宋玉波:西方国家利益集团的政治功能分析

选择字号:   本文共阅读 1803 次 更新时间:2015-05-28 21:30

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宋玉波  

[摘要]在西方国家,利益集团及其与政党、政府、政客的关系被称为“利益集团政治”;利益集团在谋求实在“利益”的同时还积极发挥重要的政治功能。其中主要的有政治协调与利益平衡功能,政治沟通与社会稳定功能,政治监督与制约功能。客观地评价利益集团在西方民主国家中的功过是非,对于正确对待、引导我国社会政治转型期的利益分化与组合,必有参考价值。

[关键词]利益集团;政治功能;利益平衡;政治民主


现代民主政治,是政党竞争的舞台,也是各种利益集团大显身手的场所;“利益集团政治”(interest-grouppolitics)与政党政治并行不悖。然而,人们对“影响政府政策”[1](P271)利益集团的关注,往往只从实在“利益”的角度去考察,而不太重视其政治功能。应该看到,任何重大利益的实现,都必须从政治入手;没有政治利益的实现,其它利益是无法获得的,获得了也会丢掉。在西方民主国家,利益集团神通广大,其“lobbying”活动异彩纷呈(英语lobby一词包括一切为了实现某种利益而与政府机构、政党、利益团体打交道的从参与听证到示威抗议等各种活动,远远超出了“院外活动”或游说的范围,很难找到对应的汉语单词)。利益集团不分大小强弱,都在政治过程中各显其能,在谋求自身利益的同时,发挥着不同程度的政治功能。研究西方国家利益集团(作为政治“压力集团”)的政治功能,特别是其与政党政治功能的关系,有助于理解其对现代民主政治的意义,更深刻地认识西方国家政治系统的复杂程度。

一、政治协调与利益平衡功能

西方国家的利益集团积极参与利益的确定与平衡过程,同政府保持着密切联系。在有的国家如原西德,利益集团甚至被视为准政府机构。在美国,“利益集团一直是美国社会和政治的一部分”;[2](P77)在立法、行政、司法权力的运作过程中,利益集团的幽灵无处不在。利益集团对国家利益的确定过程和实现过程的参与和影响,主要是通过参与立法、疏通政府、影响司法、开展公关等途径来实现的。与此同时,不同的利益集团在谋求自身利益实现的过程中,也促使整个社会多元利益的平衡。

(一)游说议员,影响利益的确定以平衡不同的利益。

立法过程即利益确定的过程,利益集团的“lobbying”活动首先以议会为对象。在美国,大的利益集团在国会山设办事处,派遣常驻人员或聘请“乐辩士”(lobbyist)充当代理人。大的如“美国商会”、“企业家圆桌会议”,财雄势粗,可以在国会山大展拳脚;弱的如“妇女平等联盟”,虽然财力不足,但是成员众多,亦可在“第三院”拥有一席之地;而州长协会,虽然人数非常有限,但个个堪称精英,其份量自然令世人刮目相看。利益集团影响立法的资源丰富,手段复杂:或者游说议员,促其改变主意;或者参与立法听证,陈述意见;或者举行会议,散发材料,影响视听;或者窥探立法情报,以便掌握先机;或者诱压结合,兜售自己的主张。其它国家大多也在议会内为利益集团设置专门的活动场所,如英国就将威斯敏斯特寺内上下议院之间的大厅辟为lobbying的专用场所,为众多的利益集团参与议会活动提供方便。因为英国政治中的两大主要政党并不能代表各种不同的利益,更不要说全体人民的利益。利益集团的活动对两党政治中的两大党起到一定的制约作用,也有利于不同利益的表达,实现多元利益的平衡。

(二)疏通政府,影响行政活动以平衡不同的利益。

行政系统中做决定的各个环节,从行政首脑到各部门,无一不受利益集团的关注和“压力”。当然,政治家、行政部门和利益集团是双向的,利益集团和政府的需要存在着互补关系。政治家们“允许或者鼓励利益集团插手他们的决定”,是“因为利益集团能够向政治家们提供鼓励,同时也拥有制裁他们的办法”。[2](P69)利益集团除了游说、施压之外,更多是通过提供意见咨询和信息情报之类的“服务”来影响政府的决策;政府也可以利用利益集团来推销自己的政策,甚至向利益集团争取支持。此外,利益集团还影响行政人员的任命,甚至直接向行政机构输送人员“,许多联邦机构和部门都面向受它们保护的利益集团”“,而利益集团则密切注视着这些机构的活动”。[2](P75)政府也是利益集团进行“公关”的主要对象。譬如加拿大渥太华地区,仅工商利益集团就雇用2000多人专门“公关”政府机构。需要指出的是,众多的利益集团同时在做政府的工作,在争取实现自己的利益;而政府虽然可以“偏爱”某些集团的利益,却不可以无所顾忌,不可以牺牲其它集团的利益,不可以损害社会的整体利益。

