邓大才:工具性治理能力:乡村建设中的社区组织与精英参与

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2022-08-11 08:49:17

进入专题: 社区治理     乡村治理   乡村振兴  

邓大才  

   【摘要】乡村建设行动如何提升社区治理能力是一个关键问题。本文通过对江西省YD县5个社区“五美乡村”示范点建设的研究发现,社区治理能力提升由分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障共同决定。其中在建设期间形成的是工具性治理能力,这一能力可以转化为实质性治理能力,即变成永久性的社区治理能力。从工具性治理能力转换成实质性治理能力需要政府、官员和村庄给予社区组织一定的政治参与的机会和机制性经费保障。否则乡村建设行动结束,工具性治理能力也就会相应的结束。

   【关键词】社区治理能力;工具性治理能力;实质性治理能力;乡村治理;乡村振兴

  

  

   新世纪以来国家加大了对农村投入,如精准脱贫、人居环境整治等乡村振兴战略和乡村建设行动,虽然这些战略和行动以政府及其官员为主导,但是在社区推进过程中差异很大,有些地方建立了新的组织,鼓励社区精英参与,而有些地方则由政府、官员及村庄干部直接实施,两者导致了不同的社区治理能力。本文想探讨的是为什么政府、官员及社区干部要建立新的组织并吸纳精英参与?建立组织和精英参与对社区治理能力带来了什么样的影响?乡村建设过程中形成的治理能力是真实的、可持续的吗?

  

   一、文献梳理与问题提出

  

   社区能力是一个起源于西方的概念,主要是指社区解决健康、卫生、环境、贫困等自主治理的能力。Mannan等认为社区能力是指用最佳方案解决问题的能力。对于改革开放以来的中国来说,社区能力就是管理、治理社区的能力。十八大后又称为社区治理能力。与社区能力相伴的一个概念是“社区能力建设”。Annie Simmons对此进行过定义溯源,他认为社区能力建设有几百种定义,有多种表达方式,概括起来有三个方面:一是社区能力是一个过程、一种方法;二是能力建设通常称为特征、方面、能力或者维度等领域的集合;三是能力建设定义为建设成果和理由。根据国内外的研究,我认为,社区能力是社区自主解决问题、困难和冲突的能力。社区能力建设则是有目的地培育社区解决问题能力的过程、方法和方式。根据文献研究,本文将社区能力建设归纳为三种过程:社区自我建构过程、国家赋权建构过程、横向增能建构过程。

   (一)社区自我建构过程

   社区自我建构过程就是指社区通过内部资源整合建构社区能力的过程,其特点体现为自我建构,包括资源、人力、组织、制度的重新组合形成能力的过程。Aref提出了社区能力建设的四个维度,即参与、领导力、知识、沟通。Mohd Noh则对此进行拓展,认为除了四个维度外,还必须加上披露。有学者从网络的角度研究社区能力,认为服务组织的网络特征可以提升社区能力;参与式网络治理特别是以社区为基础的组织有利于提升社区能力。

   社区自我建构能力研究已经非常深入。Simpson,Lyn等学者认为,在社区建设过程中,即使增强社区权能,社区可以自主控制和承担责任,但是如果不考虑伴随社区所有权而来的时间、专门知识和财政需求的有效管理,社区发展项目不可能取得成功,社区能力也无法提高。所以作者认为社区能力建设应从人而不是从项目开始。Ross Westoby认为,社区建设的成功不能以“社区为基础”,而应由“地方主导”,因为社区是非同质的,如果根据社区内部不同群体、不同地域而实施项目,则会具有“适应性能力”。“植根于社区的方法”比“以社区为基础的组织”更有利于社区能力的建设。

   (二)国家赋权建构过程

   所谓国家赋权建构过程其实就是指国家通过自上而下的方法向社区分权、赋权,并对社区给予资源、制度支持以建构社区自主行动能力的过程。Simmons等学者认为,政府之间的分权并赋予社区权力能够增加社区的能力。因为分权让权力和资源接近公民,方便公民参与和问责,进而改进社区能力。通过赋权和社会干预可以提升公民创建绿色和清洁村庄的能力。Thomas A.Bryer等人认为,增强社区能力最重要的方式是赋予权利,从“最大可行参与”转向“最大授权参与”。还有学者认为可以向志愿者和社区组织提供政府资助增强社区能力。

