乔耀章:重构政府经济基础——对转变政府职能问题的深度思考

选择字号:   本文共阅读 215 次 更新时间:2019-07-12 22:36:33

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乔耀章 (进入专栏)  

  

一、问题的提出

  

   中共十六届三中全会《决定》提出了加快转变政府职能,深化行政管理体制改革的历史任务,指出要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这就说明,在我国转变政府职能,深化政府行政管理体制改革,还是一项未竟的事业。20多年来,多轮次的政府行政机构改革尚未成功的实践已经证明,转变政府职能是政府行政改革的核心问题,行政体制改革是政府行政改革的关键,新的行政管理体制能否形成,在很大程度上取决于转变政府职能能否加快和到位,而转变政府职能能否加快,能否到位,在很大程度上又取决于改革或转变、重构政府的经济基础能否到位。因为,根据马克思主义关于生产力与生产关系,经济基础与上层建筑相互关系的原理,政府作为社会上层建筑的重要组成部分,其现存的形式与运行模式是由其现实的经济基础决定的,归根结蒂是由社会现实的生产力发展水平决定的。政府经济基础是由生产关系的总和构成的,其中生产资料所有制的性质和结构形式、产权关系等起着决定性的作用。因此,是政府的经济基础(而不是计划或市场)决定着政府的职能,决定着政府行政管理体制,而不是相反,要加快转变政府职能,深化行政管理体制改革,最最根本的问题在于重构政府经济基础。重构政府经济基础,包括重构政府和重构政府的经济基础两个方面,在经济体制改革和政府行政职能与体制改革的历史过程中“毕其功于一役”。重构政府的动力主要来自生产力发展的间接推动、生产关系变革的直接推动和政府自我推动以及上层建筑中除政府以外其他政治力量的直接推动。重构政府的经济基础的动力主要来自生产力发展的直接推动、政府改革的直接反作用力推动以及上层建筑中除政府以外其他政治力量的间接反作用力的推动。重构政府能够直接能动地反作用于重构政府的经济基础,达到进一步解放和发展生产力的根本目的;重构政府的经济基础必然导致重构政府及其他上层建筑的政治体制改革。所谓重构政府经济基础是指政府改革的主体根据马克思主义基本原理及新的理念和实践的要求,对原有的或既定的政府经济基础中的生产关系、所有制中那些不适合生产力发展要求的部分,上层建筑中首先是指政府中那些不适应经济基础需要的部分进行重理、重组、重塑或变革和改变,重建具有充满生机和活力的经济基础,使之成为进一步解放和发展生产力,推动政府改革和政治体制改革的“结合部”。重建政府经济基础,也要靠中国人自己的智慧和力量,走自己的路。20世纪70年代末80年代初,伴随着全球化、信息化、私有化(一种解释就是在某项活动或者在资产所有权中,降低政府的比重或者提高私人部门的作用)以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共管理部门尤其是政府管理改革的时代,被称为“新公共管理”运动。各国不约而同地把私营企业的行政管理的理论、方法和技术运用到政府机构中。 以提高政府的行政效率和效益,提高政府公共管理水平和公共服务质量,逐步形成相应的产权理论、公共选择理论以及“治理”和“善治”的理论和模式等。它们对我国产生着日益广泛的影响。有人认为西方的今天就是我们的明天,主张“引进”西方的这些理论与模式,而且认为这是势在必行的。也有人以社会主义、公有制、中国特色为由,认为中国不能搞“私有化”,不能“西化”,因此西方国家的这些理论与模式不适用于我国现实的政府公共管理。那么,中国政府公共管理的产权理论、新公共管理理论、公共选择理论以及“治理”和“善治”理论何以可能,何以不可能?!对此,使我想起了马克思恩格斯1848年《共产党宣言》中的一段话。他们指出:“法国的社会主义和共产主义的文献是在居于统治地位的资产阶级的压迫下产生的,并且是同这种统治作斗争的文字表现,这种文献被搬到德国的时候,那里的资产阶级才刚刚开始进行反对封建专制制度的斗争。德国的哲学家、半哲学家和才子们,贪婪地抓住了这种文献,不过他们忘记了:在这种著作从法国搬到德国的时候,法国的生活条件却没有同时搬过去。在德国的条件下,法国的文献完全失去了直接实践的意义,而只具有纯粹文献的形式。[2]”马克思恩格斯的这段话,给我们的启示主要在于:在西方国家形成的产权理论、公共选择理论、“治理”和“善治”理论等是有其产生的“生活条件”的,对于我国目前来说,在很大程度上还“只具有纯粹文献的形式”,还不能直接具有指导现实的实践意义。如果要将其“引进”或搬到我国来,就要同时搬进其“生活条件”,然而,这种“纯粹文献”形式的理论,其赖以生存的“生活条件”是不可能简单地搬到我国来的。但是,如果要以科学的态度正视它对我国政府改革的借鉴意义,就要在逐步改变其“纯粹文献”形式的同时,逐步改变其赖以生成和存在的“生活条件”。我们选择的是但是以后的内容,这不仅是必要的,而且也是可能的和现实的。事实上,我国政府行政改革,转变政府职能所做的一切,最为关键的大事之一就是持续不断地有序地改变着政府“生活条件”,其基本路径就是从对生产资料私有制社会主义改造的再认识出发,经过对生产资料公有制的社会主义改革,达到对传统公有制最后的保垒---- 国有企业的改制,创造以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,其实质就是在重构着政府经济基础,并用宪法修正案的形式将其固定下来。本文拟就这些问题作初步的探讨。