(三)诉诸司法,寻求利益救济。

当利益集团的政策目标不能通过国会或者行政部门达到时,便经常转向法院。

首先,提出诉讼或者围绕法院审理的案件进行活动。很多利益集团都设有专门的分支机构从事诉讼活动。利益集团提起诉讼,往往能够动员或引起全国民众的关注;法院审理案件受到的“关注”越多,它就得越审慎,稍有裁决不公或者差错,就会受到来自多方面的谴责。

其次“,利益集团对法院事务的卷入还扩大到对法官的任命和批准上”。[2](P76)尼克松所提名的最高法院首席法官G·哈罗德·卡斯韦尔,就因劳工、民权运动积极分子和参议院司法委员会的联手反对而未获批准。在较低级别法官的任命上,利益集团的影响更是无处不在。

由于每一个利益集团都在为实现自己的利益而拼命从事“院外活动”,不同的利益集团之间存在着激烈的竞争关系。利益集团都想谋求自己的特殊利益,甚至超越于国家之上的利益,但由于制度的制约,由于竞争对手的存在,一般只能争取到自己的利益不被侵害;获得额外利益的情况虽然存在,但不普遍。表面看来利益集团在为自身的利益各自为战,但在客观上它们的活动又能平衡不同的利益。资产阶级民主国家制度的总体设计,根本目的在于防止局部利益超越资产阶级国家的整体利益。议员们无论是从自身的利益(声誉、谋求连任等),还是从资产阶级的整体利益考虑,都必须重视不同集团之间的利益平衡,这在多元化的资本主义社会非常重要。

二、政治沟通与社会稳定功能

利益集团既可以是政治沟通的桥梁,也可以是政治联系的障碍,既可以成为社会稳定的因素,也可以成为政治动荡的根源,关键取决于政治制度本身是否有足够的包容性,取决政治文化整合的程度,取决于政治行为文明的程度。在法治社会,利益集团的存在往往能发挥积极的政治功能;而在专制社会,利益集团的存在既是对最高统治者本身的威胁,也是社会动荡、政治冲突的诱因。

(一)利益集团与政府的沟通。

利益集团与政府关系的模式各不相同。美国的利益集团与政党、政府分支机构是分离的,它们与政府、它们之间都存在着竞争关系。

在欧洲国家则是另一番景象。在法国,“私人利益集团与国家之间的不可缺少的合作由顾问委员会予以制度化,大多数政府机关都附设顾问委员会,委员会主要是政府官员和集团代表。决策者往往唯利益集团的命是从,因此行政职能就分配给了各个社会经济集团”。利益集团与政府机关“在有些接触中,公共利益没有受到损害;在另一些接触中,利益集团打进各政府机关,并随心所欲地予以操纵”。“大多数法国利益集团完全依靠国家的某种支持。工会的工作大多是在政府资助的大厦里进行的。商会和农会一向获得政府的津贴。”[3](P327)可见,法国的利益集团具有准官方的性质,因而其政治协调功能得以充分发挥,各种利益得以充分协调,政府执行其政策也才较少阻力。在德国,众多的“职业协会是受法律确认的”,“政府在法律上对这些协会予以承认,证明它们具有业务能力并建立职业标准,使它们成为准官方机关”。[4](P414)“数不清的法律和规章鼓励利益集团代表与政府官员直接接触。有些法律甚至把与利益集团协商定为政策制订过程的一部分。”在20世纪70年代的大部分时期,政府、资方和劳方的高级代表定期聚会(“一致行动”)讨论经济状况,就工资、物价等问题取得共识,就政府经济政策进行磋商,政府的专门机关可以自行设立由利益集团代表组成的顾问委员会。这种所谓的“新合作主义”被认为有助于提高政府的效率;可以不受党派冲突和公开辩论的压力。“‘有关’利益集团确实是参与的,但是其前提是一切有关的利益都组织起来,只有组织起来的利益才是有关的。影响全体人民的决策往往是在人民不察觉的情况下做出的。在这

