吴理财:乡村熟人社会的重构与整合——湖北秭归“幸福村落”社区治理建设模式调研

选择字号:   本文共阅读 771 次 更新时间:2015-03-27 09:04:45

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吴理财 (进入专栏)  

  
  改革开放以来,我国乡村社会日趋“个体化”。农民邻里之间传统的互惠性换工、帮工、互助、合作在越来越多的地方已不复存在,无论是在生产还是在日常生活上,农民之间的劳动关系逐渐变成了即时性的金钱交易关系。在这种个体化进程中,越来越多的“无公德的个人”被生产出来,村庄的公共事务无人参与、农村公益事业少有人关心。整个农村实际上处于一种个体化的散漫状态,这对新时期乡村治理提出了严峻挑战。
  2012年8月,湖北省秭归县开始选点进行“幸福村落”建设试验,不久即在全县推广。“幸福村落”建设是秭归县创新农村社会治理,实现个体化的乡村社会再整合的重要手段。所谓“幸福村落”建设,就是当地政府在村落社区中引入一套自治、参与及合作机制,通过村落理事会和“一长八员”的制度设计,激发村落社区居民的公共行动积极性,在公共行动中孕育、生产村落社区公共性,最终实现村落公共产品的自组织生产与供给。实践证明,“幸福村落”建设是破解当前农村社区建设面临的新困局的有效途径,是创新农村社区治理机制的有益尝试,是建构农村社区公共性的有力举措。
  个体化的乡村社会亟需再次整合
  近年来,随着我国经济社会快速发展,国家主导的市场化改革快速推进,农村社会急剧转型,在现代性意识冲击之下,个体—社会—国家之间的关系正经历着结构性重塑。
  “脱嵌”的个体处于现代化造就的流动社会中,过着“流动的生活”,“生活在永不确定环境下的、缺乏稳定性的生活”,一切都充满不确定性,每个人必须成为“奋斗个体”,对自己的生活负责,“靠自己而活”。许多村民常年在外工作,如同居无定所的“无根浮萍”,漂浮在一个个陌生的城市之间,村庄只不过是其临时性的暂居地,无暇在乡村驻足逗留,邻里关系日渐疏远。除了土地在形式上属于集体以外,村民同村集体没有任何联系纽带,人们无暇、无心也无力关注乡村公共事务。与此同时,大量青壮年农民突破地缘限制外出谋生,从村庄乃至家庭中“脱嵌”而出,导致村庄经济社会发展乏力、农村公共服务匮乏以及集体行动难以形成等等问题。
  秭归县地处湖北省西部山区,位于三峡工程坝上库首,素有“八山一水一分田”之称。全县土地面积2427平方公里,辖12个乡(镇)、186个行政村、7个居委会、1个场,总人口38.19万人,其中农业人口31.6万人。
  2003年以来,秭归县从农村实际出发,按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则,在杨林桥镇试点农村社区建设,探索出了杨林桥式“一村多社区”的农村社区建设经验。历经近十年的实践发展,秭归县农村社区建设取得了一定成效,目前全县组建农村社区1511个,理事会成员共4660人,农村社区覆盖全县103515户近32万人,农村社区覆盖率达100%。
  尽管秭归县农村社区建设已取得一定成效,然而,如同其它农村地区一样,秭归县农村社区建设面临着一些新的矛盾。
  公共财政投入的有限性与农民公共服务需求持续增长的矛盾。秭归县是“山多人稀”的农业大县。由于自然环境复杂,农业人口众多,经济不发达,加之历史欠账严重,农村公共生产生活设施不健全,与民生相关的基本公共服务及设施如公共交通、环境卫生及社会保障等,依然落后。改革开放后,市场经济发展带来的现代化浪潮席卷整个乡村社会,农民现代性意识逐步确立,谋求经济发展与过上幸福生活的愿望非常强烈,随之而来的是农民对于基本公共服务需求的持续增长。秭归县每年有限的公共财政投入,无法满足农民持续增长的基本公共服务需求。特别是农村税费改革后,由于缺乏集体经济收入,村庄既无财力也无合法途径自我提供基本公共服务,村委会更无力也缺乏动力提供基本公共服务,这就需要在有限的公共财政投入前提下探寻能够自我提供基本公共服务的组织形式和机制。
