

   何谓分类管理?从字面上的意思看,就是对不同办学的目的和行为进行合理规范和实行差别政策。将这个概念拆开,就是分类的标准、管理的准则。绝大多数国家都以是否“营利”作为分类的标准,来判别办学目的和行为。那么,什么叫“营利”?字面上的意思就是获取利润或回报。非营利就是指不能获取利润或回报。谁不能营利或获取利润和回报?不是指学校本身不能有营利,而是指包括捐资者、出资者和管理人员在内的任何人不能获取“利润”或“回报”,这就是著名的不能分配原则(它的法律术语被称为“禁止分配限制”nondistribution constraint)。由于包括出资人和内部管理人在内的任何人都不能获取回报,整个组织也就不会有追求营利性的私利动机和行为,也就是说追求教育的公益性就成为组织的目标。这就是非营利性。反之,允许个人获取“利润”或回报,就是逐利的商业行为,即非营利性。既然办学有非营利性公益性和营利性商业性之分,或者说既然存在着非营利性和营利性办学,那么采取不同的规制和差别政策的分类管理就是自然而然的,顺理成章的事。反过来说,如果不允许营利性办学,也就不会有分类管理,而只有单类管理。因此,分类管理不是一个既与的先验的理论概念,而是一个变化中的实践概念,它的事实含义源于“既与的事实”,它的价值含义源于西方文明的自由、公平、效率与法治的价值。试想想,如果不能自由办学,也就不可能有营利性学校,如果没有公平和效率,就不可能有差别性的分类管理,就会“吃大锅饭”,“一锅煮”。

   虽然营利性教育已有数百年或上千年的历史,但不成规模,微不足道。其大规模的、快速的发展是上世纪八十年代以来近几十年的新情况,而且仅限于某些高等教育,以及职业性、情趣性教育等领域,在基础教育尤其是小学教育难以立足。由于分类管理的通行原则(即区分公益性和商业性原则),在许多发达国家和发展中国家早已流行于经济、社会等许多领域,并且已经立法(如非营利性组织法),也就没有必要就私立教育的分类管理单独或专门立法,关于营利性和非营利性组织的分类管理散见于民法、非营利性组织法、公司法等等法律之中,并比照执行,如大多数国家将营利性教育机构比照于公司法管理;如果没有专门的非营利性组织法,非营利性教育机构可比照慈善机构,如英国将非营利性教育机构视为慈善机构。

   二次大战以来,公有化浪潮兴起,不少发达国家大力发展公立教育,公立学校有所扩张,并长期占据主流地位。这就给财政背上很大的负担,80年代西方经济陷于停滞,财政困难,出现公营企业(事业)市场化私有化趋向,放宽对营利性教育的管制,紧接着互联网信息产业的兴起,打开了教育的多样化多元化多维化的发展空间,极大地促进了包括营利性教育在内的私立教育的发展。比如日本出现了企业办的营利性大学,像巴西,马来西亚等拉美和东盟国家以及许多发展中国家放开教育管制,营利性教育占有相当的份额。私立学校尤其是营利性学校的增长都远远超过公立学校。尤其是在大学、高中以及学前教育领域发展猛烈。与发达国家不同,发展中国家之所以放开营利性教育,是因为这些国家教育与经济发展不匹配,教育供给不足。总之,非营利性教育和营利性教育并行不悖,成为当代发展潮流,不可阻挡,虽然非营利性的公立教育和私立教育仍占主流和大多数份额,但营利性教育已得到了较大的发展,成为国民教育不可缺少的组成部分。关键就是要做好教育产业的分类管理,各行其道,各得其利,相互补充,相互竞争,共同发展。正是在这个意义上,世界银行2000年发展报告认为,非营利性和营利性的分类比公立和私立的分类更有实际意义。因为身份或谁办学并不重要,重要的是办学的目的和行为。用不同的规范和政策来约束和刺激不同目的办学的分类管理才是问题的关键。

  

   二、国外私立学校分类管理的经验

   虽然各国国情和传统不同,私立教育法律体系、治理框架和政策设计存在明显区别。但在区分营利性和非营利性私立学校基础上进行制度构建,是营造私立教育蓬勃发展环境的普遍做法。主要做法包括:确立统一清晰的国家标准、健全差别化支持政策、完善涵盖营利性和非营利性学校的教育资助政策、建立低门槛的政策普惠机制、健全购买服务制度、强化以第三方为主的监管机制。主要有以下几方面:

