乔耀章:对中国特色社会主义社会管理问题的新认识

——再论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系
选择字号:   本文共阅读 339 次 更新时间:2015-04-22 17:39:11

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乔耀章 (进入专栏)  

  

   笔者2004 年曾在《湖北行政学院学报》发表《论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系》一文,相对于本文,它可称之为"一论"。该文在国内虽然不是最早也算是较早论述社会管理,特别是政府社会管理的文章。自此,笔者对社会管理问题的拷问一直挥之不去。自拙文"一论"发表8年以来,无论是政界还是学界都非常关注社会管理问题的理论与实践,出台了许多相关文件,出版和发表了海量的调查、研究成果。概其要旨,这些相关文件与成果,都十分关注和重视社会问题、矛盾、风险或危机的解决、化解与应对,都十分强调政府应该加强、创新和完善对社会的管理,为我们进一步面对、思考、研究、应对和解决社会问题提供了丰富的文献与现实的基础。本文以社会管理的一般为逻辑起点,对中国特色社会主义初级阶段社会管理的概念、社会形态及其所处的社会历史方位、社会管理主客体的相互关系三个问题进行再认识。笔者认为,社会管理不仅是对狭义社会的管理,而且是对整个社会的经济、政治、文化和社会的管理;认为"社会管理"可分为社会管理、管理社会、社会管理社会、管理社会管理这样几个概念;认为要从时间与空间、实体与虚拟的维度对我国社会主义初级阶段社会管理中的"社会"进行再认识,认为"后新民主主义社会"是中国特色社会主义初级阶段的另一种表达法,我国的社会管理应当从这个最大的国情、最大的实际出发;在社会管理的主客体及其相互关系问题上,针对"传统"的政府、国家、执政党的"独家管理",针对现实社会中比较流行的社会自我管理、社会自治以及根据治理理念所主张的政府、国家、执政党与社会的"共同管理"、"合作管理",笔者初步提出并论证了社会与政府、国家、执政党"相互管理"的理论观点,特别是社会对政府、国家、执政党的管理(如监督、制约等),这是中国特色社会主义初级阶段社会管理的题中应有之义,是中国特色社会主义民主政治建设和发展的必然要求。管理者(机构、组织和人员)必须首先接受管理,没有超然于被管理之外不受管理的管理者。笔者认为,对社会管理的概念、社会性质以及主客体相互关系进行再认识,也是对加强、创新和完善社会管理的一种理论尝试,对全面推进我国的社会建设,构建中国特色社会主义初级阶段的和谐社会,有其理论意义和学术价值。

   一、关于"社会管理"概念的相关解析

   管理同人及社会与生俱来,并同人类社会共始终。换言之,社会管理是人类社会十分重要的管理活动,成为人类社会的永恒课题。人类要生存,社会要发展,就要形成和保持良好的社会秩序,就必须有一定形式的社会管理。然而,不同的社会,不同的国家,不同社会和国家的不同发展阶段有着不同的社会管理。尤其是在今天全球化背景下的现代社会中,社会管理的地位与作用日益重要。然而,正如2011年10月24日在北京召开的"2011中欧社会管理论坛"上,哈里·李斯特(中欧公共管理项目一期项目组长)在"社会治理与公共管理者的作用"发言中所说的那样,"社会管理"在各个国家有不同的表述,比如说在欧盟,很少用"管理",而一般用其他的词,比如"良政"。他自己就不用"社会管理",而用"社会治理"、"公共管理"、"公共服务"等。国内也有学者认为,当今我们所探讨的"社会管理"是一个颇具中国特色的概念,它是基于当今中国正处于社会问题、社会矛盾和社会风险凸显期、高发期的特定背景相关联的。由此可以推见,目前我国政界、学界和社会生活中日益成为热门话题的"社会管理"问题,既是一个理论问题更是一个棘手的现实实际问题。社会管理概念的提出和广为使用是出于政治需要,带有某种程度的"被动性"和"应景性"。基于这种认知,在实践中就有可能不同程度地将社会管理理解为政府单向度的对社会实施行政管制、政治控制。这里就关涉到对社会管理原初含义的理解或界定。

   在政界,我国注重社会管理问题是进入新世纪以来的事。早在2003年党的十六届三中全会,就将政府的职能定位为经济管理、市场监管、社会管理、公共服务这四个方面。这里明确不过地表明社会管理是政府职能之一。由"社会管理"变成"政府社会管理",实际上就是"政府管理社会"。其中,政府是主体,社会是客体、是对象,管理是政府与社会的中介、桥梁和纽带。

   2004年,党的十六届四中全会提出"建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。其进步性的表现之一在于,对社会管理主体的认知从"一元"的政府到"多元"的党委、政府、社会、公众。他们在社会管理中处于不同的地位,发挥不同的作用。

   2005年2月,胡锦涛总书记在中央政治局集体学习会议上指出,要深入研究社会管理规律,更新社会管理观念,推进社会建设和管理的改革创新,尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制。这就高屋建瓴地强调要研究社会管理规律,更新观念,改革创新,建构社会管理体制问题。温家宝总理在十届人大三次会议的政府工作报告中指出,政府社会管理职能"主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能"。他在报告中再次强调了社会管理中的政府的主体性。

   2006年,党的十六届六中全会所作的《决定》指出,加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。这在社会管理问题上认知的进步性显而易见。

   2011年,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中特别强调"三个最大",即最大限度激发社会活力、最大限度增强和谐因素、最大限度减少不和谐因素,以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平。至此,中央领导及相关文献对于社会管理的主体、对象、内容、目标的认知已很清晰。现在的问题就是要全面准确地理解和坚决地贯彻执行。