同时,民主方式选举的代表机构———州政府和联邦议院———却退避一旁,让利益集团同政府机关打交道。”[4](P415)

由于政治过程的实质就是利益平衡的过程,就是尽可能避免损害某种利益以增进另一种利益,政府、政府部门和政府官员与利益集团进行非正式的协商,往往能够避免公开的冲突或者对抗,而在协商基础上制定的政策也更容易施行。

(二)利益集团与政党的沟通。

利益集团是个人和政治组织、特别是政党联系的桥梁。在西方国家,政党是政治体系内的利益集团,利益集团是政治体系外的压力集团。它们的共同点在于,都是为了实现自己或其所代表的利益而涉足政治,因而它们之间存在着剪不断理还乱的关系。不过利益集团不像政党那样通过竞选冠冕堂皇地进入政治过程,而是着力于影响选举,通过各种“院外活动”来推销自己的主张,实现自己的利益。集团的利益可能往往需要借助政党来实现,政党则在选票的争夺上有求于利益集团,这既是一种沟通,也是一种交易,互相利用,各取所需。

在某些国家如英国,利益集团与政党甚至结成稳定的联盟。“独立”的英国的工商业集团在工党与保守党之间的竞争中始终站在保守党一边,“工商集团与保守党之间没有正式的机构联系;支持主要是采取捐款形式”。英国工商会最重要的活动之一是帮助保守党竞选,由后由保守党在议会中为之谋利。工会则与工党“荣辱与共”。“英国的利益集团,尤其是工会,是与政党政治高度结合的。在工党内,工会提供将近百分之九十的党员、党代表大会百分之八十五以上的选票以及百分之八十五的收入。工会占工党全国执行委员会二十八个席位中的十八个,并包办三分之一以上的工党议员。”[5](P256)在德国,最有影响力的“德国工业联合会”与联盟党“及保守的政治家们有悠久的密切关系。工商利益给基督教民主党人提供巨额财政支援,相当数量的联邦议院议员同工商业有密切联系”。[4](P416)法国和意大利的工会更是以政治路线划分为社会党工会、共产党工会和基督教工会。在美国,劳联—产联与民主党不像英国的工会与工党的结合那样紧密,正如美国学者所说“,各政党本身被看作是各集团的联合:民主党是劳工、种族团体、黑人、天主教徒、大城市居民、黑人知识分子,以及南方人的联盟;而共和党则是中等阶级、白领工人、乡村和小城镇居民、市郊居民,以及新教徒的联盟。”[6](P304)

利益集团与政党在一定程度上的联盟,与政府机构建立较为稳定的关系,一方面避免了政党对政治过程的垄断,使政党能够更好地聚合不同的利益;另一方面也对政治过程,对政府和政党的所作所为进行监督,防止利益的确定和分配的不公正。

三、政治监督与制约功能

利益集团参与政治过程,活动权势人物为自己谋利,与此同时也密切注视着这些人物的一举一动,密切注视着对手或其它利益集团的活动,以及它们与权势人物的往来,密切注视着政治过程的各个环节。这使得权势人物、主要政治机构、政治系统的核心部分都暴露在众多的利益集团的监视之中。这种非专业的基于利益平衡的监督机制,可以有助于法律的制定和实施的公正,可以有效地防止腐败。

在西方国家,利益集团的监督可以分为不同的情况,最常见的是在影响政治过程、谋求自身利益之时“附带”起到了监督的作用,这是比较初级的形式。第二种是智囊机构、基金会等通过向政府、政党、政治决策人物出售思想、政策方案来影响政治过程。这和商品市场一样,也存在竞争。决策者如果采取了有损公共利益的思想库的思想或者政策方案,便会受到群体攻击,这种机构也能以隐蔽的方式监督政治过程。第三种是专门的民间监督机构,它们专门盯着政府、政党和政客的一举一动。这种监督虽然力量有限,但也不是无足轻重。第一种情况,前面已有较多的涉及,这里着重述及后两种监督。

