马骏:公共行政学的想象力

选择字号:   本文共阅读 1449 次 更新时间:2015-07-29 22:11

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马骏(中山大学)  

过去30年,中国公共行政学不仅得到恢复和重建,而且取得了巨大发展。特别是20世纪90年代末以来,中国公共行政学经历了一场“实证主义运动”,显著地提高了研究的“科学性”和研究品质,并开始活跃于国际学术界。然而,无论与国内其他社会科学相比,还是与国际同行相比,中国公共行政学在理论创新、研究方法以及对国家政策的影响方面,均存在着很大的差距。中国共产党十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。这为中国公共行政学提供了新的发展机遇,也提出了新的更高的要求。然而,与国家转型和发展的目标相比,中国公共行政学研究仍存在诸多不足。


在新世纪的第二个十年之际,非常有必要对中国公共行政学研究进行重新审视。或许,为了解放我们的想象力进而重新构建一个更加符合中国历史和现实,更能解决国家治理当前和未来面临的挑战与问题的中国公共行政学,我们的审视不能仅仅停留在反思(rethinking)的层面,而应像沃勒斯坦(Wallerstein)“否思”(unthinking)19世纪建立起来的社会科学那样对过去30多年建立起来的中国公共行政学进行一次根本性的“否思”。这种“否思”不是要彻底否定现有的知识体系,也不是要彻底否定过去30多年知识界的努力,而是希望通过运用这种“否思”,帮助我们认识那些一直以来束缚着我们学术想象力的思维枷锁。只有挣脱这些束缚,中国公共行政学才能够发展一种社会学家米尔斯(Mills)所说的“想象力”。



1959年,社会学家米尔斯在《社会学的想象力》中指出,为了更好地理解社会变化以及这种变化对于人类的影响,社会学研究需要从一系列思维束缚中解放出来,发展出社会学的想象力。这些束缚包括空洞的宏大理论、琐碎的抽象经验主义、过分僵硬的方法程序、科层制的研究体系,等等。在米尔斯看来,这种想象力是社会研究者必须具备的一种“心智品质”。在他看来,想象力丰富而又严谨的社会研究者,通常都会对那些影响人类命运和生活的重大问题具有高度的敏感,并会对解决这些问题倾注一种持久的,有时甚至是一生的学术热情。为了解决这些问题,具有想象力的社会学者能够娴熟自如地穿梭于微观经验事实和宏观结构之间。他们既不会被抽象的概念所束缚,也不会被琐碎的经验事实所淹没。同时,他们还具备一种罕见的“视角转换能力”,从自己的视角切换到他人的视角,从一个研究对象转换到另一个研究对象,从一个学科切换到另一个学科。换言之,他们不会永远将自己束缚在令人舒适的、狭小的思维空间。即使他们仍然在某个狭小的范围内思考、探索,他们也会忽然间对自己置身已久的空间产生新奇的感觉,形成新的认识。尽管这种转换令人眼花缭乱,有时甚至不可思议,但是,他们之所以这样变化多端或者精彩纷呈,只是为了解开某个长期萦绕心中的困惑。为此,他们不断地进入新的领域,尝试新的解释和理解,探索新的研究方法。他们重视研究方法,但他们对理论更加重视,他们永远不会让自己变成方法的奴隶,不会让僵硬的研究方法程序束缚自己的思维。他们会选择恰当的研究方法,他们会超越方法,甚至会发展最适合解决问题的自己的研究方法。一言之,如果社会研究者具备了这种想象力,他们就能够捕捉到那些看似没有任何联系的事件之间实质上存在的重要联系,就能够超越具体的、细小的事件和事实,看清更广阔的历史舞台,理解历史和个人的生活历程以及在每个社会中这两者之间的关系,就能够在杂乱无章的日常经历中看清世界的全貌和本质,看清世事,看清人们常常是如何错误地认识自己以及其他人,以及如何错误地认识各种关系与结构。然而,在米尔斯看来,在社会研究中,由于各种思维束缚,社会学的想象力越来越不受重视,甚至被越来越多的研究者以“科学”的名义排斥出社会研究。其结果,在学术研究越来越繁荣,也越来越专业化的表象下,社会研究的想象力越来越弱,越来越钝化。在这种大背景和氛围下,社会研究者放弃了社会研究的学术和政治使命,从而在许多关乎人类命运和福祉的重大问题上,越来越多的社会研究者或“专家”要么反应迟钝,要么表现麻木。社会研究要么充斥空洞的理论或者晦涩的概念,要么不停地堆积琐碎的经验素材。


米尔斯所讨论的实质上不仅仅是社会学的想象力,而且是社会科学的想象力。由于社会科学一直怀抱一种成为一门“硬科学”的抱负,强调想象力好像非常奇怪。然而,对于任何一个真正的学者而言,或者像米尔斯所说的社会研究者来说,想象力非常关键。从事学术研究,需要一种非常敏锐的、扎根理论研究方法创始人之一格拉泽(Glaser)教授所说的理论触觉(theoretical sensitivity)。一个学者的理论触觉如何取决于多方面因素,例如,个人经验、专业经验等,但是理论触觉本质上是一种想象力,想象力是理论触觉赖以存在的基础。没有想象力的研究者不可能具备敏锐的理论触觉,进而不可能在知识增长上作出贡献。当然,这种想象力绝非天马行空、毫无逻辑的奇思妙想。这是一种逻辑严谨而且富于创见、见常人之所不能见的想象力,是一种既有逻辑又有事实基础进而能够赋予经验事实理论意义的想象力。对于社会科学研究来说,这种想象力是非常关键的。公共行政学亦然。在公共行政学的历史上,曾经涌现了许多富有想象力的研究。或许,我们也可称之为“公共行政学的想象力”。由于具备了这种想象力,公共行政研究者就能够非常富于洞见地看到那些似乎没有联系的事件之间非常紧密而且重要的联系,例如像克利夫兰(Cleveland)那样捕捉到现代预算与国家治理的联系,并在选举民主之上发展出关于预算民主的思想。这种想象力也使得公共行政研究者能够在一个更加广阔的历史舞台上重新审视政府,敏锐地意识到当时正在发生的事件与历史事件之间或明或暗的联系,例如像瓦尔多(Waldo)那样审视美国行政国家的历史渊源。这种想象力也使得公共行政研究者能够洞察幽微,穿透现实世界五彩斑斓的外表,以及纷繁复杂的现象,深刻地揭示隐藏在事物或制度背后的另外一面,例如像亚当斯(Adams)和巴尔佛(Balfour)那样向我们揭示,可能深深地隐藏在现代性公共行政背后的行政之恶,像伯克斯(Box)那样警醒人们,当前主导美国公共行政实践的实质上是一种退步价值观,而不再是进步主义。这种想象力使得研究者能够在纷繁复杂甚至看似杂乱无章的经验事实中,寻找到严谨的关系和秩序,将各种零碎的现象整合起来,构建一个帮助我们理解公共行政实践的理论,例如像罗森布鲁姆(Rosenbloom)那样总结出美国公共行政的三个传统或路径。这种想象力也使得研究者能够超越主流的理论或学说,乃至摆脱学科既定的研究范式,甚至撼动整个学科的基础,并探索新的知识和理论。在这方面,公共行政学中决策学派的创始人、诺贝尔经济学奖获得者西蒙(Simon)就是最典型的例子。