   一是确立统一、清晰的国家分类标准。各国或对法人有营利性、非营利性之分,适用于教育领域;或在教育领域立法区分不同产权属性的教育类型。美、俄、英、德、墨西哥、波兰等国没有对私立学校进行专门立法;法国、日本、韩国、新加坡、泰国、马来西亚、菲律宾等国则有专门的私立学校法律(但关于营利性与否的问题不一定在私立学校法律中规定)。无论是在私立学校相关的法律中,还是在民法中规定营利性与非营利性的区分,其标准基本上是利润分配和产权。如美国以“再分配约束”为唯一标准区分营利性组织与非营利性组织,并将其适用于教育领域。英、加、澳等国也采用这种管理方式(虽然其私立学校的比重很低)。巴西、马来西亚则通过专门法律明确规定营利性学校的地位。日本虽禁止营利性教育,却通过“结构改革”特区的形式,特许几所营利性高校开展试点。

   二是实行差别化的扶持政策。普遍来说,营利性教育既受教育法律政策约束,也受企业方面法律政策约束。非营利性教育组织在税收、土地、财政、人事等方面比非营利性教育组织享受更多的优惠,如美国非营利性学校享受税收豁免、捐赠人享受所得税抵扣,历史上还有几所私立非营利学校得到过政府的土地赠送。而这些优惠都是营利性学校所没有的。在荷兰,营利性学校收入的近40%要用来缴纳各种税收;在巴西也有30%以上。

   三是政府购买服务制度日益凸显。政府购买体现了政府与私立学校间的契约关系,主要包括政府购买教育管理或专业服务、购买入学名额、购买基建设施、购买私立学校运行服务。这种购买服务主要是缩小了公立与私立非营利性学校的差别:如荷兰已实现所有学段公私立学校在经费使用上的完全平等;瑞典主要由地方政府与私立学校签订协议,并参照同级、同类公立学校标准,向私立学校发放综合补贴;丹麦根据私立学校招生人数,财政承担80%-85%的办学经费起初。但一些国家的部分政府购买项目(通常为“补学生”)已对营利性和非营利性学校一视同仁,如美国的联邦学生资助项目不区分学校性质;马来西亚免除商品与服务税的范围只与一项开支与教育的关系有关,而与教育机构产权属性无关。

   四是统一教育质量监管标准和监督机构,维护出资者、消费者、生产者等各方权益,防范各类风险,营造公平的竞争环境。各国对私立教育的监管模式各异,西班牙、卢森堡、希腊和荷兰等国为政府监管;英美、丹麦、日本、巴西等国为各种形式的第三方监管。但不管其监管模式如何,允许营利性教育和非营利性教育同台竞争的国家,都有将营利性教育、私立非营利性教育和公立教育统一监管的趋势。如马来西亚已对不同高等教育采用统一质量认证,由同一机构负责。美国质量较好的营利性教育机构都在努力争取“传统的”认证机构的认证。

   当然,在很多问题上,各国也有明显的差异,尤其体现在营利性学校的相关政策上。这些差别主要有以下几方面:

   一是营利性教育的准入范围差别较大,且处于不断变动中。如提供充分供应的免费或近乎公立教育的西欧国家,无论是否允许营利性学位教育,营利性学位教育都不可能有生存空间。美国除极个别州外,教育的各个阶段都向营利性机构开放。日本除几所特许高校外,营利性教育机构不能设立学校、授予学位。新西兰过去不允许中小学阶段的营利性教育,但2014年已经部分放开限制。印度绝大多数邦完全不允许营利性教育,但几乎所有的私立教育都是事实上营利性的(与中国现状相似,甚至更严重,印度私人资本无法投资教育而转投资马来西亚的教育产业,趋势早已显露。)。

   二是成立营利性学校所需手续差异较大。如美国各州通过简单申请、审批,或登记,或没有任何要求(除企业登记外)即可成立营利性学校。巴西、墨西哥、马来西亚等国的营利性教育机构则都需经过政府教育部门的相对严格的审批。

   三是对营利性教育的优惠和扶持的力度差距较大。发达国家对营利性教育的扶持很小,如美国对营利性教育仅有的扶持是间接的、针对学生的资助。发展中国家对营利性教育的扶持力度相对较大。如巴西对营利性学校贷款给予了极大优惠;马来西亚对营利性学校及其股东给予了税收方面很大的优惠(但不及非营利学校)。

