李景鹏:回顾与反思:政府机构改革的经验与教训

选择字号:   本文共阅读 433 次 更新时间:2015-06-20 20:47:49

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李景鹏 (进入专栏)  

   自从党的十一届三中全会以来,经历了5次政府机构改革,虽然在政府职能转变方面取得重大进展,使政府的职能逐渐地适应市场经济发展的要求,但是仍然存在一些问题:政府职能转变还没有完全到位;政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学;职能交叉、人员臃肿的问题还没有得到根本解决,表现为机构与编制的精简方面一直没有摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。这一点从每次改革之后,国家财政不但没有减少反而有所增加的事实中即可看出。究竟为什么政府机构改革的道路如此艰难,如此容易反复呢这是一个需要深入研究的问题,其中有许多经验、教训可以汲取。

   回顾20多年的历程,阻碍政府机构改革的因素最主要的有两个:一个是官本位,一个是各部门和单位对小团体利益的追求。这两个问题不解决,政府机构改革便不可能有实质性的进展。

   官本位对中国来说是源远流长的,它是中国传统政治的遗产。问题是,为什么至今官本位仍在一些干部头脑中根深蒂固呢

   首先,解放以来的计划经济体制使得政府的角色变得空前的重要,社会生活的每一个方面都要纳入政府的计划,都需要由政府来管理。由于管理工作的艰巨、复杂,就将各级干部的地位和作用提到空前的高度,“路线确定以后,干部就是决定一切的”。干部地位和作用的重要使得一部分干部自己也觉得高人一等,产生了极大的政治优越感。以为一个人只要进入干部队伍就变成了社会的精英,就有了管理和支配别人的权力,就成为人民群众的教育者和领导者。

   其次,这种政治地位的重要性是由干部们所掌握的各种职权来支撑的,如果没有相应的职权,其地位就会落空。因此干部的地位便与政治权力不可分割地联系在一起了。进而,这种以大大小小的政治权力为标志的干部地位也就成为衡量各行各业的人们在社会中的价值的标准了。干部和非干部之间的界限成为一条鸿沟,在一般情况下是很难逾越的。他们在享受政治资源和社会资源方面形成很大的差别。社会各界的人们在工资和待遇方面都要向干部的等级看齐。人们必须知道自己的地位相当于干部中的多少级,以此来确定自己在社会中的价值,甚至连寺庙中的和尚也不例外。

   第三,由于一些干部通过他们所掌握的职权而垄断了社会的政治权力,因此他们便成为实际上的社会主人,成为人民的家长即所谓的“父母官”。这样,他们与人民之间基于法理的政治关系就被颠倒了,由“人民的勤务员”变为“主人”,人民群众在他们看来只是被管理的对象。

   第四,由于官员对政治权力的垄断,便使得行政权力处于高于法律的地位。由于国家在立法程序上的不完善,许多法律都是由行政部门起草并获得通过的,因而是反映部门利益的。这样,一些官员通过制定法律来把他们的利益强加给社会和人民。而在他们的行政行为过程中,又往往将手中的权力置于法律之上。这就使得在社会中造成权大于法的状态。

   第五,当前,国有资产管理体制上存在诸多问题:如管人、管事、管资产相脱节,“无人负责”与“行政干预”并存,垄断行业的竞争混乱无序等等。一些干部利用体制、机制和制度中的一些漏洞专搞权力寻租,把国家的财富变成了个人可以随意支配的东西。

   第六,在社会文化领域,官员的意见成为衡量文化价值的标准。由于缺乏相应的氛围,文化界自我评价的责任和能力受到影响和削弱。

   上述形成官本位的主要因素和官本位的主要表现,成为政府机构改革的巨大障碍。因为政府机构改革的目标会在极大的程度上损害各级官员手中的权力,对他们产生直接的威胁。于是,一些人便采取各种办法来应付改革和保护自己的权力。这是政府机构改革不能顺利实现的重要原因。

   小团体利益的形成主要是与改革开放以后社会利益结构的重大变动有关。改革开放以前,我国的利益结构是一种整体性的利益结构,其特点有两方面:一是个人和局部利益服从于整体利益;二是在国家的控制和协调下,各个局部利益内部平均化。在这种利益结构之下,既没有形成小团体利益的客观条件,也缺乏寻求小团体利益的内在动力。那时,人们追求自己利益的主要方式是通过少付出来争取工作的轻松和更多的闲暇。于是消极怠工就变成普遍的现象。改革开放以后,由于社会利益结构发生了巨大的变化,使人们的利益意识很快地觉醒了。于是在生活的广阔范围内利益竞争便激烈地展开。但是在市场规则还来不及制定和形成,人们还不会进行有序的竞争。于是各种畸形的竞争以至恶性竞争便充满了各个领域。而畸形竞争在国家机关中的表现,主要有两个方面:一个方面是贪污受贿等腐败现象,而另一个重要表现就是对小团体利益的追求。在市场经济不断发展的过程中,处于体制内的人们(即由国家财政供给的人们)与体制外的人们在收入上的差距越来越悬殊,从而使得体制内的人们产生一种严重的利益丧失感。体制外的人们得到的越多,体制内的人们觉得失去的也越多。为了得到补偿,一些人便把手中的权力变成了追求利益的工具或者说变成利益的源泉了。作为个人的行为便是贪污受贿等腐败现象,而作为集体的行为则是追求小团体利益。追求小团体利益的特点是利用国家授予各个部门或单位的权力为集体谋福利,也就是把部门或单位的权力变成追求集体利益的源泉。