最近十多年来,中国公共行政学的研究水平不断提升,并开始活跃于国际学术界。但同时,也存在着一些令人忧心的现象。例如,与经济学和社会学等学科相比,公共行政学的知识体系倾向于关心一些工具层面的问题,例如绩效评估等,从而将关乎国家与社会转型的重大问题拱手相让给经济学家、社会学家和政治学家。在实证主义运动的推动下,实证研究越来越流行。但是,许多看似“科学”的公共行政研究实质上并没有推动知识的增长,堆积得越来越多的经验事实也未能增进我们对真实世界中的公共行政的理解。更有甚者,尽管不少研究收集了大量的经验事实和数据,运用了越来越复杂的研究方法,但却是在研究一些细枝末节的问题,甚至是在重复已有的研究。与此同时,中国国家治理重建面临的许多重大问题,却被研究者视而不见。如此种种,都说明在公共行政研究中,存在着一些束缚学术想象力的枷锁。为了在21世纪将公共行政学构建成一门更加受人尊敬的学科、能够推动国家和社会进步的学科,我们需要挣脱这些束缚,发展公共行政学的想象力。为此,我们需要像沃勒斯坦那样,对公共行政学进行“否思”。沃勒斯坦警告说,尽管19世纪社会科学的一些基本预设(presumptions)曾经解放了我们的思想和精神,但现在已经变成一种知识障碍,阻碍我们对社会世界开展有用的分析。显然地,中国公共行政学也存在这样的知识障碍。只有走出这些知识障碍的陷阱,中国公共行政学才能解放自己的学术想象力。


这种以“否思”为基础的公共行政学想象力至少应包括五种想象力:历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力、性别的想象力。吉登斯(Giddens)在发展米尔斯关于社会学想象力时特别强调,要理解在工业社会基础产生的现代社会,必须借助三种想象力,即历史的、人类学的和批判的想象力。只有运用历史的想象力,将现代社会的各种制度、生产与生活方式等放置到至少15世纪以来的历史发展中,我们才能理解现代社会与此前的社会是多么不同,以及这些不同之处是如何发展起来的。人类学的想象力是指一种人类学的洞识,这种洞识使得社会学不再继续将人类历史纳入简单的社会进化论框架之中去理解。在这种简单的社会进化论中,“进化”被理解为不同类型的社会支配和控制物质环境的能力,从而就发展出一种以西方为核心的种族主义进化论的分析思维。然而,一旦拥有了人类学的洞见,社会学家就能放弃这种西方优越的种族中心主义,进而就能够欣赏人类存在方式的丰富多彩。吉登斯强调的第三种想象力是批判性的想象力,这种想象力使得社会学能够超越现存的社会形态的束缚,进而能够批判性地审视现存的社会形态,并能关注未来的各种可能性。


显然地,中国公共行政学也需要唤起和激发这三种想象力。中国公共行政学需要历史的想象力。这不仅因为中国历史悠久,而且因为19世纪以来,中国治理出现了巨大的历史断裂。只有理解这种历史的断裂以及在这个断裂中的历史延续,只有将中国公共行政放置进这个历史断裂中去理解,我们才能更准确地理解当今中国公共行政的特征及其面临的各种挑战。由于存在着这种历史断裂,在理解中国公共行政的历史背景和历史脉络时,我们就不能仅仅将国家治理和政府置于过去百余年的大转型中去理解,也不能仅仅追溯中国两千多年的治理史,还必须分析中国公共行政在近现代以来的发展与西方行政国家建设历史的关系。总之,只有回到历史中,我们才能理解为什么政府会是现在这种形态,并采用这样一种似乎独特的治理模式,也才能明白这种治理模式的建构基础和逻辑。中国公共行政学同样需要人类学的想象力。这种想象力将使得中国公共行政学更加重视对公共行政本土经验的研究与总结,也更加重视公共行政的比较研究,并将中国治理经验放置进一个治理经验的历史比较框架中去理解。鉴于中国公共行政学是在吸收西方公共行政学,尤其是美国公共行政学理论的基础上建构起来的,而所谓西方公共行政学本质上是由各个地方性的知识体系组成的,是各种特殊主义的知识体系,具备人类学的想象力就更加有必要。由于中国目前正处于经济、社会、国家治理乃至文化的大转型中,中国的国家治理面临前所未有的挑战,中国公共行政学也更加需要一种批判的想象力。正如吉登斯所言,只有在历史和人类学的想象力结合的基础之上,才能发展出批判的想象力。通过对当代中国治理实践进行历史比较研究,我们就能更好地认识和理解当代中国治理的基本特征,在认识其优势的同时,也能认识其历史局限性以及在比较中呈现出的局限性,进而能够批判性地审视现存治理模式。更进一步,这种建立在历史比较之上的批判性审视将有助于我们展望各种可能的更好的治理模式。当然,唤起批判的想象力不能仅仅依靠于历史和人类学的想象力,还需借助规范理论或批判性研究的理论资源。这些规范理论既能为我们批判性地审视现存治理模式提供理论武器,也能为我们展望未来可能的治理模式提供理论资源。毫无疑问地,这种批判性的审视同样适用于现代世界中的所有治理模式。


然而,尽管批判的想象力也会激发公共行政研究者关注未来可能的治理模式,但是一方面批判性研究的主要目标是批判性的审视,另一方面,从不同的批判理论传统出发会倡导不同的更好的治理模式。基于这点,中国公共行政学更需要的是一种或许可以称之为批判性建构的想象力。这种想象力不仅致力于批判性地审视现存的治理体制,而且致力于批判性地审视各种关于未来的可能生活的思想,并综合各种思想中有价值的成分,构建起全新的关于未来“可能的生活”和“可能的治理”的理论。在约翰·穆勒之前的思想家,例如亚当·斯密、大卫·李嘉图等,一般都坚信人类社会像自然界一样也存在铁一般的自然法则。例如,亚当·斯密就揭示了一幅在18世纪时正在萌芽的现代市场经济的自然法则图景。然而,深受功利主义创始人边沁的干预自由主义思想影响的约翰·穆勒开始撼动这一信念。尽管仍然相信在生产活动中存在这样的法则,但是穆勒认为,在分配领域没有所谓的自然法则,社会可以根据我们信奉的价值扭转“自然”运作的后果,可以通过政策来改变收入分配。这为国家后来介入分配领域奠定了理论基础。在这方面,吉登斯走得更远。他强调说,“没有哪种社会过程是由不可改变的自然法则所支配的。作为人类,自然法则的必然性力量是支配不了我们的”。这就是说,人类可以通过自己的行动创造一种更美好的生活,一个美好社会,而建立好的治理则正是为实现美好生活、建设美好社会而采取的一种行动。从这个角度看,公共行政学就是一门探索建立“好的治理”(good governance)来促成美好生活、建设美好社会的学问。需要指出的是,人类社会从来不乏对美好社会的想象。在过去两百多年中,各种思潮纷纷涌现并互相竞争。面对这些令人眼花缭乱的思想,公共行政学必须有一种批判性建构的想象力。这种想象力使得公共行政研究能够批判性地审视各种可能的治理模式,对它们进行理性的比较和选择,并综合各种治理模式的优点,同时结合历史和文化的约束,构建出一种不仅是更好的而且是可行的治理模式。毫无疑问地,这样一种想象力肯定需要规范理论的指导。然而,迄今为止人类历史的教训应该已经足以使我们认识到,我们不应再像过去那样完全依据意识形态来对治理模式进行取舍。虽然人类可以采取行动来改变治理,进而改变社会,但这并不意味着我们可以随心所欲地想象,也不意味着,我们可以将人类社会视为一个可以拆下来再重新组装的机器。这种想象力不仅是逻辑思辨的,而且必须具有历史和文化基础,进而在实践上有历史和文化可行性。一种不可行的关于美好社会和好的治理的想象,作为不满意现实的对立面是有价值的,但至多只具有一种批判的价值,而不具备实践价值。