(一)基金会与智囊团的监督。

举世公认,决策腐败是最大的腐败。众多民间智囊团参与和影响决策,就有可能将政府机构的决策腐败限制在最小的范围内。西方的各种基金会都是民间机构,但智囊团或称思想库(thinktanks)大体上可以分为两类:半官方的和纯民间的。无论哪一类,既受利益集团的影响并为之服务,也与官方保持着密切的联系,通过为官方提供研究报告、政策建议、资料情报,或者对官方已经或将要实施的政策评头论足、说三道四等等,以影响官方的决策及其执行。智囊团要使自己的研究成果为政府所采纳,也必须熟悉政府各种机构的运作过程,决策模式。这种熟悉了解政府行为的过程,同时也是监督政府政策的过程。当然,这些机构了解政府活动的前提是政府行为必须是透明的,而政府行为的透明度也往往是衡量政治民主的一种尺度。

智囊团要在一定程度上受基金会或者大财团的支配,因为它们进行研究,开发“新思想”的钱来自这些基金会或大财团;当然也有的钱来自政府机构。“从某种意义上说,美国人乐意将思想本身视为一种商品,论质取货。”[7](P315)智囊团的首要目的是通过推销其研究成果影响政府机构、监督政府行为;政府的政策如果受到多数思想库的攻击,那么它的政策肯定有问题。可见智囊团参与、影响决策过程,无疑有助于防止决策腐败。

由于“政府机构常常回避敏感的和有争议的问题,或者忽视有可能导致重大社会革新的发现。因而,资助和指导国家在科学、知识和文化生活中革新活动的任务,就落到了全国最大的基金会的肩上”。所以“,大多数的基金会都认为自己是处在制订国家政策的最前列”。格兰特基金会的道格拉斯·邦德博士指出,“基金会所能起的最好的作用,是发现和资助某些有可能以后为政府所采用的思想,并使之实现。”[8]

受到大基金会资助的智囊机构,财雄势粗,可以发掘和培养优秀人才,进而能够开发出高质量的思想产品。基辛格就是对外关系协会从哈佛大学发掘出来的,他的研究成果《核武器与对外政策》及后来的“灵活反应战略”,就是在对外关系协会的资助下完成的。对外关系协会自称是“一个使学术界以及公私各界领导人荟萃一堂进行讨论的独特讲坛”,但实际上却是美国外交政策酝酿的真正场所。它所办的《外交》季刊“在全世界都被看作是反映美国外交政策的非官方喉舌”。[6](P198)再如布鲁金斯学会,从20世纪60年代开始“,它在‘向贫困宣战’、福利改革、全国卫生保健、防务方案和税务等规划方面影响极大”。[6](P204)

各种思想库相互竞争,思想产品按质论价。政府官员乃至私人部门的高级人士,都乐意参加思想库举办的演讲会、研讨会,与各思想库保持联系,既接受思想库提出的政策建议,又借助思想库推销政府的政策,建立理解政府政策的基础。政府与思想库相互为用“,这样一种机制,对于促进政府行为的合理化自然有利。虽然思想库的结论有时激烈反对现行政策,但总体上都构成这个体制的稳定器”。[7](P323)

毫无疑问,所有这些基金会“培育”出来的“新思想”和“创造发明”都必须有利于实现基金会背后的财团的长远利益;同样可以肯定的是,众多的基金会所资助的研究者都在向政府决策者推销自己的研究成果和“新思想”,因而政府的选择范围很广,同时也必须十分慎重,因为各种“新思想”和政策方案都是公开的,孰优孰劣,公众都很清楚;政府如果选择有违多数人利益的研究成果或者“发明创造”,肯定不得人心,其它的基金会、智囊团就会利用自己所掌握的情报和资源揭露政府行为的失误,使政府在老百姓面前没法交待。如果再考虑到当政者出于政绩的需要,往往会“从善如流”;政府各分支的决策者为了少犯错误,多作建树,他们多半也乐意参考来自各方面的情报和意见。