   (三)横向增能建构过程

   横向增能建构过程是指社区之外的社会、市场的资源、组织、制度进入社区并与社区资源、人力、组织、制度组合进而增加能力的过程。Watkins,Shannon Lea认为,非营利性组织和邻里团体的合作只会改善邻里关系,但是不能保障增强社会凝聚力和信任,无法提高社区能力。Phillips,Lynne,和Suzan Ilcan认为,负责任的能力是基于市场的伙伴关系的发展和流通实现的,也可以称之为能力建设的知识经济进程。作者还提出了“能力建设技术”。

   从上面的分析可以看出,社区能力的自我建构过程是最主要的过程,但是仅仅有社区自主建构不足以最大化提升社区能力。因此许多学者提出了要从国家、社区和社会、市场等多个层面,共同建设社区能力。Ibrahim,Solava认为,社区能力需要从个人层面的认真负责、集体层面的调解和制度层面的协作共同建构。有学者曾经从十个方面评估社区集体能力:领导力和基础设施、关注公平、沟通、社区跨部门伙伴关系、共同的目标、社区问题解决过程、数据用于改进和责任、多样化的参与和授权、多层次的战略、工作规模。其实十个方面归纳起来也就是政府、社会和社区共同建设社区能力。

   对于中国社区能力的研究,Moreno等学者通过对云南两个案例的研究得出结论,个人、制度和社区之间是一种相互依存关系,这种依存关系影响着社区能力及其理解。邓大才曾经提出过社区“乘数型能力”,即由政府、村庄、村民小组、村民及社会组织等多个主体行为互动及制度性参与平台建构的能力。学者们对社区能力及其建设的研究已经相当的深入、系统,但是也有些不足:一是西方学者的研究主要以西方民主体制下的研究,很少考虑中国等社会主义国家社区能力建构问题,即使中国研究也是以西方体制为参照的批评性研究;二是学者们对于中国社区能力及其建设的研究更多的在于国家主导下的社区管理和控制研究,新世纪特别是十八大以来国家提出治理体系和治理能力建设概念后,学者们更多地在于探讨治理体系和治理能力建设的政策阐释、理论内涵,鲜有实证性的学术研究。

   鉴于此,本文拟以江西省YD县5个社区的乡村建设行动为研究对象考察四个问题:一是中国在从国家主导的社区管理转向社区治理过程中,地方政府、官员和社区为什么愿意组织社区理事会并赋权社区精英?二是建立理事会,吸纳社区精英参与并赋权是否提升了社区治理能力?三是社区精英为什么能够以较低的成本推动乡村建设行动?四是社区治理能力的提升是真实的、可持续的吗?

  

   二、乡村建设中的社区能力与建构:案例描述

  

   江西省YD县在完成精准脱贫任务后开始实施乡村建设行动——“五美乡村”示范点建设,县委、县政府每个季度确定一批“五美乡村”示范村,在每一批的示范建设点中,每个乡镇建设一个村,每个村则选择若干个村民小组进行示范点建设。县委、县政府给乡镇一定的建设投入,乡镇必须有一定的配套经费。县委、县政府要求每个乡镇由主要领导领办一个示范点建设,如何选择示范点的建设单元由乡镇自主决定,可以是一个村民小组,也可是几个村民小组,还可以几批次集中连片打造一个村的若干个村民小组。县委、县政府每个季度组织一次集体验收,按照验收成绩给各个乡镇及社区示范建设点打分排名,这个结果会影响乡镇领导的晋升和奖惩。