此外,中国公共行政学应具备一种大结构的想象力。最近,罗伯茨(Roberts)批评说,尽管早期美国公共行政学家非常重视研究那些影响公共行政发展的“大力量”(large force),例如工业社会的建立对政府的影响,但现在这一学术传统已被遗忘。由于不再关注“大力量”对公共行政的影响,美国公共行政学已习惯性地将重大问题的讨论拱手相让给其他学科。舒尔茨(Schultz)甚至认为,在这个后金融危机时代,美国公共行政学面临的挑战实质上是一种理论危机。在他看来,这主要是因为美国公共行政学这些年来一直将研究注意力和资源集中在最低层面的理论问题,例如提高管理绩效等,而不再将公共行政学看成国家理论的一部分。这意味着,公共行政学需要一种大结构的想象力。这种想象力将不再局限于管理机制、管理工具层面的思考,而会去关注国家治理制度层面的重大问题,关注经济、社会和技术变迁对国家治理的影响,关注微观事件与宏观结构之间的联系。对于中国公共行政学来说,更需要这样一种想象力。这主要是因为,中国目前正处于一个大转型的过程中,这种转型不仅发生在经济和社会领域,也发生在文化领域,更需要对最基本的治理制度进行重构。在很大程度上,这可能是中国公共行政学区别于美国及西方公共行政学的最重要的一个方面。相较而言,由于美国国家治理的基本制度框架已趋于定型,美国公共行政学可以将研究注意力和研究资源更多地放在管理层面的问题。但是,中国公共行政学必须更多地关注国家治理的基本制度。


最后,中国公共行政学需要一种性别的想象力。在20世纪之前,政府是男性的世界,治理是男性的事业,官僚其实只是男性官僚。同时,至少在20世纪前半期,公共行政研究也是由男性主导和控制的。这种男性主导的治理模式,以及男性构建的公共行政学理论难免会深受男性思维方式的影响,从而存在着内在的局限性。对此,史迪佛斯(Stivers)等公共行政学者已提出了中肯的批评。现在,人类已进入21世纪。在各国公务员队伍中,女性公务员的比例都有很大的增长,在一些国家女性甚至超过一半,并担任高级职位。同时,在过去五六十年,在各国的公共行政学者中,不仅女性研究者的人数在上升,而且开始出现许多著名的女性学者。这些都意味着,21世纪的公共行政或治理实践将会呈现出与20世纪完全不同的一些特征,公共行政研究也会呈现出新的特点。女性管理者也许会从完全不同的角度来理解和解决公共问题,甚至她们在治理中可能会关注完全不同的议题。同样地,女性研究者也许会从完全不同的角度理解、解释和认识公共行政,她们最关心的研究问题也许也会完全不同。应该承认,公共行政的当代理论主要是男性学者构建起来的,深深地打上了男性思维的烙印。在这个过程中,一些女性思想家或学者的理论可能被埋没,或未得到足够的重视。在构建21世纪公共行政学的过程中,我们需要从性别的角度批判性地反思现有的充满男性特征的理论,需要发掘、关注和重视女性学者的理论。然而,这仍然不是性别想象力的全部内容。公共行政学的性别想象力需要在治理理论的构建中,纳入性别分析,尤其是要分析一种治理或政策对女性、儿童和家庭的影响。在此,也许我们需要超越流行的个人主义分析思路。在这种思路中,社会是由一个个无差别的个体组成的,治理面对的是一个个孤立的、无差别的个体。如果具备了性别想象力,我们就会将每个个体与家庭联系起来,进而在治理实践和研究中将家庭作为基本的分析单位,关注治理或政策对女性、儿童和家庭生活状况、福利水平、生活机会等的影响。


本文将借助“否思”的逻辑,分析那些可能束缚中国公共行政学研究的知识障碍。这些障碍包括:管理主义陷阱、知识自我殖民陷阱、琐碎和狭隘的经验主义陷阱、哲学贫困的陷阱、学科制度化的陷阱、工业社会组织的陷阱。只有挣脱这些知识上的束缚,中国公共行政学才能唤起自己的想象力,也才能在这个新的世纪抓住发展机遇。由于篇幅有限,本文重点分析以下两种思维的陷阱。学科制度化的陷阱主要是指随着学科越来越建制化而形成的思维陷阱,例如学科目录的设置,尤其是所谓二级学科目录导致的专业化,它们将研究者束缚在过于狭小的思维空间。工业社会组织的陷阱是指一种与工业社会组织模式紧密联系在一起的思维陷阱。现代社会的组织形式,例如企业和现代政府等,是在19世纪工业革命的基础上形成的,深受工业革命的影响。这些组织形式已是现代社会赖以运行的基础。对于企业和现代政府的组织形式,我们这些现代人已经习以为常。然而,它们的产生是非常现代的。回到二三百年前,企业是不存在的,政府也不是现在这样一个职能众多的政府。工业革命后,大规模的集中生产催生了现代企业,也催生了现代政府。然而,越来越明显,人类正在进入一个科技进步的新时代。信息技术,尤其是移动信息技术的发展,将从根本上改变人类社会的沟通和互动模式,改变生产方式和生活方式。在一些学者看来,我们正在进入一个所谓的“人人社会”,或者一个大连接、自组织、大合作的社会,一个个人的影响力甚至可以与大型组织相竞争的社会,而不再是一个依赖官僚制组织起来的社会。光电技术、新材料也在突飞猛进,这些技术与信息技术结合起来,生活在一个真实的“虚拟世界”也许不再是一种幻想。所有这些,也许都将从根本上改变人类社会的组织方式。然而,我们的学术思维仍被牢牢地束缚在19世纪逐步发展起来的工业社会的组织思维中。



中国公共行政学一直存在管理主义与宪政主义两种研究范式。然而,从整体上看,管理主义占据着主导地位。这种管理主义是在两种力量的推动下形成的。首先,在国家颁布的1997年版的学科目录中,公共行政学被命名为公共管理,并被置于管理学这个大门类之下。这样无疑加强了公共行政学的管理学定位。在此背景下,中国公共行政学开始发展出一种非常强烈的管理主义倾向,并在一些管理工程背景的研究者那里呈现出一种工程主义的倾向。对于管理主义驱动下的公共行政学研究者来说,公共行政学的“大问题”就是一个管理领域和管理层面的问题,是和国家理论无关的。既然公共行政学的主要问题是一个管理问题,从企业管理借鉴理论和工具就变成顺理成章、天经地义的事情。此外,过去20多年,随着新公共管理的引入,加之这一时期恰好是新自由主义在中国逐渐流行之时,管理主义更是势大无比,魅力无穷。其次,与这种管理主义如影相随的,是一种中国版本的“政治与行政两分”,一种非常隐蔽但是极其强烈的摆脱和回避政治分析的研究动机。尽管没有人公开主张将行政与政治分离,但是,许多研究者,尤其是具有管理主义倾向的研究者,常常有意无意地在研究公共行政问题时回避政治分析,他们或者将政治因素简单处理,或者干脆将政治因素剔出分析框架。例如,在许多绩效评估的研究中,这一问题就非常严重。这一方面是因为讨论政治问题比较敏感,另一方面也因为研究中国政治难度较大,远不如将政治问题处理成管理问题那样简单。


对于那些热情地拥抱了管理主义的研究者而言,这一切都是理所当然的。毫无疑问,公共行政包括管理的成分,与管理也有共通之处,公共行政可以也应该从企业管理借鉴一些有用的管理模式和管理工具。然而,必须记住的是,在所有最重要和最关键的地方,公共行政与企业管理都存在着显著的不同。这种不同就在于公共行政具有公共性和政治性。实质上,与公共行政学联系最紧密的学科应是政治学,而不是管理学。从这个意义上讲,我从来不相信建立一般性管理理论的努力能够成功。此外,从更广泛的意义上看,公共行政学应是一门治国之学,是国家理论的一个部分,而不只是一门管理学。然而,在管理主义的束缚下,中国公共行政学的想象力被严重地钝化,被束缚在比较狭窄的空间,进而对关乎国家治理的重大问题越来越缺乏兴趣,更缺乏解决这些重大问题的热情。不可避免地,如此定位的中国公共行政学根本不会甚至也怯于从治国的层面去研究公共行政。