(二)社会监督团体的监督。

西方国家众多的社会监督团体也密切注视着政府的一举一动,譬如大赦国际、人权观察等组织,既对发展中国家的人权状况提出批评,也定期揭露英美等国侵犯公民权利、种族歧视、司法腐败等问题。人权观察每年发表报告,对美国的对未成年人适用死刑的情况提供详细报告并提出尖锐的批评,为黑人和拉美裔人在司法中的不公正待遇鸣不平。在美国,主要的社会监督团体有社会廉政中心和“司法观察”等。社会廉政中心以监督政府政策,特别是选举而著称。譬如,为了防止“收买总统”,该中心和其它一些社会团体长期监视着总统候选人政治献金的来源,并向选民公开捐款的情况。

在美国,人民可以随意查询政治捐款情况;但是,老百姓没有兴趣也没有精力去查。为了便于人民周知,这些监督团体就将查询搜集到的捐款资料分析向民众公开,并分析捐献大户在支持政纲方面得到了什么好处。1996年,“社会廉政中心”出版了一本名为《购买总统》的报告,警示民众:“大亨们”正在用钱收买美国总统。正是有人担心总统被收买,所以才有众多的社会组织和团体在密切监督总统选举的全过程,监视总统的日常活动。当然,这些社会团体的监督也不只限于总统选举和总统的活动,实际上,整个政治过程都在它们的监督之下。

总体上看,在宪政民主制度比较健全的国家,其监督体系和制约机制都是比较完善的,相对来说,腐败现象没有那么严重;有了腐败,一般也能及时揭露。无论多么高级的官员,不管在职的(如日本的田中角荣等)还是已经下野的(如意大利的克拉克西、安德烈奥等,德国的科尔等),只要涉嫌腐败违法,都难以逃脱制裁的厄运;司法系统也决不会等到政府或者执政党批准或者发了指示之后才介入。由于政府的活动必须公开,必须接受来自各个方面、各个领域的监督,官方的一言一行都暴露在“众目睽睽”之下,滥用权力,贪赃枉法,侵犯公民权利等腐败现象,大都能够得到有效的遏制。一言以蔽之,健全、严密、有效的监督制约网络,对于保证宪政民主制度的真正实行,确实具有不可低估的作用。

社会发展的不平衡和利益多元化决定了利益集团的存在及其相互竞争;决定了利益集团与其它政治机构的关系。代表个别或局部利益集团因资产阶级的本性而不可避免地倾向于侵蚀资产阶级的整体的和全局的利益,试图超越于全局利益之上,但是由于受到规则的限制,由于竞争对手的存在,它们的这种倾向往往会受到遏制。政府官员和国会议员都可以以权为集团谋利益,但是由于他们常常暴露在众多的集团和个人面前而不敢超越法律行使权力。

战后资本主义世界,凡是利益集团在充分活动空间的国家,凡是沟通渠道畅通的国家,政治动荡、激烈冲突便罕见。利益集团虽然相互间为争“利”而发生矛盾冲突,但这种矛盾冲突往往会受到法律规范的制约,往往可以控制在资本主义国家的秩序范围之内。利益的充分表达和平衡本身就有助于避免矛盾激化,防止冲突,因而利益集团的存在有助于政治稳定。利益集团制度与西方的民主制度一样,总体上有利于统治阶级而不利于广大的劳动人民。但是,既然劳动人民可以利用他们国家的民主制度部分地实现自己的某些权利,同样也可以组织起来,通过自己的“lobbying”来争取到更多的属于自己的权利。

参考文献:

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[2][美]诺曼·杰·奥恩斯坦和雪利·埃尔德.利益集团、院外活动和政策制度[M].北京:世界知识出版社.1981.

[3][法]亨利·埃尔曼.法国的政治[A].[美]阿尔蒙德,小鲍威尔.当代比较政治学———世界展望[C].朱曾汶,林铮译.北京:商务印书馆,1993.

[4][德]拉塞尔·多尔顿.西德的政治[A].[美]阿尔蒙德,小鲍威尔.当代比较政治学———世界展望[C].朱曾汶,林铮译.北京:商务印书馆,1993.

[5][英]理查德·罗斯.英国的政治[A].阿尔蒙德,小鲍威尔.当代比较政治学———世界展望[C].朱曾汶,林铮译.北京:商务印书馆,1993.

[6][美]托马斯·赖伊.谁掌管美国———里根年代[M].张维等译.北京:世界知识出版社,1985.

[7]王沪宁.美国反对美国[M].上海:上海文艺出版社,1991.

[8][美]道格拉斯·邦德.对医疗的慈善资助[J].世界医疗新闻,1972,(12):65.


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