   (一)S社区的多元组织与精英临时性参与

   S村是临近县城的城郊村,村庄每年有几百万元集体经济收入。S村是“五美乡村”的第一批示范建设点,因为本村有一定的财力和县里的支持,S村安排了8个村民小组245户和1080人进行示范点建设(示范建设点就简称为S社区)。乡镇和村干部对示范点进行了规划、资金管理和安排,每个村民小组建立了建设理事会,每个理事会由三至五名理事组成。小组理事会的理事长、理事由本小组有威望、说话管用的村民担任。理事来自于各个行业。村民小组理事会召开户主会议,传达乡镇、村庄的建设任务,讨论如何建、建在哪儿。在实践中,理事会更多的任务是作为村干部和村民沟通的桥梁,协助村干部开展拆迁沟通和协调工作。如果有不愿意拆迁的农户,由一位村干部带着组长和理事上门做说服工作。如果工作做不通,村支书会参与一起沟通、协商,直到说服为止。

   “五美乡村”建设之前,S村就有3个全村性的社会组织,即老年人协会、环境卫生理事会、路桥理事会。老年人协会和环境卫生理事会由同一位村民担任理事长(此人非村干部),理事主要是村干部,成员共六七十人。路桥理事会由一名乡村医生担任会长,成员包括相关的村民小组长。在“五美乡村”示范点建设开始后,3个社会组织也成为社区建设的重要力量,参与了“五美乡村”建设及其以后的管护工作。

   “五美乡村”示范点建设完成后,小组理事会就不再发挥作用。村庄的长效管护工作由老年人协会和环境卫生理事会负责。老年人协会和环境卫生理事会负责管理义工服务队伍(要求每周六上午用半小时到一小时的时间打扫自家门前屋后的卫生),登记义工服务时间和积分,每年还负责开展“五美家庭”评选,对村民家庭卫生情况进行考评。村庄路桥理事会继续募捐,拟建立慈善基金,为村庄社会事务筹措资金,路桥理事会根据章程管理基金。

   (二)L社区的理事会和精英参与

   L社区由LY村中的4个村民小组208户806人构成,属于YD县的第一批“五美乡村”建设示范点。被确定为建设示范点后,LY村就召开村支两委会,并组织村民小组长外出参观学习,同时组织乡贤和在外务工的村民回村商议建设事宜。乡镇干部和村干部组织4个小组的户主开会,选举产生了4位小组长为L社区的理事,通过举手表决方式从4位理事中选举产生了1位理事长。

   理事会主要有四个职能:一是组织社区居民形成建设方案。理事会和村干部及乡镇驻村干部共同召开L社区的户主会议,讨论形成初步的建设方案,然后请社区村民对建设方案提出意见,比如怎么拆围墙、如何实施绿化建设、附属房如何处理等。二是“五美乡村”建设中的拆迁和矛盾调解。如拆围墙、拆外置式防盗网、拆除乱建乱搭等工作都需要理事会与乡村干部共同与相关农户沟通和交流,特别是“五美乡村”建设过程中涉及到占用村民的土地,要说服村民无偿让出土地,这需要理事会的成员多次上门做说服和沟通工作。三是理事会与施工队进行协调拆迁和建设工作。四是理事会还向社会特别是向社区村民募捐,建议(其实是要求)每位男性村民捐款500元,加上乡贤捐赠,共筹集47万元,作为理事会的慈善发展基金。

   “五美乡村”建设完成后,理事会依然工作,主要有两项职能,一是继续向社区募捐,掌管捐赠资金及其使用。二是对社区公共设施进行管护。理事会掌握的基金由两个部分组成:理事会向社会募捐的款项和社区兰花合作社销售提成收入(每销售一份兰花提取1元作为基金)。在村支“两委”的监督下,理事会自主决定基金的使用。基金主要用于村庄公共设施管护,理事会以月工资1500元聘请了2名管护人员,打扫卫生、维护公共设施。理事会的基金除了用于公共设施的管护外,还可用于其他慈善事宜。

   (三)X社区的理事会与女性精英参与

X社区与L社区同属于LY村,属于第二批“五美乡村”建设示范点。X社区由3个村民小组187户897人构成。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 社区治理     乡村治理   乡村振兴  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/135903.html
文章来源:《东岳论丛》2022年第3期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统