首先,由于管理主义隐蔽性地假定公共管理和企业管理在本质上没有区别,并且企业管理天然地在效率上比公共管理更有优势,因此,公共行政最应该模仿和学习的对象就是企业管理。于是乎,像企业那样运作和管理政府的想法在中国也许比在美国更有市场。这种思维不仅存在于公共行政研究中,而且在实践中也非常有市场,例如中国各地方政府流行的“经营城市”的理念就最典型地反映了管理主义的影响。然而,如果公共行政与企业管理存在着本质上的差别,我们就需要摆脱管理主义的束缚,重新思考下面这个问题:公共行政最应效仿的治理模式是不是企业管理,应不应只是企业管理?如果我们不能摆脱管理主义的束缚,答案就不可能有任何新意,借助企业管理经验,就是非常自然的,也是毋庸置疑的,我们甚至也不会提出这样的疑问。


然而,如果摆脱管理主义的束缚,公共行政学者就可以从狭窄小气的管理思维空间中走出来,进而可以关注新的问题,并能看到其他的可能性。例如,在城市管理方面,美国进步时代著名思想家、社会进步运动领袖之一的简妮·亚当斯(Jane Addams)就曾经批评当时美国市政改革将泰勒主义的企业管理视为模本,从而过分关注效率,而忽略了政府改革的最终目标是使得城市政府对所有公民的福利更加负责。在她看来,当时的市政改革者“几乎全身心地投入到矫正政治机器和关注于更好的行政手段,而不是保护人民的福利这一最终目的。他们将自己的注意力完全集中到各种手段上面,以至于未能考虑城市政府最根本的目标”。1922年,西雅图的进步改革者,也是美国历史上首任女市长的伯莎·K. 兰德斯 (Bertha K. Landes)在竞选西雅图市政议会时提出了一个令人耳目一新的口号:“将城市治理成一个家而不是商业。”在她1926年的一次演讲中,兰德斯更进一步这样阐述了她构想的城市政府:“城市政府之所以存在主要是因为家庭。在这哲学中,没有什么是感情化或者女性化的……这是最实际的常识。没有任何城市比家庭更重要……城市政府照顾人民的福利,或者说应该这样做。它本身必须关心清洁卫生、公共卫生、干净而且安全的街道、保护每一个家庭、教育、照顾穷人和有疾病的人。”当时,美国其他城市的女性改革者热烈拥护这一理念,并将其称为“市政家政管理”(municipal housekeeping)。在当今这个商业精神深深地渗透进城市管理的时代,“市政家政管理”思想不仅令人耳目一新,而且发人深省。在兰德斯这样的女性社会改革者看来,完全参照企业管理来改革城市政府是不恰当的,城市管理最应该参照的对象是家政管理。然而,非常遗憾地,在近百年中,这一非常富于启发而且充满人类关怀的思想完全被男性学者主导的城市管理和公共行政研究所遗忘。不仅如此,在某些效率至上者眼里,这种思想简直是无比荒谬的。然而,只需稍稍审视一下过去一百多年运作得越来越像企业的城市政府,以及中国地方政府在“经营城市”这一理念下的所作所为,我们就应当能够认识到,在市政家政管理思想中,隐含着最符合人类需要的治理智慧。在我们之中,有谁不希望自己以及自己的家人生活在一个治理得像家庭一样安全、卫生、温暖、和睦、美观、舒适的城市?


其次,在脱离政治分析的管理主义的驱使下,中国公共行政学正在逐渐地对关乎国家建设和民生福祉的具有根本性的重大问题丧失兴趣,也越来越缺乏解决这些问题的学术热情。对于公共行政学来说,所谓根本性的重大问题既是指那些关乎国家建设的基础性的制度或结构方面的问题,例如宪政问题,也指那些执政者当前最头疼、人民最关心的公共问题,以及执政者现在不关心也不重视但将来必定会头疼的公共问题。在这方面,最典型的例子就是公共行政学对于党政关系的研究兴趣越来越小。其结果,对于党委内部官僚机构的发展及其对公共政策制定的影响,学术界几乎没有兴趣研究,以至于我们甚至不清楚党委内部有哪些官僚机构,这些机构的演变逻辑是什么,它们与政府官僚机构是如何互动的,等等。然而,公共行政学最核心、最基本的问题就是政治与行政的关系问题。对于政治与行政之关系,我们的理解实质上并不完全准确。美国公共行政学最早提出这个问题是在美国进步时代改革时期。在这一时期,由于政党对政府行政介入太深,严重地阻碍了政府行政管理的理性化和专业化发展,进步时代改革者于是提出政治与行政两分这一解决办法,其实质就是在一定程度上实现党政分开。如此理解,在中国背景下,中国公共行政中的政治与行政关系,最核心的亦是党政关系。过去30多年,党政关系发生了许多变化。可惜,20世纪90年代以来的学术界,尤其是公共行政学界,关注甚少。然而,如果不能真正理解这个关系,公共行政学将永远不可能真正认识和理解决定中国公共行政实践的基本制度框架。此外,对于政治因素的回避,不仅使得公共行政学逐渐失去对重大问题的关注以及解决它们的热情,而且使得许多公共行政学研究越来越沦落到纯粹的工具主义。在这一方面,绩效管理与评估就是一个最典型的例子。由于预先省略了政治因素,许多这一领域的研究根本忽略了绩效评估盛行背后的政治考量,也就不能在一个更加广阔的框架(例如治理、政治问责等)下去审视绩效评估。


如果在未来,中国公共行政学仍然循着这样的道路发展,那么它只能发展成为一门缺乏学术使命,尤其是政治使命的学科。如果这样,不可避免地,在所有关于经济、社会、政治的重大问题讨论中,我们将不可能听到公共行政学的声音。我相信,这不是绝大部分公共行政学学者希望看到的结局。从现在开始,中国公共行政学必须将自己从管理主义的束缚中解放出来,发展出更加高远也更加广阔的学术想象力,将公共行政学发展成一门治国之学。作为一门治国之学,公共行政学首先应该是国家理论的一部分,而不能只是一门管理科学。当然,这并不意味着我们要完全拒绝吸收和借鉴企业管理的经验。作为一门治国之学,中国公共行政学在关注与国家治理相关的最基本或者更高层面的问题的同时,也需要关注具体的管理模式和管理工具。然而,借鉴企业管理的经验不等于狭隘地坚持管理主义。



