冯兴元:金融改革的四个抓手

选择字号:   本文共阅读 211 次 更新时间:2015-04-28 16:30:20

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冯兴元 (进入专栏)  

  
  我国金融改革有着三大目标:保证金融总量增长与金融服务全覆盖,提高金融资源的配置效率,防范金融的系统性风险。自2012年新一轮金融改革以来,尚未较好地实现上述改革目标,原因有三。一是市场主体不够多元,低效运作的国有股占主导;二是经营不自由,金融抑制严重,监管与控制过度;三是利率等价格体系被扭曲,金融资源配置效率低下。这些弊端的后果是中国低效的国企负债率畸高,不仅挤压了中小企业的生存空间,也抬升了金融业的系统性风险。中国实体经济不振、资产泡沫和影子银行盛行,也与此息息相关。
  有鉴于此,金融改革当从四个方面入手:第一,全面放开金融市场准入,推进金融机构股权多元化改革,打破国有股在金融业的垄断地位;第二,放松对金融业的管制,政府退出对金融资源的配置和控制;第三,推进利率市场化改革,让价格机制生效;第四,推进国企改革,以排除这些领域的制度缺失或扭曲对金融市场化的不良影响。

  
  放开准入和股权稀释
  国有股东在各金融子领域的金融机构中都处于控股地位,主要体现在两个层面:第一,国家股东(财政部、汇金及社保基金等)控股重要的银行、证券与保险公司;第二,央企和地方政府控股各类城商行、农商行、信托、证券、基金等。绝大多数正式金融机构的控股股东或实际控制人都是国家股东、央企或地方政府。
  据W ind的数据,截至2014年6月底,银行业资产占金融业总资产的90%。中国五大国有银行,又占银行业总资产的43%。除五大行外,其它股份制银行、城商行等银行以及券商、基金、信托等,绝大多数为央企和地方政府出资设立,经过多年的股权变更和改革,虽然股份已经趋向多元化,但央企和地方政府仍牢牢地控制了大部分金融机构。据现央行研究局局长陆磊的估测,考虑到国资在金融业的控股角色,超过160万亿元的金融业总资产都可以认定为准国有资产。
  国有主导及单一的股权结构是目前金融市场绝大多数问题的根源。这些问题包括利率无法市场化、市场竞争程度不够、公司治理结构无法改善、经营效率低下等。去年,中央批准试点设立五家民营银行,包括深圳前海微众银行,温州民商银行,天津金城银行,上海华瑞银行以及浙江网商银行。这是新一轮改革的一项重要成果。但是这种高度集权式的审批方式已经远远落后于金融发展的需要,而且仅仅试点设立五家,数量少、范围小、速度慢,实际上成为真正开放试错型金融改革的障碍。
  鉴于此,金融市场改革首重金融主体的改革,主要体现在开放市场准入和金融机构主体股份结构的多元化,尤其是国有金融机构的改革要使得政府退出国有控股地位。具体可从两方面入手:
  一是全面放开金融业的准入,以核准制形式允许民营资本申请设立民营银行,信托、券商、基金、保险以及其它类型金融机构,允许长期在正式金融体系外生存的民间金融申请设立正式金融机构。全面放开民营资本控股大中小型银行和其他类型的金融机构。金融机构的数量结构应该是在保护私人产权和开放竞争基础上市场化的结果,政府不可能有充分的信息来确定最优数量。
  二是推行银行、保险等行业的国有股权结构多元化,国有股甚至应该退出相对控股地位。现有国家绝对控股的四大行及保险公司等系统性重要的金融机构,应把国有股稀释至相对控股,甚至不相对控股,部分可通过金融市场股权转让来试点,鼓励、引导民营资本参与改制,择机承接减持的国有股。

  
  监管体制改革
  管制与限制过多是中国金融体系的弊病,监管当局过多地直接参与了资源配置的过程,行政管制部分代替了市场微观经营主体的决策。
  我国的监管机构对金融机构的管制有三类:一是机构管理,包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准等;二是业务监管,包括价格、销售与服务对象、治理机制等;三是经营监测,以合规和风险防范为基础的非现场监管与现场监管。管制措施细致到金融机构设立分支机构、人事任免、金融产品研发等均要监管机构的审批、备案。
  这些管制措施束缚了金融机构经营的自主性,甚至成为监管机构套利的工具。例如以存款立业的银行业,开设分支机构是吸收存款的重要渠道,但银行是否可以开设分支行多由银监会决定,并非市场行为。在实践中重大行轻小行的准入策略,限制了中小银行的发展。
  监管当局直接参与资源配置的过程,在证券业格外明显。现行IPO实行核准制,脱胎于此前的审批制,企业发行上市的关键是“过会”,即通过证监会发行审核委员会的审核,核准之后上市交易由交易所审核。债券发行同样如此,企业债需要得到发改委的审批,公司债需要证监会审批。目前只有短期融资券和中期票据由银行间市场交易商协会备案,基本接近注册制。
  表面上看,监管当局是保护投资者利益,实际上是越俎代庖、代替投资者做决策。这种类似“融资许可证”的证券审批制,使得股票、债券的壳资源过高,产生了大量的寻租行为。近年债市股市整顿,在发行环节的腐败不绝如屡,概源于此。
  因此,下一步要推进以下监管体制改革,减少金融管制,坚持由市场主体自担责任。监管机构应该全面放开对金融机构的微观管制,废除人事任免核准、产品销售等对金融机构正常运营的干预,让金融机构自行承担经营风险。在放松微观管制的同时,监管机构需要加强行为监管,以监管指标考核监管金融机构,强化对违规机构的事后追责。在证券发行方面应全面推行去行政化,尽快实行注册制,让投资者自担风险,由市场定价、研判投资价值。在此基础上,监管机构着重提升发行人信息披露的质量,强化发行人与中介机构的责任,实行事中行为监管与事后追责,严惩违规行为。