  农村社区辖域过大与社区服务难到位的矛盾。秭归县是典型的山区县,“合村并组”之后,现在的建制村大多是由以前的两到五个建制村合并而成,合并后的村庄地域面积大,地形复杂,聚居点分散。建制村的总面积几乎都在10平方公里以上,平均人口约为1700人,海拔落差逾1000米。在农村社区建设过程中,部分村在“撤组建社”时缺乏充分的调查研究,直接将合并后的村民小组或原来的小村改建为社区,导致社区辖域过大。社区服务半径偏大,社区内利益关联度不高,社区之下设置的互助组基本上形同虚设,社区公共服务往往难以覆盖到所有农户,也难以调动农民的积极性。甚至许多社区公益事业和公共事务无法达成共识,不但制约了农村经济社会事业发展,而且加剧了农村社会的个体化,给农村社会治理带来新问题。为此,亟需将社区辖域缩小,建立更小的自治单位,将社区服务落实到位。
  农村社区人口规模过大与“集体行动逻辑”的矛盾。曼瑟尔·奥尔森(Mancur L. Olson, Jr)从“理性人”假设出发,认为每个人都是按照成本—收益分析采取行动。由于在集体生活中会存在“搭便车”现象,极易导致集体行动的失灵,一般来讲,集团成员规模与集体行动成负相关关系。也就是说,小型集团由于成员规模较小,且彼此熟知,较易采取集体行动,而中大型集团由于成员众多,极易产生“搭便车”心理与行为,较难形成集体行动。秭归县原先的社区地域范围较广,由不同村落据点构成,人口数量较多,利益诉求差异大,难以在公共事务上彼此互信合作,从而促成集体行动。因此,在一个人口规模庞大的异质性社区里,难以就共同利益采取集体行动,更不会自动自主生产和提供公共物品。这就需要将成员规模较大的社区缩减为成员规模更小的自治单元,以利于采取集体行动,更好地满足社区公共物品和服务需求。
  村庄公共事务激增与村干部数量有限的矛盾。近年来,随着社会主义新农村建设的快速推进,基本公共服务供给的任务繁重,村级公共事务急剧增加,村“两委”的工作量也随之加大。但是,农村税费改革以后,村干部数量并未因合村并组有所增加,有的村甚至比过去的小村还有所减少。每个村通常只有3-5名村干部(在秭归县还有几名社区理事长及理事),人手和精力严重不足。单独依靠有限的村干部解决日益增多的村庄公共事务,显然力量过于单薄,难以做好农村社会管理工作。为此,需要真正培养起村庄自治能力,使村庄“自转”起来,从而减轻村干部工作负担。
  惠农政策落地与组织体制阻滞的矛盾。国家推进社会主义新农村建设与加强农村公共服务体系建设以来,农村社会治理重点由汲取型向供给型转变,由管治型向服务型转变。公共财政支撑的惠农政策由于缺乏合适的组织依托,悬浮空中难以向下延伸。通过前期农村社区建设,秭归县农村形成“村委会—社区理事会—互助组”三级组织架构,然而互助组通常是由几个村落结合而成,内部产业关联度、设施共享度以及利益相关度不高,难以将惠农政策有效落地,实现预期效果。在实施惠农政策过程中不可避免受到组织体制阻滞,造成资源的不必要浪费。这需要改革原有的社区组织体制,将社区建在村落上。
  在我国其它许多农村地区,村民小组和互助组早已名存实亡,村“两委”大多只是个“维持会”而已,解决这些农村社区建设普遍存在的新矛盾、新问题,关键在于合理确定农村最基本的社会单元(即最基本生活共同体)。德国社会学家斐迪南·滕尼斯(Ferdinand T?nnies)在《共同体与社会》一书中最早提出区别于社会的“共同体”概念,他认为,“一切结合——既把关系作为整体,也把关系作为团体……,只要它们是基于直接的相互肯定,即本质意志之上的,就此而言,它们是共同体;而只要这种肯定是理性化了的,也就是说,是由选择意志确立的,就此而言,它们是社会”。在他看来,“共同体”是以“本质意志”为纽带,通过亲属、邻里和朋友关系建立起来的有机组合。共同体通常被视为一定地域范围内的人们基于共同的利益诉求、相同的生活习俗及密切的生活交往而形成的、具有较强认同感的生活空间场域。