从20世纪80年代开始恢复重建起,中国公共行政学一直谦逊和努力地学习和借鉴西方公共行政学,尤其是美国公共行政学,并在这个学习和借鉴的过程中,逐渐成长起来。在这个学习和借鉴的过程中,尽管本土化问题不断地被提出来,但一直未能得到很好的解决。其中一个非常重要的原因在于,中国公共行政学长期忽视真实世界的公共行政实践以及行政过程。过去十多年,中国公共行政学发生了一场或许可以称之为“实证主义运动”的研究转型。随着实证研究越来越受重视,越来越多的公共行政研究者开始对真实世界的行政实践与过程展开调查,并取得了一些有价值的研究成果,例如,在公共政策和预算过程方面。然而,对于真实世界的中国公共行政,仍有许多的未知领域,例如,行政官僚机构内部的沟通与信息流动,以及这种沟通和信息流动对决策的影响。对真实世界缺乏了解,严重地制约了中国公共行政学的本土化。由于理论本土化进程的滞后,中国公共行政学这些年来一直跟在西方尤其是美国公共行政学后面亦步亦趋。在很多情况下,美国公共行政学的研究议程很快未加审视地就变成中国公共行政学的研究议程,美国公共行政学关心的研究问题很快也变成中国公共行政学的研究问题,美国公共行政学的概念和理论未加审视和选择就被运用来讨论中国公共行政。在这方面,新公共管理在中国的流行堪称最典型的例子。尽管中国政府的某些公共服务,例如垃圾处理开始采用外包的方式,但是,从整体上讲,中国的行政改革并未出现所谓的新公共管理改革运动。在某些领域,例如垃圾处理,在实行公共服务市场化后,甚至发生“逆市场化”的选择。在服务外包后,由于各种内部交易费用过高,政府不得不放弃外包,重新由政府机构自己处理垃圾。然而,学术界却出现了大量关于新公共管理的研究与讨论,而不问中国是否真的有新公共管理,也不思考新公共管理是否适合中国。在过去十多年中,我们看到的是,美国公共行政学兴起新公共管理运动,新公共管理马上就变成中国公共行政学的热门话题;美国人在新公共管理衰落之后开始讨论协作治理,中国公共行政学也立即跟进。再如,最近几年,美国公共行政学中比较热门的公共服务动机研究也影响了中国公共行政学。坦率地说,借鉴公共服务动机的研究成果来研究中国公共部门工作人员的从业动机无可厚非。然而,相当多的研究在引入这个理论时,完全没有进行本土化,而是直接将美国公共服务动机的理论与假设运用于中国,甚至没有思考“公共服务动机”这个概念本身是否能准确地描述和概括中国公职人员的职业动机。如此这般的借鉴,不能不说是中国公共行政学的悲哀。如此这般的学习和借鉴,实质上制约,甚至在某些情况下扼杀了中国公共行政的想象力。更为严重地,这使得中国公共行政学缺乏最基本的学术自主性,反过来又严重地削弱了中国公共行政研究者对中国公共行政实践及其重大问题的感知和兴趣,更削弱了他们解决这些问题的热情。


随着中国公共行政学开始迈向成熟,尤其是,随着中国的国家崛起,应该如何对待美国公共行政学,现在已经变成一个问题。在这个问题上,我们首先必须认识到,尽管美国公共行政学在20世纪压倒性地影响了全球公共行政学发展,但是,迄今为止,美国公共行政学发展起来的根本不是一个具有普遍意义的知识体系,而是一个主要以美国经验为基础、以美国问题为核心的美国式的理论体系。对此,美国公共行政学者也不否认。例如法玛(Farmer)就指出,美国公共行政学只是一种“特殊主义”的知识体系。因此,简单地移植和运用这样一种特殊主义的知识体系来分析完全迥异而且丰富复杂的中国公共行政实践,无疑就陷入一种“认识论上的殖民主义”(epistemic colonialism)的陷阱。其实,在学习和借鉴美国公共行政学时,我们最应学习和借鉴的也许并不是美国学者构建起来的理论,而应是他们如何借鉴和学习欧洲国家的治理经验来解决本国面临的问题。在其发展的早期,美国公共行政学借鉴了欧洲国家,尤其是德国和法国的行政科学研究和行政经验。但是,经过三四十年的努力,美国人非常成功地将欧洲理论本土化,构建起美国的公共行政学理论。其后,随着美国在20世纪日益兴盛并在20世纪中期开始成为头号强国,美国公共行政学的影响逐步被推向全球。这对我们而言是非常有启发的!在这个问题上,在美国完成学术训练的中国学者尤其应加以警惕。最近十多年,越来越多的年轻学者从美国获得公共行政学博士学位后加入中国公共行政学研究。积极的一面是,这极大地提高了学术队伍的研究水平,尤其是提高了研究的国际化水平。然而,这可能也会进一步加强“认识论上的殖民主义”。通过这些学者,美国公共行政学的研究话题很快也容易就转变成中国公共行政学的研究问题。然而,即使这些话题被转换到中国情境下进行讨论,其关注点仍然是美国的或者西方的,而且是由他们发起的。在这种情况下,这些“训练有素的”研究者可能会习惯性地对中国情境中的重大问题视而不见或完全缺乏感觉,用中国的土壤来填充美国的理论。


与此相关的另一个问题是,我们应如何对待自己国家的行政经验乃至行政传统。暂且不论中国是一个有二千多年的大国治理经验的国家,中国公共行政学者应该认识到,像中国这样一个处于“大转型”中的大国的行政经验,决不是特殊主义的美国公共行政学所能包括和充分解释的。对此,我们的美国同行已有清醒的认识。在最新出版的反思和总结美国公共行政学研究现状的论文集——《公共行政学的现状:议题、挑战与机遇》——的前言中,作为编辑者的门泽尔(Menzel)和怀特(White)教授一开篇就写到,正是在中国参加学术会议期间,他们开始产生了编辑这本论文集的想法。在他们看来,中国在最近的崛起与其领导层能够高效和公平地治理这个国家有关,也与中国能够创造性地运用公共行政理论与实践有关。其实,对于中国公共行政研究者来说,能够亲身经历中国的大转型,能够贴身观察国家治理如何在这个转型过程中被重新建构,是无比幸运的。由于中国体量庞大,历史、文化以及政治传统与西方迥异,加之整个国家又处于复杂快速的经济、社会变迁之中,中国国家治理的经验既丰富又复杂,对于学术研究来说,这无疑提供了最丰沃的构建新理论的“经验土壤”。面对如此丰富而又复杂的大国转型经验,如果我们视而不见,或者缺乏兴趣,反而去研究美国公共行政学的问题,岂不是既缺乏学术眼光和理论触觉,又缺乏学术使命?如果我们不能从中提炼出新的概念和理论,反而去使用美国公共行政学的概念和理论,这岂不是说明我们严重缺乏学术创新能力,缺乏大国学术的抱负?


总而言之,中国公共行政学必须挣脱美国公共行政学的束缚,扎根中国公共行政的真实世界,唤起和激发我们的想象力,树立大国学术的抱负。中国公共行政学者应该将注意力高度集中到中国公共行政真实世界面临的重大问题,绝不能根据美国公共行政学的研究问题来确定我们的研究问题,绝不能将美国公共行政学的概念和理论简单地移植来研究中国公共行政实践,尤其不能将中国经验削足适履,塞进这些来自异邦的理论。中国公共行政学应将公共行政学看成一门研究治国的学问,集中研究那些执政者当下最头疼的问题,百姓最关心的问题,以及那些执政者目前仍未注意但将来必定不得不关注的问题。中国公共行政学者必须深深地扎根中国公共行政的真实世界,开展大量辛苦扎实的调查研究,深入细致地观察真实世界的行政实践,不断对经验事实进行分类、比较,基于经验事实总结、提炼出具有巨大理论潜力的概念,建立自己的理论体系。如此,方有希望摆脱亦步亦趋的命运。


当然,在强调本土化理论构建和大国学术抱负的同时,中国公共行政学研究也应警惕不能陷入固步自封的“认识论上的民族主义”(epistemic nationalism)和“认识论上的地方狭隘主义”(epistemic parochialism)。美国公共行政学是一个特殊主义的知识体系。中国公共行政学亦然。即使中国公共行政学加强对中国经验的研究和总结,最终构建起来的也仍然是一个特殊主义的知识体系。至少在21世纪,全球也不可能出现一个具有普遍主义的公共行政学。正如钱德勒等人指出的,在国际学术界并不存在一种美国公共行政学的霸权,美国公共行政学也并没有在国际公共行政学处于领导地位。目前,国际公共行政学处于一个多中心的状态。即使在北美,加拿大公共行政学也自有其特色。欧洲国家,尤其是德国、法国的公共行政学研究也完全不同于美国,而且传统悠久。此外,拉美的公共行政学也非常值得关注。在这个多中心的时代,中国公共行政学应采取一种开放的心态,多方位地学习各种有价值的治理经验和理论,而不能仅仅只关注美国公共行政学研究。