   在学界,对社会管理理论与实践的研究已有海量的成果,但对社会管理的定义还未形成统一的认识。陆文荣先生在其《社会管理:作为实践和概念》一文中对学界研究社会管理的定义作了梳理,列举了具有代表性的四种观点。从所引文献的时间序列看,最早研究社会管理并对其界定的是王康主编的《社会学词典》(1988),认为社会管理是对社会生活的运转机制进行规划、指导、组织、调节、控制的总称。其中心是协调经济发展与整个社会发展的关系。后来,李程伟在《社会管理体制创新:公共管理学视角的解读》(2005)一文中提出,社会管理分为广义和狭义:广义的社会管理是对于整个社会的管理,即包括对政治、经济、思想文化、社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理;狭义的社会管理侧重于对与政治、经济、思想文化各个子系统并列的社会子系统的管理。其后,郑杭生主编《中国社会发展研究报告 2006---走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理》(2006年)一书,认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。再其后,丁元竹在《中国社会管理的理论建构》(2008)一文中指出,社会管理是指在一定的共同价值基础上,人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。其目的是实现社会公平、公正及社会效率,其对象是社会事业、社会事务和社会价值,其主体是社会组织和政府,他们通过综合决策建立社会管理模式。在此基础上,陆文荣自己给出的定义是:社会管理是政府、市场和社会组织为了满足人类的各种需求,维持社会秩序,促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程,它以秩序、公平、效率、服务为基本价值取向,在不同的发展阶段表现出不同的主导价值。

   客观地说来,包括作者在内的以上五种关于社会管理的定义各有千秋,他们没有也不可能穷尽对社会管理的界定。这些界定主要有两点值得商榷:其一,这些界定中恒定的管理主体少不了政府,似乎政府是没有、或不受任何管理和制约的;其二,这些界定大都从社会学角度认定的,存在一些学科的缺位现象。其实,社会管理问题是多学科聚焦的,包括自然科学、社会科学、生命科学,如哲学、法学、社会学、经济学、政治学、管理学、公共管理学、人学、心理学等等。无论哪个学科给出社会管理的定义,其体现的原则都应当是一致的,即社会管理都应当以社会为本,进而以人为本,因为社会的逻辑起点是人的生命存在。笔者认为,作为理论,社会管理不应当是某一学科的"独唱",而应当是多学科的"合唱";作为实践,社会管理不应当出手"单拳",而应当出手"组合拳"。

   需要说明的是,本文关于"'社会管理'概念的相关解析",不是"'社会管理'的相关概念解析",即不是指对诸如社会理论、社会实践、社会政策、社会运动、社会制度、社会理想、社会和谐、社会结构、社会过程、社会建设、社会改革、社会发展、社会文明、社会治理、社会服务、社会价值、社会纪律、社会权利、社会组织等等相关概念的解析,而是主要侧重于对"社会管理"概念进行字面解读、辨析,揭示其新生成概念的转换性含义。"社会管理"概念可转换为"管理社会"、"社会管理社会"、"管理社会管理"等。如此看起来近乎是在玩"社会管理"概念或字面游戏、玩社会管理的"概念魔法"。其实不然。笔者认为,如果玩好社会管理这一"概念魔方",有利于加强或强化社会管理,有利于创新社会管理,也有利于完善社会管理。具体内容可见下文解析。

   二、关于对社会管理中"社会"的再认识

   提及社会管理,人们往往直奔社会现实问题如何管理的主题,似乎"社会"已是地球人都知道而无需再费口舌或笔墨了,其实不然。一定社会之所以存在堆积如山的问题以及如何对解决这些问题进行有效管理,都与人们对他们自己赖以存在的那个社会的认知及其程度有着密切的关联度。

   一般说来,社会是同人与生俱来的,都是自然界的产物。社会是相对于自然的一种实存现象,是人们生产、消费、生活过程结成的有机共同体。凡社会问题除了自然因素以外都是人为因素造成的,也都需要人、需要管理去解决。由此,社会是管理的载体,是管理的前提与基础,管理是为着社会的存在和可持续发展。一切事物的存在都是时间与空间的统一。社会也是一种时间与空间统一的有机体。从时间维度考量,马克思主义认为人类社会可分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会和未来的共产主义社会;或蒙昧社会、野蛮社会、文明社会;或远古社会、古代社会、近代社会、现代社会、当代社会,或渔猎社会、农业社会、工业社会、知识社会、信息社会,或历史社会、现实社会、未来社会,等等。从空间维度考量,社会可分为"实体社会"和"虚拟社会":实体社会可分为东方社会、西方社会,整体社会、全球社会、国际社会,局部社会、地区社会、区域(如我国的东、西、南、北、中)社会,领域(经济、政治、文化)社会,层级社会、基层社会,城市社会、乡村社会以及君主社会、臣民社会、市民社会、公民社会、民主社会、民生社会,生产型社会、消费型社会、生活型社会 ,小康社会、大同社会,过渡社会、转型社会、和谐社会等等;虚拟社会,亦即网络社会。正如国务院秘书长、国务委员马凯在"2011年中欧社会管理论坛"上致辞所指出的:随着科技进步特别是信息技术的快速发展和广泛运用,一个对现实世界发生重大影响的虚拟社会已经形成。虚拟社会极大地推进了全球一体化、促进了人类社会的发展和进步,同时也带来了许多新的社会管理问题。这就需要我们将现实社会和虚拟社会作为一个整体来把握,把对现实世界管理与对虚拟社会管理结合起来 。

本文主张对社会管理中"社会"的再认识主要是指要对当今中国的社会再认识。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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