乔耀章:试论民主监督功能的前置——三论普及民主

选择字号:   本文共阅读 38 次 更新时间:2019-07-12 22:13:02

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乔耀章 (进入专栏)  

  

   现阶段,民主政治建设的任务异常重要,其中民主监督工作更是重中之重。对于民主监督,人们习惯于将其排在决策权、执行权和民主选举、民主决策、民主管理之后。根据产品质量管理中的“零检”、“免检”必须从源头或“高端”、“顶层”设计抓起的启示,反腐倡廉工作也应当从源头抓起,将监督(不是在结构、排序而是在功能上)提前到决策、选举之前,并对决策、执行、选举、管理履行功能性监督。本文拟就现阶段的民主政治建设中的监督及民主监督功能的位置前移问题做点初步的探讨。

  

一、选举、监督与民主的关系


   选举与监督,是两个概念,它们在结构、功能以及前后位置上既有区别又有联系。说联系,是指“选举”与“监督”都与民主相联系,或叫民主选举、选举民主,民主监督、监督民主,监督选举、选举监督等,无论是选举还是监督都是民主的一种表现形式。所谓民主,有多种界说,其本质是指人民大众有充分的决定权,既可以用“肯定”的选举来行使,也可以用“否定”的罢免来行使。熊彼特将民主界定为人民可以通过每隔几年一次的选举制度和政党制度来选出国家领导人。人民可以通过选举、公共舆论及其他制度来控制政府。[2]可见,在一个国家中,民主正在日益成为一种不可缺少的实际需要,民主离不开选举,但选举不等于民主;监督也绝不是民主本身。它们可与君主、专制相联系,如君主选举、君主监督;专制选举、专制监督。选举是一种政治活动现象,其广义是指一定的社会成员根据自己的意愿,按照一定的程序和方法,选拔、推选代表或主要负责人的活动;其狭义是指选民或代表根据自己的意愿,按照法律规定的原则程序和方式选出国家议会机关和权力机关组成人员的行为。中国古代选举,就是通过少数统治者来选择少数统治者;而现代的选举具有公认的规则和程序形式,人们据此从所有人或一些人中选择几个人或一个人担任一定职务。选举起源于英国,现在大多数国家和地区都执行选举制度。

  

   监督首先是指其本身的监督环节与内容,同时还指对整个民主过程的每个环节的监督,即便是民主选举本身也要实行监督。有学者提倡“异体监督”[3]。作为民主的一种具体形式,监督与民主一样都是客观存在的,只是监督不仅仅取决于民主的有无、真假或民主的程度,而且取决于选举的有无、真假或选举的程度。如果用形式上的民主选举为事实上的不够民主、不是真正民主选举的内容服务,那么监督就会形同虚设,监督的效果就会大打折扣,这已被很多事实所证明。所谓监督,即监察督促,其基本解释是察看并加以管理监督干活。即对现场或对某一特定环节、过程进行监督监视、督促和管理,使其结果能达到预定的目标。监督广泛而普遍地存在于人们的经济、政治、文化生活及狭义的社会生活之中。由是,作为领域问题的监督,就有经济监督、政治监督、文化监督、社会监督等。其中,在我们的学术著作或教科书中很少有单列专题或章节分别论证相关领域的监督问题,而在有关行政管理学的教科书中却有“行政监督”的专章专节。例如,由夏书章先生主编的《行政管理学》(第三版)、张永桃先生主编的《行政管理学》[4],他们分别在第十四章、第十章专论“行政监督”问题。其中所论述的行政监督,本质上就是政府监督。从学科视角看,行政监督介于政治监督和经济监督及其他监督之间。在我国,行政管理学的学科定位于政治学和(公共)管理学之间,由此,行政监督具有政治监督和公共管理监督的“二象性”功能,也即是说它不仅限于行政管理及其监督本身。再从我国现实的政治、制度或体制看,出于现行的国家、政党及政府体制存续的需要,行政监督虽然不能替代其他领域的监督功能,但是,行政监督对于我国的经济、政治、文化、社会等领域的监督都有着全方位的、普遍的作用和意义。尤其对于政治民主监督更是如此。

  

   基于民主、选举、监督三者的历史与现实基本关系的分析,可以得出如下的基本共识:

  

   其一,选举和监督都是民主的一种基本形式。但具体的选举、监督的实践行为过程并不必然同民主相关联。选举不等于民主,监督也不等于民主。

  

   其二,民主的不同领域,对于选举、监督起着决定或引导的作用。通常政治民主对于政治选举和政治监督起着某种决定、引导或制约作用。具体行政监督方面的问题往往可能决定于政治民主、政治选举、政治监督等方面问题。正如(美)弗兰克·J.古德诺所说,“政治与政策或国家意志的表达相关,行政则与这些政策的执行相关。” [5]

  

   其三,民主选举和民主监督分别是选举和监督的一种历史类型。

  

   其四,民主、选举、监督是辩证统一过程的不同环节和方面。虽然作为实践活动的选举不常有,但作为民主、监督的功能却是常有、不可或缺的。特别是选举前的监督亦即“监督选举”,选举过程中的监督以及选举结束后的监督都是不可缺少的,应努力做到监督功能的常态化,做到监督功能的可持续发展。

  

