吴理财:村民小组的历史变迁及其基本逻辑

选择字号:   本文共阅读 185 次 更新时间:2021-08-28 15:43:21

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   内容提要:村民小组是我国乡村治理的基本组织,它在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用。新中国成立以来,村民小组经历了从人民公社体制到改革开放以后乡政村治体制、乡村治理体制的变革,从农村集体生产共同体渐次演变为农民生活共同体和乡村社会治理共同体。

  

   关键词:村民小组;乡村治理;历史变迁

  

   一、引论

  

   村民小组是我国乡村治理的基本组织,它在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用。尽管如此,对村民小组的专门研究却相对较少,大量关于乡村治理的研究基本上以乡或村为对象(李永萍、慈勤英,2017)。

  

   从目前研究来看,关于村民小组的研究聚焦于三个议题:一是村民小组的定位、属性和功能;二是村民小组的集体所有权以及由此衍生的法律主体资格或地位问题;三是村民小组自治和治理。

  

   谈到村民小组的地位和功能,绝大部分学者都认为它是我国乡村治理的基本单位或治理单元,发挥着重要的治理功能,要进一步加强村民小组建设。不过,也有少数人主张取消村民小组,其理由是村民小组制约了农业资源(主要是土地)的优化配置、现代农业的规模经营和现代村庄的整体规划,也不利于公共财政的最优配置。许多地方政府在推进“合村并组”或“新农村建设”“农村新型社区建设”时也持类似的理据。不过主张取消村民小组的人也承认,村民小组利用其自身独特的乡村社会资本,维持着农村各种社会事务及普遍秩序,担心村委会是否能够替代村民小组担负起这种功能(常利民,2009)。

  

   经济学、法学学者主要从农村集体产权以及由此引致的民事责任出发,讨论村民小组的集体所有权以及由此衍生的法律资格或地位等问题。其中,赞同赋予村民小组独立的集体所有权者有之,反对者也有之,总体上赞成者多于反对者。例如,有人就认为,相当部分的农村基层社会纠纷和矛盾是由村民小组的法律定位不准、农村土地所有权主体不明引起的。村民小组在人口、耕地、财产等方面都具备较强的独立性,这种独立性秉承了原生产队“队为基础”的核算体制。有必要从法律上确定村民小组的农村土地所有权的主体地位,对村民小组与村委会之间的权利义务进行再定位(刘秀红,2007)。

  

   具体到村与组的关系,也有不同的看法。于建嵘(2004)在岳村调查发现,村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来,它不仅是目前中国乡村社会最普遍的集体经济组织,而且是由自然村落组成的社区组织,是村治结构中的组成部分。程同顺、赵一玮(2010)则认为,村民小组是一个天然的利益共同体,在村级利益表达和农村政策执行中发挥着独到的功能。它作为中国乡村社会最普遍的集体经济组织,在目前村民自治体系中,应被视为比村委会层次较低的一级自治组织,而不应被看作村委会的下级或附属机构。田先红(2018)对成都平原农村的调查发现,与其他农村地区不同的是,成都平原农村的村民小组与行政村①之间更多是合作关系,双方形成合作共治架构。

  

   有些学者之所以主张将村民自治下沉到村民小组,也主要是从村民自治有效实现的产权基础来论述的,认为以村民小组为单位的所有权制度安排和自治架构安排具有规模适度、利益相关性强、利益实现难度小的特点,更有利于村民自治的有效实现(付振奇,2016;邓大才,2014;徐勇,2015)。广东清远等地还进行了“村民自治下沉”改革,将村委会和村支部下沉到村民小组或自然村,在原行政村一级建立片区公共服务站,作为乡镇政府的派出机构。这一做法引起了一定的争议。有学者指出,此项改革不仅自身存在组织、制度、财政以及人力资源等方面的困难,也与当前农村集体经济产权改革、农村社会日益开放和流动、农村治理单元的扩大化以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背(项继权、王明为,2019)。

  

   尽管有许多学者不赞同将村民自治下沉到村民小组,但并非否定村民小组在村民自治中的重要作用。村民小组在整个村民自治体系中虽然层级不高,但是作为乡村自治组织,却有着重要的功能和意义(马元喜、谭龙云,2019)。程同顺、赵一玮(2010)就认为,村民小组在村民自治体系中发挥着不可或缺的作用。王惠林(2019)通过对陕西关中村民小组治理的考察,认为土地所有权关系、以民间信仰为媒介的文化认同、熟人社会是乡村“微自治”有效运行的基础。

  

   有学者认为,“如果说家庭是社会的细胞,那么村民小组就是乡村社会这个有机体的细微组织;如果这个机体组织发生病变或坏死,村级这个乡村社会有机体的器官就会发生畸变或功能丧失”(包先康、李卫华,2008)。从这个意义上而言,村民小组治理是乡村治理的基础。村民小组作为“共”的载体,其运行机制和效能的发挥具有“微治理”的典型特征。有学者指出,村民小组适度的治理规模为低成本达成社会共识找到了组织基础,熟人社会“情”与“理”的治理逻辑可推动社区问题的解决。村民小组应当成为当前和未来很长一个阶段降低治理成本、提升治理效率的着力点(向勇、孙迎联,2020)。贺雪峰(2005)等还对以村民小组为行动单位的乡村公共品生产、乡村治理进行了讨论。

  