  

二、对原有政府经济基础的再认识


所谓原政府经济基础不同于我们一般称之为的“传统计划经济体制”,而主要是指1956年对生产资料私有制社会主义改造基本完成而创建的社会主义公有制的经济制度。这种经济制度使生产资料集中在国家手中,由原先多种经济成分变为只有公有制一种,实现了所有制的整齐划一,同时也逐渐形成和完善了一种以高度集权的、以行政管理为主要机制的计划经济体制。计划受生产关系制约, 计划行为是所有权的行使和表现。计划经济体制以公有制为基础,公有制程度决定计划经济的完善程度,又被强大的计划所催生。生产资料公有制和计划经济体制相结合,将全部经济活动都纳入到政府协调的框架内,形成了全能型的政府职能体系。由此就形成原政府经济基础的基本特征:公有制经济制度、计划经济体制和全能政府的“三位一体”。无论是全能政府还是计划经济体制都完全受制于国家对生产资料的控制程度,所以,公有制经济制度是原政府经济基础的根本,是一切问题的聚焦点,这种局面一直维持到1978年以后才有所改观。应当指出,从1949--1956年前后仅7年时间就在全国绝大多数地区基本上完成了把资产阶级的生产资料私有制和个体农民、手工业者的生产资料私有制,改造成为社会主义的生产资料公有制的历史任务,这是一种历史奇迹,是一个伟大创造。它有助于在短期内医治旧中国遗留下来的经济恶波动,以便顺利渡过经济困难时期,在经济发展水平低,建设资金严重短缺、国力有限的条件下,运用这种行政集权的计划经济体制,保证把有限的资源集中到重点建设上,奠定了国民经济良性循环的物质基础。然而,究竟如何评价建国初这场构建政府经济基础的运动?对此,中共八大, 十一届六中全会等重要的会议和文献曾经作出了历史结论。[3]但是,对历史结论要进行历史性的思考,要经得起现实的追问。在思想理论界,对这个时期发生的问题的性质的判断,始终有不同意见。我以为有几个问题需要提出进一步研究。第一, 如何认识消灭私有制。[4]从历史的和逻辑的相统一的角度来审视,中国在20世纪50年代初期选择公有制为定向的发展和现实的计划经济体制是有一定的历史必然性和合理性的。这种必然性和合理性是有多种因素合成的,其中有对马克思主义关于消灭私有制理论的解读,有对苏联经验的借鉴,有对革命战争年代传统的延续,有建国初期比较特殊的国内外环境的影响和制约等等。在这些因素的互动或共振作用中,我以为最主要原因在于对马克思、恩格斯关于消灭私有制理论的误解。马克思、恩格期在《共产党宣言》中分析了资本主义生产方式,指出这种生产方式所造成的社会化大生产,迟早要冲破资本主义生产资料私人占有的桎梏, 建立与生产力的社会性相适应的生产资料公有制,这是不以人们的意志为转变的历史趋势和客观规律,正因为如此,他们指出,共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来:消灭私有制。他们不仅回答了为什么要消灭私有制、消灭什么样的私有制,而且还回答了消灭私有制的必要条件,必及怎样消灭私有制等问题。他们认为消灭私有制的必要条件是资本主义社会化大生产,他们所要消灭的是同这种社会化大生产不相适应的资本主义社会资产阶级的大私有制。