   作为一级国家机关,其神圣的职责就是贯彻和执行党和国家的政策。但是在追求小团体利益的行为发生以后,原来的神圣职责就被置于次要地位了。为了给小团体带来更大的利益,他们便会产生不断增加自己的权力、不断扩大自己管辖范围的冲动和要求。而这种冲动和要求恰恰与政府机构改革的方向和目标背道而驰。因此,政府机构改革的内容,实际上是在切断他们的财路,是要把他们所享有的垄断利益一扫而光,是触动了他们的命根子。

   基于以上的分析不难看出多年来的政府机构改革艰难的原因了。所以,要想使政府机构改革能够真正地大踏步前进,就必须从根本上去掉官本位和追求小团体利益这两个巨大的障碍。

   要想革除官本位,有赖于政治民主的发展和经济改革、社会改革的深入发展。第一,在观念上要使人民主权和公民本位的思想在社会上深入人心;第二,真正实行宪政,用宪法的权威来限制政府的权力、保障公民的权力;第三,把为人民服务转化为在实践中的为纳税人服务;第四,通过完全的竞争性选举制度使官员们不得不在行为上直接向选民负责;第五,真正实行政务公开,使官员们的行为时刻受到人民群众的监督;第六,通过深入的经济改革彻底改变国有企业的产权结构和管理体制,消除官本位的经济基础;第七,通过深入的社会改革促进公民社会的发展,消除官本位的社会基础;等等。而所有这些都需要经过长期的、坚持不懈的改革和坚韧不拔的努力才能真正实现。

   小团体利益的追求既然源于国家机关与体制外的收入差距所产生的利益丧失感,那么似乎提高官员们的待遇就能消除这种利益丧失感,从而就可以解决部门或单位对小团体利益的追求了。然而事实证明,仅仅用提高官员待遇的办法是不能解决问题的。这里有两方面的原因:一是人们的收入总是不嫌多的,即使他们已经得到了很高的待遇,他们也不会拒绝从小团体利益中再分到更多的收入;二是一个部门或单位一旦建立起追求小团体利益的机制,便会形成一种惯性,使其不断地运转,而很难自动地停止。因此要消除人们利用权力对小团体利益的追求,必须另想办法。这就是要从根本上消除部门或单位利用权力追求小团体利益的客观条件。第一,彻底转变政府的微观管理职能,凡是市场能够自行解决的问题,政府必须退出,从而减少政府通过权力介入市场而获利的条件。第二,要把政府机关的管制职能转变为服务职能。管制权力本身就是寻租的条件,而服务则是付出。而服务则要求公务员要有志愿者的精神,向服务的对象奉献爱心。这就从很大程度上消除了部门或单位寻租的冲动。第三,废除行业垄断权,并运用法律的力量去反对不正当和不平等的竞争,使得各行各业都无法获得垄断利润。第四,严格地建立各部门或单位的行为规范,加强行业自律,并将这种规范和自律的要求置于社会的公开监督之下,使各种利用权力的寻租行为成为“过街老鼠”。在此基础上再辅之以思想教育和提高待遇,消除他们的利益丧失感。但是所有这些措施并不是短时期内能够做到的,而是要经过长期艰苦的努力的。

   在官本位和小团体利益的追求仍然构成巨大障碍的条件下,要进行政府机构改革就不能不考虑到这些制约因素。如果我们在提出的改革目标时把这些障碍置于视野之外,或者提出的目标旨在急于消除这些障碍,都不会获得成功。我们过去的多次政府机构改革之所以成效不大,就是因为没有考虑到这些障碍所造成的力量对比。这是多年来政府机构改革的最大的经验和教训。在现实的社会运动中,考虑一切问题都离不开力量对比。不计算力量对比,是无法制定出任何正确、有效的策略的。因此,在现实的力量对比的条件下,政府机构改革的策略就必须要利用官本位和小团体利益的某些特点,因势利导地去做,才能奏效。例如,在官本位和小团体利益追求的条件下,人们都非常重视“政绩”,因此政绩的指标就成为决定官员行为的最有力的指挥棒。那么,能否利用这个指挥棒去实现政府机构改革的目标呢我想,如果设计得好的话,并不是没有可能的。遵循着这样一条思路去考虑政府机构改革的问题,或许能够对于制定新的、更有成效的政府机构改革的策略,对推动政府机构改革的进展有所裨益。

  

  

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文章来源:《 中国行政管理》2005年02期

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