值得注意的是,尽管美国公共行政学理论是非常地方性的知识体系,但国际学术界对其引用却是最多的,可这并不完全是美国公共行政学的问题。就中国而言,即使在一定程度上存在美国公共行政学对中国公共行政学的知识殖民,其责任也不在美国公共行政学,而主要在我们自己。坦诚地说,这种知识殖民是由于中国公共行政学在理论建构上缺乏创造力,也是中国学术界“无意识的懒惰”导致的。实际上,过去20多年,国际公共行政学界正在悄悄地,但在最近越来越明显地发生变化。在这一时期,许多重要的理论都是美国之外的公共行政学者构建的。例如,新西兰的行政改革模式、英国的治理模式、荷兰的民主网络治理、英国学者胡德(Hood)提出的新公共管理,等等。不过,比较遗憾的是,中国和亚洲公共行政学者的贡献甚小。最近,随着东亚在经济社会方面的发展,一种“自信的集体意识”开始在东亚公共行政学圈萌芽。在此背景下,一些学者开始探讨构建一种适合东亚社会的公共行政理论的必要性及其可能性。例如,2013年,《公共行政与发展》杂志专刊讨论了东亚公共行政理论。然而,非常遗憾的是,该专刊的讨论竟然忽略了东亚两个最大国家——中国和日本。尽管面临着各种挑战,一种正在强化中的对自身治理模式的信心应当有助于在21世纪催生一个东亚公共行政理论。而在东亚,中国公共行政学理所当然应该占有最主要的地位。在21世纪,中国公共行政学应紧紧抓住国家明确提出的国家治理现代化的重大机遇,树立大国学术抱负,扎根中国公共行政实践,挖掘中国历史中的治理资源,积极吸收世界各国的治理经验和理论,从经验和规范理论两个方面,建立中国的公共行政理论。



最近十多年,实证主义经验研究在中国公共行政学中越来越受重视。这是一种进步!这有助于改变中国公共行政学以前盛行的那种漠视真实世界,忙碌于构建空洞的、与经验世界无关的理论的状况。不过,尽管实证研究越来越受重视,但是,没有任何经验事实支持的空洞理论仍然在涌现。然而,最令人感到沮丧也最令人意外的是,在这个或许可以勉强称之为实证主义运动的研究潮流中,出现了一种类似于米尔斯所说的“经验主义陷阱”的问题。


在貌似科学的实证研究的名义之下,出现了一种没有任何理论意义的收集和堆积经验材料或数据的盲动,经验研究被简单地理解成收集经验事实。遗憾的是,这样的研究,即使表面上看起来很“实证”、很“科学”,但是除了累积一大堆没有任何理论意义的、琐碎的经验素材之外,其实并不能增进我们对真实世界公共行政的认识和理解。更加严重的是,有些所谓的“实证研究”纯粹在为统计而统计,是在玩“统计游戏”,是在用统计方法去研究一些毫无意义的问题。最需要警惕的是,有些所谓的“实证研究”,实质上是在用统计检验来取代理论建构,用经验逻辑来取代理论逻辑。有些所谓的“实证研究”甚至是根据统计需要或考虑——例如,数据获得的方便性——来选择研究问题,而不是根据研究问题去选择最合适的研究方法。这样的实证研究表面上看起来很科学、很漂亮,但同样也不能帮助我们理解真实世界的中国行政实践。最为严重的是,这种以经验逻辑取代理论逻辑的“伪实证研究”常常会很“科学”地得出极其荒谬的结论。例如,通过统计分析得出这样的结论,学文科的官员比学理工科的官员腐败的可能性更小。


与此相联系,某些研究者,尤其是偏爱定量分析方法的研究者,在一定程度上存在着过于依赖方法和技术的倾向,进而被研究方法与技术约束。其结果,他们只关注那些可以定量测量或者可以获得定量数据的研究问题,而对那些无法定量测量进而无法进行统计分析的重大问题缺乏研究兴趣,甚至傲慢无知地予以贬低,更无解决这些问题之热情。殊不知,真正重大的问题,尤其是那些关乎国家制度的根本性重大问题,常常可能是最难获得系统而且精确的数据的。其实,如果一个研究问题已经存在全面的、精确的数据,那么几乎任何研究者都可以开展研究。对于研究者来说,最大的挑战是,如何在数据相对不全面时,运用理论分析的力量,结合已掌握的数据,比较准确地抓住现象的本质和趋势,找到其原因。


最后,尽管积累了不少有用的经验研究,描述和解释了中国行政体系或过程的这个方面或那个方面,这个环节或那个环节,但是,迄今为止,仍未有任何理论上的努力对这些经验知识进行整合,建立一个能够帮助我们从整体上把握和理解中国公共行政体系的公共行政理论,例如像戴维·罗森布洛姆那样从政治、管理和法律三个角度来整体、系统地理解美国公共行政。也许,构建这样一个整合性的理论的条件目前仍未成熟。如果将中国行政国家比喻为一头大象的话,那么,在一定程度上目前所有的经验研究者都是在“盲人摸象”。只有通过更多研究者的努力,从不同角度去“摸象”,积累起大量可靠的经验研究成果,我们才有可能比较准确地拼出这头大象的形状。在现阶段,参与“摸象”的研究者还比较少,认真“摸象”的研究者也比较少,摸准确的更是比较少。换言之,我们的经验研究成果,仍不足以帮助我们描绘出这头大象的全貌。一个更大的难题是,中国行政国家这头“大象”不停地在变化。这就对我们的经验研究形成了很大的挑战,也提出了更高的要求。


由于过去十余年的实证主义运动,我们比以前更加了解中国公共行政的真实世界。但从整体上看,我们仍然知之不多,知之不全,知之不细。如果这个问题不能很好地得到解决,中国公共行政学的本土化就不可能成功。为了实现公共行政学本土化的目标,我们仍需开展大量艰苦扎实的经验研究。然而,在这个过程中,我们必须努力避免陷入各种经验主义的陷阱。首先,既然我们的目标是了解、理解和解释中国公共行政学的真实世界,我们的研究问题就必须是来自真实世界的,并且是真实世界中真正重要的问题。通常地,社会科学有两种形成研究问题的方式。一是从真实世界中发现、凝炼研究问题,即那些对于真实世界中的实践者以及受其实践影响的其他行动者来说重大的问题,或者,在真实世界中,实践者当前面临的最大难题;二是从理论文献中发现研究问题,例如,针对现有理论存在的或大或小的缺陷,形成科学问题。在现阶段,由于中国公共行政学对真实世界行政实践的了解仍然不足,我们更多地应该采用第一种方式去形成和提炼研究问题。如果偏爱从理论文献中去寻找研究问题,那么,我们找到的常常可能是一些学术界自认为重要,但与真实世界无关,甚至对实践者来说根本不重要的研究问题。如果研究者主要根据美国公共行政学文献去确定研究问题,然后再在中国场景下进行研究,那就更加荒谬,也会更加脱离真实世界。总之,只有深入中国公共行政的真实世界,在这个五彩斑斓的真实世界中寻找研究问题,并将其提炼成科学问题,我们才能找到真正最重要的研究问题,而只有研究这样的问题,才有可能真正推动知识的增长。于文轩主张在现阶段中国公共行政学主要应开展定性研究,或许也是出于同样的考虑。其实,即使我们主要运用第二种方式去形成研究问题,也应考虑它与真实世界的联系以及它在真实世界中的重要性。正如金、科恩和维巴尔指出的,一个好的研究应同时满足两项标准:(1)提出在真实世界中重要的研究问题;(2)通过提高对真实世界某个部分进行科学解释的能力,对于某一领域的文献作出贡献。