  秭归县农村按照滕尼斯意义上的“共同体”应被理解为“村落”,而不是行政化的“社区”。村落内部有着休戚与共的认同感,有着团结互助的凝聚力,有着血浓于水的亲情感。只要以村落为抓手,农村社会治理基本就能实现全面覆盖、无缝对接与自洽运作;只要村落治理达致“善治”,农村基层政府就可以“无为而治”。2012年8月起,秭归县在总结农村社区建设经验与不足基础上,创造性地提出建设“幸福村落”构想,将社区划分为村落,展开“幸福村落”创建,以此应对农村社区建设中面临的新挑战,逐步形成农村社区建设的“秭归模式”,试图实现个体化的乡村社会再整合。
  “三线运行”为“幸福村落”提供长久动力
  “幸福村落”建设就是指政府引导、鼓励、支持村民在村落共同体内积极开展自我教育、自我管理、自我服务、自我发展和自我监督,大力发展农村经济与文化社会事业,培育村落公共精神,增进村落认同感,提高农民生活品质,提升村民幸福感。秭归县“幸福村落”组织运行模式主要体现在三个方面。
  合理划分“村落”。根据秭归县山区地势与人口居住分布特点,结合山区农村产业类型,本着充分发挥自然村落的凝聚力和向心力的原则,以长期自然形成的村落生活共同体为基准,在充分尊重民意的基础上,按照“地域相近、产业趋同,利益共享、有利发展,群众自愿、便于组织,尊重习惯、规模适度”的思路,合理组建村落。目前秭归县初步将12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个自然村落,每个村落维持30-80户的规模。
  建立“幸福村落”建设的组织体制。本着“理顺关系、依法规范、便捷高效”的原则,秭归县对农村治理组织构架进行重新设计,构建了党务管理、村务管理和社会治理“三线”运行、相互支持的农村治理网络。
  党务管理,将党小组建在村落上,初步形成“村党支部—社区党小组—村落党小组”的农村基层党组织架构;村务管理,保留“村民委员会—村民小组—村落”三级构架;社会治理,实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会(非常设机构)—社区理事会—村落理事会”三级构架。三条组织架构合理分工、相互配合,“三线”运行、相互支持(参见图1)。
  村“幸福村落”创建工作指导委员会主任一般由村党支部书记兼任,村“两委”其他成员兼任副主任,社区理事长为当然的成员。它主要负责制定本村“幸福村落”建设长期发展规划、年度发展计划等,并组织实施;征求大家对创建“幸福村落”的意见和建议;检查、督办、考核各项村落工作。
  社区理事会由社区理事长和理事组成。社区理事长原则上由村民小组长担任,村落理事长是社区理事会的当然理事。它负责组织实施社区内基础设施建设和社会发展建设。
  村落理事会由村落理事长和理事(经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”)组成,简称“一长八员”,他们由村落群众或村落户代表民主推选产生,属社会组织成员,以义务方式履职。在具体实行中,往往根据村落实际情况进行配置,如果村落精英较多可以“一人一职”,如果村落精英较少可以“一人多职”。秭归全县12个乡镇共划分1361个社区、2065个村落,选举产生“一长八员”9347名。这些活跃在全县各个村落的近万名村落“一长八员”,在当地经济发展、社会治理、公益事业建设中发挥着积极作用。
  村落村民全体大会是村落最高议事机构,由村落理事会召集并主持。有涉及村落建设发展全局的重大议题必须召开村落村民大会进行多层次协商,达成共识。村落理事会是处理村落日常事务的常规性社会自治组织。村落成员大会与村落理事会所议事项和通过的决议会及时向村党组织、村委会反馈,听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。议事恳谈会是村落理事会的基本议事形式与民主协商方式。
  建立“幸福村落”建设的激励机制。通过县财政适当增加村级转移支付资金以及县(乡镇)直部门重点帮扶等方式,按照每村每年1万元的标准设立“幸福村落”建设基金,主要用于以奖代补,表彰奖励达标的“幸福村落”、工作优秀的“先进村落”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家治理》周刊

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