  
  尽早推进利率市场化
  利率市场化是金融市场化的核心。利率可以分为三个层次:一是央行货币政策的调控利率,主要是央行与金融市场之间的利率,如央行逆回购利率;二是金融市场利率,主要包括商业银行在内的金融机构之间的利率,如上海银行间同业拆放利率(SH IBOR);三是信贷市场利率,主要是银行类金融机构与存贷款客户间的利率,受到严格的管制,目前存贷利率差较大。
  利率自由化指的是信贷市场利率由商业银行自行决定,货币及中长期债券市场之类的利率由金融市场交易主体自行决定,央行通过市场化手段与金融市场交易间接实现货币政策目标。总体来看,中国金融市场利率更接近市场化,央行调控利率次之,信贷市场利率受到的管制最多,直接由央行决定。
  信贷市场的存贷款利率是金融体系中最为重要的利率,考虑到银行业资产规模占全行业的比重及贷款占社会融资规模的比重,其利率管制是当前金融资源错配的首要因素。
  利率管制造成中国整体利率处于较低水平,使得企业对信贷过度需求。但为了控制通货膨胀,央行还控制着信贷投放量,实际信贷供给远远小于市场的需求。央行同时管价(利率)又管量(货币供给量),而且由于国有和国有控股银行业金融机构占大头,信贷资金向国企和政府项目倾斜。所有这些使得中小企业在同等利率下难获融资,不得不转向非正规金融机构。
  利率市场化并没有什么待解的难题,所需要的只是改革的决心与毅力。
  总的来看,利率市场化的改革应该是信贷利率、金融市场利率与央行货币政策工具三者都要加快市场化。具体看来,首先贷款利率应该率先全面放开,取消存款利率管制。配套取消贷存比控制,减轻银行吸纳存款的压力,发展同业拆借。二是放开银行的准入限制,全面放开银行对各类金融产品的自主定价权。三是完善金融市场利率,建立以上海银行间同业拆放利率(SH IBO R )为核心的基准利率,作为存贷款等金融产品定价的灯塔。存贷款利率市场化以后,部分传统货币政策工具失效,央行货币政策工具应当从数量型向价格型转变,货币政策目标从货币供应量转向通货膨胀,可以将SH IBO R作为中间目标,通过盯住SH IBO R的基准利率来引导整个金融市场利率体系,继而影响存款贷利率,影响企业、居民的投资、消费行为。
  这里特别要指出的一点是,货币政策能承担的作用有限,控制通胀与保证增长往往无法兼得,更无法承担经济结构调整的重担。保证经济增长与调整经济结构等职责应当从央行剥离,不应该再实行支持“三农”和中小企业、定向降准、向政策性银行定向宽松支持重点发展领域等扭曲性政策。应该让市场主体承担其资金责任,硬化其预算约束,让价格发挥作用。实际上,根据报道,由于资金用途的可替代性,去年定向降准释放出来的存款资金并没有作为增量贷款定向发放到“三农”或者中小企业,而是部分流向了房地产与股市。

  
  配套要进行国企改革
  金融改革的难点,除了金融体系的固有的问题,金融也因深嵌于中国社会,受困于经济体制的痼疾。金融改革要成功,必须要配套进行国企改革,以夯实金融市场化的基础。
  国有企业的特殊地位,使得它们挟资本优势,很容易挤压中小企业与民营企业的生存空间。更是当下系统性风险上升的根源。当大部分公司的投资收益还不如买理财产品,全社会投资赚的钱,还不够还融资的利息,风险几乎就在眼前。虽然大多数高成本借款都不是银行信贷,但在银行仍然主导非信贷融资的渠道,银行承担的风险不仅没减少,而且越来越大,越来越脱离银行的控制。部分国有企业和其他大企业在获得较低利息的银行信贷之后,信贷资金通过委托贷款等方式以较高利息辗转贷放给民营企业。近年的几起信托、债券违约,银行最终都没办法置身事外。局部性金融风险很容易引发系统性风险。
  国企改革的内容很多,其中涉及金融业的改革主要包括四个方面。
  一,要全面梳理国企,实行分类处置,原则上国有股应该以多种方式全面退出,至少要退出控股地位,鼓励在公平公正的前提下,创新退出机制。
  二,在“自然垄断”等基础性行业,国有企业在未完成改制前首先应当实行政企分开,应该对其融资不提供政府信用担保,禁绝国企在融资、土地等要素获得和利用租金优势。“自然垄断”行业不应该是政府垄断行业,也不需要垄断经营。可在这些行业建立或者形成全国或者地方全民所有股份制企业,现有政府垄断企业可以通过发行民营化券股份化,并允许股份转让,鼓励行业相关企业通过吸收市场股份获得更大的股份。
  三,现有处于产能过剩的竞争性行业的国企,应该尽可能通过公开市场减持国有股份,并且要防止逃废债行为,这种民营化要做到既释放占用的信贷资源,又不引起较大的金融风险。
  四,界定政府与金融机构的责任,强化国企的自身责任,硬化国企的预算约束,打破金融机构对投资人的刚性兑付各种形成的承诺。禁止政府对陷入融资困境国有企业进行救助,同时要求金融机构作为直接融资的中介机构时,无论在口头、书面还是实际执行时,都不得保证投资人的投资收益、本金安全等。

  
  中国社科院农村发展研究所研究员,中小银行研究基地副秘书长
  来源:南方都市报

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