其次,中国公共行政研究者应该认识到,经验研究并不简单地等同于收集和堆积定性资料与定量数据,更不等于资料和数据至上和研究方法至上,而必须认识到,尽管理论必须与经验事实相吻合,需要经验事实的支撑,但理论永远比数据更重要。如果没有理论上的努力,如果最后没有发展出一个可以使得我们能够更好地理解和解释现实的理论,再多的资料和数据也是无意义的。数据和资料本身是没有任何意义的,是不会自己说话的,意义是由一个与这些资料和数据紧密联系的理论所赋予的。由于有了这样的理论,本来没有“生命”的资料和数据就会活跃起来,传达出发人深省的理论意义,让我们对理论所指向的经验事实或现象产生出一种恍然大悟的认识。在理论化的过程中,我们须将“理论之足”牢牢地、深深地扎进中国公共行政这块肥沃的土地,努力提炼出既带有这块土地气息又能参与国际学术对话的新概念,构建新的理论。在此基础上,我们就有可能构建起中国的公共行政学知识体系。如此,中国公共行政学的本土化就有望成功,国际化也才有基础。


最后,在构建本土化理论的过程中,中国公共行政学必须认识到20世纪社会科学赖以建立的基础——牛顿物理学——本身存在着局限性,从而应积极地吸收 “新科学”──混沌理论、量子理论与复杂科学等的知识,探索真实世界中存在的更加复杂的影响机制,同时,也应积极地吸收认知科学和认知心理学的成果,探索公共行政的认知基础。同时,随着“大数据”时代来临,社会科学(包括公共行政学)的研究方法将会发生重大的变化。大数据对社会科学长期以来强调的随机抽样方法、测量的精确性,以及寻找因果关系的思维模式等,都构成了挑战。在大数据时代,由于可以获得海量的数据,随机抽样就变得没有必要,大数据能够让我们看到样本根本不能揭示的细节;由于能够获得如此之多的数据,追求精确也变得没有必要;最后,在大数据时代,寻找相关关系比寻找因果关系更重要。也许,大数据分析的拥护者对因果分析的否定有些过分。但是,中国公共行政学应当充分重视大数据分析,却是不应有疑问的。



尽管绝大部分公共行政学者都倾向于将自己的研究定位于实证研究,倾向于拥抱行政科学的研究路径,但是,如果过分地以一种“科学”的姿态“拒绝讨论原则”,进而拥抱一种“缺乏批判的经验主义”,必将把公共行政学变成一门沉闷的、枯燥乏味的学科,成为一门对人类命运、每一个家庭的幸福以及个体生命缺乏关怀的学科,一门对人类未来和社会进步难有重大贡献的学科。此外,正如瓦尔多所言,任何政治哲学都必须包括对美好生活的讨论,任何公共行政学学者——即使那些标榜自己从事科学研究的学者——都明确或隐蔽地有一个自己的关于美好社会的远景。总之,对于公共行政学来说,必须回答下面这样一些与美好社会相关的规范性问题:(1)什么样的美好社会,谁的美好社会?(2)在这个美好社会中政府应该扮演什么角色,政府与市场、社会的关系是什么样的?政府与企业的关系应是什么样的?(3)政府与政党的关系应如何建构,或者政治与行政的关系应如何处理?政府与其他国家机构之间的关系应是什么样的,各级政府间的关系应如何构建?等等。这些问题也是中国公共行政学必须考虑的规范性问题。更为重要地,作为一个大国,中国公共行政学必须有自己的规范理论,一种既能够汲取全人类文明之精华又能够扎根于自己的历史和文化的公共行政学规范理论。


目前,全球已进入金融危机之后的“后危机时代”。这是一个价值和信念动摇的时代,也是一个最需要新思想的时代。最为根本地,这是一个关于美好社会以及“好的治理”的价值和信仰发生动摇的时代。从20世纪80年代开始,新自由主义全面复兴。20世纪80年代末,苏东社会主义国家的崩溃更进一步为新自由主义的兴盛创造了条件。福山(Fukuyama)甚至宣布,意识形态上的争论已经胜负分明,历史已经终结。换言之,关于美好社会应该是什么样的,人类社会应该如何组织和如何治理等最基本问题的意识形态争论从此“终结”,也应该“终结”了,只有自由市场和自由民主政治才能建立起一个美好社会。然而,现实很快无情地粉碎了这一断言。2008年席卷全球的金融危机充分暴露了自由资本主义体系本身存在着重大缺陷,金融危机之后在美国爆发的“占领华尔街运动”、伦敦等英国城市以及其他欧洲城市爆发的社会抗议与骚乱更深刻地反映出社会中下层民众对自由资本主义体系以及与之相适应的国家治理的失望、不满乃至愤怒。自由资本主义体系存在的这些问题,在“后危机时代”引发了各种关于美好社会的反思。实际上,这种反思才刚刚开始,历史并没有终结,也不可能终结。在这个“后危机时代”,越来越多的学者和政治家都开始意识到,在金融危机爆发、财政危机随时威胁各国以及发达国家社会中下层抗争运动兴起的背后,实质上是一个更加深层次的人类社会的治理危机。在此背景下,越来越多的社会科学家都在反思:美好社会应该是什么样的?人类社会的治理究竟出现了什么问题?人类社会是否还能像过去那样治理?人类社会应该如何治理?显然,这也是公共行政学应该思考的问题。至少,这是公共行政学应参与讨论的问题。


目前,中国正处于国家重建最关键的转折点,国家治理既面临前所未有的机遇,也面临前所未有的挑战。30多年的改革开放不仅从根本上改变了中国的经济体制,也从根本上改变了社会结构,经济社会变迁对中国的国家治理形成了巨大的挑战。中国的国家治理模式是在计划经济时期成型的,在建立市场经济体制的过程中,为适应经济发展的需要进行了改革和调整。然而,随着市场经济的发展,社会与环境所付出的代价逐步显现,如何适应变化了的经济和社会结构,重建国家治理已是中国当前的最大挑战。金融危机爆发后,这种挑战也更加严峻。在金融危机爆发之初,面对自由资本主义陷入困境这一事实,关于中国模式的讨论喧嚣一时。在中国模式的拥趸者眼里,中国发展经验具有取代西方模式的优势。然而,随着中国的经济增长开始面临挑战,债务风险、金融风险开始酝酿,社会风险开始加剧,环境风险也越来越大,越来越多的学者开始清醒地认识到,中国国家治理同样面临着无比巨大的挑战。对于中国当前面临什么挑战、存在什么问题,国内学界乃至政策制定圈似乎没有太大的分歧。然而,什么原因导致这些问题,应该如何解决这些问题,大家的分歧就非常大。而这主要是因为学者和政策制定者在价值和信仰上存在着差异,或者更准确地说,存在着冲突。在过去十多年,对中国社会影响最大的两大思潮是新自由主义和新左派,它们相互争论和竞争。在这些争论和竞争的背后,实质上隐藏着不同的关于美好社会的预设和构想。然而,非常遗憾地,学界并未明确地全面地从美好社会的角度对这些问题进行思考。其实,经过30多年的改革后,中国社会现在必须开始认真地思考和讨论美好社会问题。中国已经运用“摸着石头过河”的渐进改革方式实行了30多年的改革。在对国家治理体制进行了30多年的改革之后,国家已不能简单地告诉民众中国还要再改革30年。为什么而改革?为谁而改革?国家必须告诉全体人民,再通过改革30年,将构建一个什么样的美好社会。美好社会最基本的问题是,谁的美好社会。为了形成国家治理必不可少的社会共识,这个美好社会必须是绝大多数人的美好社会。一部分群体的美好社会不是真正的美好社会,也不可能持久。如果治理是建立美好社会的必要条件,那么,必须思考和回答的另一个问题是:国家治理应该如何设计,才能建成美好社会。在此,必须回答的问题包括:国家、市场、公共领域、家庭的关系应如何布局?在这个“美好社会”中,国家权力应该如何在各个机构之间进行分配?公共行政应该处于什么位置,扮演什么角色?与之相联系,还有一些更具体的问题,例如,政府和市场的关系应该是什么样的,政府和企业的关系应该是什么样的,社会责任和个人自由之间应如何恰当地予以平衡,公共伦理和私人伦理之间应如何恰当地予以平衡,等等。对这些规范性问题进行回答,应是中国公共行政学义不容辞的学术使命。