   关于村民小组治理,有人还探讨了村民小组的社区性和国家性,认为当前基层治理的困境不是村民小组的社区性弱化而是国家性弱化造成的,从而主张提高村民小组的国家性(林辉煌,2011)。事实上,这种国家性具有双重作用,它既可以调动村民小组的社区性,又可能会压缩村民小组的自主治理空间。田先红(2018)注意到,小组长日渐成为单向度的公共服务供给者,丧失了对群众的亲和性。

  

   综上所述,村民小组的定位、属性和功能,往往同农村集体所有权、乡村治理纠缠在一起。这三个议题的确难以完全分离开来,甚至构成相互论证的关系。其实,上述三个方面的研究主要论及三个核心问题:一是村民小组是否具有(独立的)集体所有权;二是村民小组是村委会的下级组织(组成部分)还是独立的自治组织;三是村民小组自治或村民小组治理的价值何在。要回答这三个问题,就有必要返回到历史中进行分析,看看村民小组是如何从历史中演变而来的,它又将往何处发展。

  

   与此同时,又必须把它放置在国家治理的宏观视野中来分析,就村民小组来谈村民小组未必能够厘清它的组织性质及其功能。实际上,村民小组是由国家定义和定位的,在不同历史时期发挥着不同的治理功能,但是国家对村民小组的定义和定位又不能脱离乡村社会基层的实际,二者必须结合起来。

  

   二、人民公社中的生产队

  

   像村民小组这样的乡村治理基本组织,如果仅从形式上看,历史上几乎每个朝代都有类似的设置,尽管名称并不相同。但是,对村民小组的历史分析,却没有必要回溯太远,因为它直接源自人民公社体制中的生产队,即便到了今天它也深受人民公社体制的影响。

  

   人民公社体制并不是凭空产生的,它是农业合作化运动的逻辑结果。新中国成立伊始,我国便在农村实行土地改革。土地改革不仅废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实现“耕者有其田”,而且摧毁了地主阶级在农村的封建统治,建立了新的农村政治秩序。

  

   对许多农民来说,土改后主要关心的是重建家庭、结婚生子和提高收入(弗里曼等,2002),而不是其他更高的追求。农民这种根深蒂固的观念,跟当时的国家建设要求相去甚远;如果不对他们进行社会主义改造,就无法进行社会主义国家建设。而且,对于土改后的小农经济发展,当时形象的说法是,小农经济是“十字路口的经济”——可以走向社会主义,也可以走向资本主义。如果不对这种小农经济加以引导或干涉,借贷、雇工、租佃、土地买卖等剥削行为,以及由此而导致的新的贫富分化,将难以避免。这些新出现的阶级分化,对土改的再分配逻辑和社会主义意识形态会构成巨大冲击(李里峰,2009)。于是,土地改革后不久,我国农村很快步入合作化,对农业进行社会主义改造。

  

   互助组是在自愿互利、不打破家庭经营核算原则下,在生产环节实行平等互利的有偿互助,再加上具有组织规模小、自由结合、互助方式灵活等特点,因此受到广大缺乏生产资料或劳动力的农户的欢迎(武力,2010)。到1952年年底,全国农业互助合作组织发展到830余万个,参加的农户达到全国总农户的40%。次年,开始转向发展初级合作社。到1955年年底,全国初级农业合作社已增至190多万个,入社农户已达7500多万户,约占全国农户总数的63%(罗红云,2012)。初级农业合作社是建立在互助组基础上的社区集体经济组织。它没有从根本上改变土地农民所有这一经济基础,但规定农民的土地和其他主要生产资料必须交给合作社统一经营,合作社内部建立劳动组织,实行评工记分和按件计酬,合作社年终根据农民土地和劳动按比例进行分红。初级农业合作化推动了我国农村土地制度的再一次变革,土地由农民所有、农民自主经营变为农民所有、集体统一经营。

  

   不到一年时间,初级社很快过渡到高级社。高级农业生产合作社不仅取消了农民的私有产权和家庭经营,而且突破了传统社区血缘关系的土地产权边界。高级农业生产合作社不再按照自然村建立生产组织,打破了传统的小农村社经济制度的组织载体(应星,2014)。到1956年年底,加入合作社的农户达1.18亿户,占农户总数的96.3%。其中,参加高级社的农户占农户总数的87.8%,对个体农业的社会主义改造基本上完成(何沁,1993)。在这一阶段,农民的土地被无条件地转为集体所有,其他诸如耕牛、大农具等原来为农民私有的生产资料也被作价转为集体所有,整个合作社统一计划、集体劳动、统一经营、统一分配,合作社的性质从土地私人占有、合作经营转变为土地归合作社集体所有、集体经营,农村土地产权制度发生了根本性的变革。

  

   此后高级社又迅速地朝着更高级的人民公社发展。1958年4月,中共中央发布了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》,全国各地出现了合作社的合并高潮,合并后的合作社被冠以“共产主义公社”“集体农庄”“人民公社”等名称。全国的公社化从1958年7月开始发展,8月中下旬中共中央召开政治局扩大会议,通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,指出建立工、农、商、学、兵相结合和农、林、牧、副、渔全面发展的人民公社是形势发展的必然趋势。9月底共建立人民公社23 384个,入社农户占总农户的90.4%,其中有12个省达到100%。河南、吉林等13个省,有94个县以县为单位建立了人民公社或联社。同年11月初,仅3个月的时间,全国农村就基本实现公社化,实现了土地等生产资料的公社所有制,74万多个农业合作社被改造为26 500多个人民公社,入社农户达1.2亿户,占农户总数的99.1%(廖洪乐,2008)。

  

与合作社相比,人民公社的性质与高级农业生产合作社是相同的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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