一方面,非资产阶级的私有制用不着无产阶级消灭,它们在其历史发展进程中被资产阶级消灭了; 另一方面,不消灭资产阶级私有制就不能解放和发展社会化的大生产,他们认为要通过无产阶级革命斗争,消灭资产阶级私有制逐步建立使劳动者同生产资料直接结合的社会所有制,不断增加生产力的总量。显然,这些思想对于没有经过资本主义社会长足发展的半殖民地半封建的旧中国来说,最多也只能具有“纯粹文献形式”,具有理论层面的未来导向作用,而不能直接用于指导当时的具体实践,否则就会脱离当时中国的国情,犯本本主义、教条主义的错误。因为在我国还远不能达到完全消灭传统私有制及其传统私有制观念,实现两个“最彻底的决裂”的境界。根据当时的生产力水平,个体劳动者私有制和资本主义工商业私有制还不能消灭。历史将证明:私有制该消灭而且能够消灭的一定要消灭,不该消灭而且不能消灭的一定不能消灭,还要有待于创造条件才能消灭,一切应以时间、地点、条件为转移。正如马克思指出的:一个社会即使探索到了本身运动的自然规律,它还是既不能跳过,也不能用法令取消自然的发展阶段。[5]第二,如何认识“两个提前”即“提前”向社会主义过渡,“提前”结束过渡时期,处理好“改造“消灭”的关系。根据毛泽东的新民主主义论,中共七届二中全会提出使中国由农业国转变为工业国,由新民主主义社会发展到将来的社会主义社会的基本方向,即在新民主主义胜利到社会主义革命之间有一个新民主主义社会的建设阶段,这个阶段大概需要二三十年,搞社会主义还是这以后的事。但是到1952年,出于种种考虑,这种设想发生了部分的变化,把新民主主义社会与过渡时期等同视之,把原来所说的新民主主义建设阶段视同从新民主主义转变到社会主义的过渡时期,这是一个提前。第二个提前是同过渡时期的过渡期、过渡时速有关。原定过渡时期必须经过一个相当长的时间,并且规定必须逐步进行,逐步实现,这是考虑到我国原有的生产力发展水平低,只有经过长期努力才可能实现。所谓相当长的时间,当时估计需要三个5年计划,加上3年恢复时期,共18年,这是较为稳重的估计。为什么?因为过渡时期总路线是“一化三改”、“一体两翼”的总路线,“一化”即逐步实现国家的社会主义工业化,这是主体,这是指发展生产力;“ 三改”即逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,这是“两翼”。“化”与“改”之间,“改”与“改”之间互相联系,互相促进、互相制约,体现了发展生产力和变革生产关系的辩证统一,是一条社会主义建设与社会主义改造、革命同时并举的路线。即把发展生产力和解放生产力有机地结合起来,这是完全符合当时中国既要改变贫穷落后的面貌,又要改革生产资料私有制的双重历史需要的。从工业化方面看,新中国的建设者们对生产社会化、对工业化的知识和规律还陌生,知之甚少,更谈不上对社会主义工业化规律的认知了。这些需要重新学习和探讨。再从所有制结构方面来看,当时的国营经济不是在社会化大生产基础上自然长成的,而是靠剥夺或没收官僚资本(包括帝国主义部分在华资本)人为创建起来的,它本身不能简单地同“社会主义”挂钩或划等号,国有经济的所有者、经营者一般还不懂得用社会化大生产的眼光,(点击此处阅读下一页)

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