  

   三、启示及建议

   应当看到,一个完整的办学体制应当包括非营利性的政府办学即公益(政府出资),非营利性的社会办学(团体和个人捐资)和非营利性的市场办学(市场融资)三个层面。三者各有利弊,各有独自的发展空间,互为补充。

   一般来说,政府办学代表全社会的长远利益,收益对全社会来说是很明确的(对具体的个人则不明确),故而成本由全社会承担;社会办学也可以认为是代表全社会的长期利益,但更注重多元化、多样化的的探索,收益相对没有那么明确,故而是由一些热心社会事业的个人和机构而不是全民来承担成本(学生个人也获得了不那么明确但高于公立教育的收益,故而也承担部分成本);市场办学更多地实现的是受教育者个人的、明确可预期的(从而能够明确定价)短期的利益,故而成本主要由个人承担。其中,政府办学主要满足基础性教育(教育阶段和知识层次两方面的“基础”)、部分专业教育的需求,社会办学主要满足精英教育、部分专业教育的需求,市场办学则主要满足专业教育、职业教育、生活(健康)以及趣味教育和各种短期培训教育的需求。

   但是,长期以来,我们在法律上禁止营利性教育,使民办教育陷入尴尬的灰色地带,既不能满足捐助者的社会需求,也不能满足投资者的市场需求,因此,我们要借鉴世界各国的成功经验,允许民间兴办营利性教育,并对两种教育实行分类管理。

   一是要修订法律法规,允许兴办营利性学校,建立健全两类不同性质教育的管理和监督,完善法律法规体系。

   二是要借鉴发达国家支持非营利性教育的经验。中国非营利性教育传统中断已久,非营利性教育的土壤(教会、家族和乡里组织)相当多数已经不复存在,所以需要对非营利性教育提供特别大的扶持,才能使其重新发展壮大。由于非营利性民办教育类似于马克思设想和社会所有制—“共同体”,是公有制的一种形式,应当给予“参公待遇”,除税收优惠外,可以考虑在一定时期内,给予其等于或略低于公办学校的财政资助水平,给予教师财政类事业单位待遇(就像西欧那样);同时政府不必过多参与其内部治理,给予其多样化、多元化自由发展的空间(就像美国那样)。

   三是要逐步有序放开、适度支持营利性教育。如前所述,营利性教育是无法回避的现实。国际经验表明,无论是发达国家的多样性需求、还是发展中国家对更高质量教育的需求,都不可避免地导致营利性教育的存在。而中国根深蒂固的考试文化,使营利性教育有了更大的发展空间(有考试,就存在明确有效的价格机制)。与其遮遮掩掩,采取鸵鸟政策,不如光明正大地承认它,使投资资金能够大规模进入;同时,使非营利性学校能真正做到非营利,为将来捐资资金的进入做好制度安排。唯有如此,才能使三种类型的教育各司其职,共同繁荣发展。

   四是加强监管。加强监管并不一定要加强对学校的全面控制,事实上,只需要在若干关键环节施以有力的监管,即可保证民办教育不越轨,不造成经济、社会和政治风险。但这需要社会综合治理能力的提高,无法仅依靠教育法律法规和教育行政部门做到。比如,需要建立强有力的消费者保护制度,严厉惩罚虚假陈述、误导性广告、乱收费等(就像美国的联邦贸易委员会做的那样);需要建立严格的审计制度和财政资助资金监管制度,确保国家对民办学校的资助得到合法地、高效地使用。

   总之,实行民办教育分类管理,可以使捐资和投资资金放心合法地进入教育领域;可以使不同类型的教育发挥自己的特长,各司其职,基础教育、专业教育和精英教育分别得到高效高速发展;可以在迅速壮大民办教育的同时,促进和推动公办教育改革;可以造就焕然一新的教育事业;可以为我国的产业升级、经济转型积累合格的人力资本。实行分类管理,存在一定的改革风险,还存在大量复杂的历史遗留问题,但最重要的问题是时间,我们应紧抓改革的时间窗口,制定方案,控制风险,不纠缠于历史遗留问题,迅速开启改革进程,稳步过渡到新的制度中去。

  

   (作者在“民办教育分类管理研讨会”上的发言)

  

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