近年来,中国公共行政学的规范研究,或者自称为“行政哲学”的研究,开始接受规范研究包括诠释研究和批判研究的共识,并在这两方面都形成了一些比较有价值的研究成果。然而,从整体上来看,这些规范研究在公共行政学界影响甚小,不足以为整个中国公共行政学提供一个可以安身立命的哲学基础,也不能对中国公共行政学提供价值指引,更不能与西方尤其是美国公共行政学的规范理论研究媲美。正如孔繁斌最近批评的,行政哲学的研究成果与公共行政学发展对其的期待不相符合,同时过去十余年初步建构起来的行政哲学自身走入了自我封闭、自我对象化、自身哲学理论严重落后的误区。首先,行政哲学研究没有回到公共行政学的根本问题。许多研究纠缠于行政哲学概念自身,充满了概念演绎和空疏议论,而对中国公共行政学最基本的问题几乎都未予以关注,因而不可能为公共行政学的发展提供方法论支持和意义引导。其次,行政哲学研究的“后设理论”(meta?theory)严重落后。大多数行政哲学研究依据的“后设理论”并非哲学理论的前沿,而是教科书式的思辨哲学体系,哲学路径的滞后使得这些行政哲学研究根本无法为公共行政学提供新的有价值的理论解释,也无法带来认知模式的进化。最为关键地,从整体上看,这些行政哲学研究对真实世界中公共行政面临的重大问题关注不够,也缺乏准确的把握。其实,无论是经验研究还是规范研究,都应关注真实世界人类社会面临的挑战。很难想象,一个脱离真实世界,甚至与真实世界完全不相关的公共行政规范理论,究竟对公共行政学有何价值。此外,目前的行政哲学研究也许过分局限于学科范围,局限在行政领域开展规范性的思考,从而未能从治国的层面去思考一些关乎中国社会的根本性问题,例如美好社会的问题,以及在这个美好社会中,国家应当扮演的角色。总之,目前行政哲学的研究,虽然已形成一些有价值的成果,但从整体上来看,非但不足以解决中国公共行政学“规范理论贫困”的问题,反而在一定程度上制约了公共行政学在规范研究方面的想象力。


由于存在规范理论的贫困,在过去30多年不断变化并且在最近十年日趋复杂的中国意识形态图谱中,中国公共行政学从来都只是一个价值体系的接受者,从未成为一个价值体系的批判性的建构者。在过去30多年中,随着经济越来越多元化以及社会分层的加速,中国社会呈现出一个价值多元化的趋势。在不断的思想解放过程中,新自由主义逐步发展成为一种影响巨大而且在一定程度上可以称之为主流的意识形态。其中的经济自由主义对经济改革以及国家治理和政策制定都产生了巨大的影响。然而,从20世纪90年代末开始,新自由主义受到了来自所谓新左派思想的挑战。我们不清楚新左派是否影响了国家的政策制定。然而,进入21世纪后,国家的确开始调整前期的完全以市场经济为目标的发展战略,开始保护社会利益,促进社会公平。然而,无论是在新自由主义思潮的形成还是新左派发展的过程中,以及新自由主义和新左派的辩论中,其主流学者都罕见中国公共行政学学者的身影。在美好社会建设以及其他关乎中国未来的价值判断领域,中国公共行政学并未形成整体性的而且足以与经济自由主义和新左派等相竞争的理论体系,从而只能扮演一个价值体系的接受者的角色。而且,作为一个处于不断变化之中的价值体系的接受者,中国公共行政学对于这些价值体系的接受也是零碎的。尤其是,由于缺乏自己的完整的价值体系,这种接受常常是缺乏反思性,更缺乏批判性的。在一定程度上,这种不假思索就直接引入的规范理论及其价值信念也成为束缚中国公共行政学想象力的知识障碍。


如果公共行政学是一门治国之学,它就必须有自己的更高层次的规范理论,而不仅仅是目前被行政哲学锁定的那些“哲学问题”。而且,在思考这些更高层面的问题时,中国公共行政学必须批判性地审视各种流行的思潮,不管它是新自由主义还是新左派。最重要地,中国公共行政学必须努力成为价值讨论的贡献者。目前,对于新自由主义的质疑和批评越来越多,也越来越盛。然而,正如自由主义存在问题一样,这些左翼的思想也有其内在的局限性,乃至偏激之处。难道拥抱新自由主义不成功之后,我们就要不假思索地拥抱与之相反的思想?难道人类社会注定只能在思想或者意识形态的两端进行选择?如果新自由主义并未像它自己曾经那么自信地宣称的那样掌握了通向美好社会的真理,左派和新左派思想就是建设美好社会的真理?换言之,难道我们注定只能在新自由主义和新左派之间进行选择或者综合?难道除此之外,就没有其他的选择?


如果挣脱各种束缚我们想象力的知识障碍,中国公共行政学就可以关注一些原来根本不关注的边缘理论甚至异端理论,或者是一些原来我们认为无关的理论,进而从这些理论里汲取有用的思想资源。例如,也许我们应该关注简妮·亚当斯在19世纪末和20世纪初发表的关于家庭、社区以及民主的社会维度的讨论。对于国家治理来说,有一个判断其好坏的标准,那就是,生活在这个国家以及这种国家治理之下的每个家庭是否获得了应有的幸福。如果这种以家庭为基础的治理理论获得认同,那么,国家治理的对象就不应只是无数的单一的个人,而应是每个家庭。而这种以家庭为基础的治理,本来就是中国治理传统的内核。如果是这样,那么,中国公共行政学就应该关注中国传统的治国理念,发掘其中有价值的成分并进行创造性的转化。在这方面,我们或许应该感到惭愧。



在这个新世纪,中国公共行政学面临着巨大的发展机遇。中国的大国转型充满着复杂性,也面临着前所未有的挑战。如果中国公共行政学能够帮助我们理解、分析和解释这些复杂性,能够帮助国家有效应对这些挑战,那么,21世纪的中国公共行政学也就履行了自己的学科使命,也能够发展成为一门对国家和社会有用的学科。为此,中国公共行政学必须挣脱那些束缚其想象力的知识障碍,唤起自身的学术想象力。中国公共行政学应该借鉴和学习企业管理的理论和经验,但决不能陷入管理主义的陷阱。公共行政学不应只是一门管理学,而应是一门与政治学、经济学和社会学联系极其紧密的治国之学。中国公共行政学应该学习和借鉴世界各国的公共行政学理论,但决不能陷入知识殖民的陷阱。在21世纪,全球公共行政学都不可能建立一种相对具有普遍性的知识体系。最可能的情况是,美国公共行政学一枝独秀的局面结束,各种地区主义或地方主义的公共行政学理论互相竞争。这些理论都是特殊主义的知识体系。在这样一个多中心的全球学术共同体中,中国公共行政学应该深深地扎根于中国的历史和现实,构建本土性的理论,并大量地开展比较研究。对于建立一个本土性的公共行政理论而言,中国公共行政学需要在经验研究和规范研究两个层面进行努力。对于前者,中国公共行政学必须防止经验主义的陷阱。首先,必须认识理论的重要性,防止将经验研究变成经验事实的堆积和堆砌。其次,要消灭各种伪实证研究。最后,要认知到19世纪以来逐步发展起来的逻辑实证主义研究本身存在着的内在缺陷。对于规范理论的建构来说,中国公共行政学应对更高层面的关于国家重建的各种“大问题”进行规范性的思考,尤其是美好社会和好的治理这样一些根本性的大问题,而不能将这些大问题拱手相让给其他学科。为此,中国公共行政学必须挣脱目前的行政哲学束缚,超越其研究范围和研究层次,超越其哲学基础或思想来源,也必须挣脱新自由主义和新左派的理论争执,以家庭和人类的福祉为目标,开展更宏大的规范理论探索。

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文章来源:本文转自《中国社会科学评价》2015年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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