   其五,正确处理好民主、选举、监督所具有的价值与事实之间的关系问题。无论在民主还是在选举抑或是监督之间,都客观存在着价值与事实之间的差别、矛盾、距离等问题。其中,民主、选举、监督具有既是价值又是事实的两个层面,事实上的民主、选举、监督与应然的、价值上的民主、选举、监督存在着不小的差距,这是不争的事实。正如邓小平所说,现阶段我们搞的社会主义,事实上是“不合格”的[6]。从这个意义上说,特别是在整个中国特色社会主义初级阶段的全面建设小康社会时期,我们的民主、选举、监督,无论是价值层面还是事实层面都是不合格的或者说是不完善的。因此,我们要结合价值与事实两个层面,来思考和建设中国现实的民主、选举和监督。

  

二、民主监督功能应当前置


   现阶段,我们要发展社会主义民主政治,切实保障人民当家做主的民主权利,就是要保障人民的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。我们权且称之为民主问题上的“新五权”。如果我们依据“结构功能主义”(是指在以孔德为代表的西方社会学的一个分支学科基础上,由美国社会学家T.帕森斯在2”世纪4”年代提出的一个新名词)理论进行分析阐释,就会发现:其一,如果单从结构上看,“监督权”只是“五权”之一,而且位列最后。其二,如果从功能上看,“监督权”就会展现出不同的情形。因为民主是具有一定结构或组织化手段的系统过程,民主的各组成部分以有序的方式相互关联,并发挥着必要的作用,而民主的整体、系统过程是以平衡的状态存在着,任何部分的变化都会趋于新的平衡。

  

   具体说来,在本文的论域中,民主的整体、系统功能是通过“五权”各自功能发挥的有机综合而成。虽然“五权”各有侧重,但如果不就结构,而就功能而论,选举权、知情权、参与权、表达权都应当在相关层面上不同程度地体现出监督权。这种监督权是置于前“四权”的前缀还是后缀,笔者以为是有一定的本质区别的。当然,民主过程的结构或环节中的前“四权”并非等同于监督权本身,我们只是要把民主中的监督权功能前置而已。

  

   需要指明的是,体现民主整体功能之监督权的主体、客体、时间、路径、方式、方法等应该是有所区别的,它们应当在寻求互动中确保有效的监督机制。行使监督权的可以是制度、体制、组织、机构、个人,可以在任期前、任期间、任期后。还要指明的是,体现民主功能的“五权”是整体的、历时态的、共时态的、立体的存在着的,不是按照先后系列、有时间差的存在着的。其中,选举前的监督相当重要,具有治本及从源头上抓起、“零成本”的意义和作用。俗话说,“黄牛过河拽尾巴,没用”。老百姓认为,最大的腐败之一是用人的腐败。这是对选举、用人失察、失去真正的监督而存在的根本问题的揭示。现实政治生活中的选举镜像往往呈现百态,其中之一就是被选举之前是“公仆”,一旦选任之后就蜕变成了“主人”。因此,加强选举前的监督至关重要。如果选举前失检、失察或失监,把当选人看走眼,我们就应在选举中、选举后加强监督,把问题降低到最小成本的限度。从这个特定意义上说,2”11年“两会”期间通过的关于我国选举法的议案,就不乏具有某种选举前监督的功能、作用和意义。

  

三﹑降低监督功能的成本,提高监督功能的效率


   如果监督功能前置问题能够成立的话,并逐渐成为人们的基本共识,那么,谁来监督,监督什么,如何监督或怎样监督,就成为人们日益关注的新问题。那种仅限于体制内的监督,即“同体监督”需要亟待改观了。我国宪法明确规定,国家的一切权力属于人民。人民在本质上拥有批评政府、监督政府的权利。温家宝总理在2011年的《政府工作报告》中也指出,要努力建设人民满意的服务型政府,要创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。可是,现实中人民的监督权却难发挥作用。一方面,政府“不能正视问题,不敢接受群众的监督和批评”;另一方面,“现在群众监督政府的渠道看似很多,除了法律规定的来信来访、行政复议、行政诉讼等方式,还有新闻发言人、市长信箱、监督电话、电子邮箱、博客微博等形式,但一些群众似乎还是觉得批评政府的渠道不畅,这是为什么呢?”“关键是一些监督渠道变成了‘聋子的耳朵’——摆设”[7]。这些复杂的现象不能不引起我们的深思。

  

   原因是相当复杂的,可能的细节原因盖出于具体选举行为之前的失检、失监或失察,以至于具体选举过程中的监督流于形式,致使选举过程后的“监督”乏力,结果导致监督成本高,监督代价大,监督效果差。提高监督效果本是行使监督权的出发点和目的。为此,我们必须发挥功能意义上的监督权,让监督行为前置,尽可能将“同体监督”与“异体监督”相结合,警惕选举前和防治选举中的不民主现象,将可能的腐败消灭在萌芽之中,从而降低后置监督的反腐成本,不断增强监督的自觉性,减少监督的盲目性、被动性、依附性,提高监督的实效。

  

   我们期待着用民主监督前置功能制约着民主选举,用民主监督政府的权利规约政治权力,让民主批评政府的权利成为社会生活的常态。实践证明:事实上而不仅仅是价值上的经常可触摸的民主监督与法制(治)才是有效的反腐倡廉之本。

  

   注释:

   [*]原载于《长白学刊》2012年第1期。

  

[2]何包钢.民主理论:困境和出路[M].法律出版社,2008:68;乔耀章.论普及民主[J].探索,2009,(5);再论普及民主[J].理论探索,2010,(1).

   [3]李永忠.为了更好地监督[N].人民日报,2010-04-06.

   [4]夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社、中山大学出版社,2005;张永桃.行政管理学[M].高等教育出社,2006.

   [5]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[C].中共中央党校出版社,1997.

   [6]邓小平文选(3)[M].人民出版社,1993:225

   [7]用“监督”规范权力,让“批评”成为常态[N].文汇报,2010-03-13.

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