田飞龙:自由行政策调整应重公平互惠

选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2015-03-03 08:50:36

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田飞龙 (进入专栏)  

   内地与香港关系中的“自由行”政策源自2003年非典期间启动实施的中国大陆居民赴港澳旅游的政策安排,对香港经济的繁荣稳定起到了重要支撑作用。更关键者,这一政策还有效扩大了内地与香港居民之间的社会文化交流,拉近了两地观念与行为差异。即使出现诸如内地居民地铁进食、陆童街便等偶发的冲突事件,亦能够通过网络争论逐渐形成交叠共识,从而实质性弥合两地居民行为差异,亦进一步提升内地居民之市民素质以及港人之宽容度,本属深切交流之正常现象。

   然而,这一政策正遭受香港反对派的严峻挑战。不仅自由行中的陆客行为、水货客等负面形象与影响被人为夸大,而且还不断发生针对内地游客的“驱逐”运动,激化两地居民矛盾。近期不断飙升的“光复元朗”运动即为显例。针对自由行政策的反对运动,香港主流民意并不支持采取极端的调整措施,但通常表态支持对该政策加以优化,特首更是表示将在两会期间与中央商讨调整事宜。

   需要注意的是,自由行政策的动态调整是必要的,相关监管措施的检讨与改进也是必要的,但绝不可以因噎废食,因为少数反对派的激进行动而断然紧缩这一惠及两地的政策安排。自由行不应是“招之即来,挥之即去”的单方面特惠,而应是两地居民之间的公平互惠。故自由行政策的任何调整必须坚持实体上的公平性和程序上的透明度,同时给两地居民一个合理正当的交代与说明。

  

  

   两地关系中的“互惠”转“特惠”

  

   香港反对派连番发动的反“自由行”运动在网上引发了内地居民的激烈反弹,称之为“白眼狼”,忘恩负义,并表示支持采取对港“断水断电断供应”的反制措施。内地网民的反应自然有过激之处,所谓“断供”亦不可能成为政策选择,但却深切反映了两地居民的心理隔阂,而这一隔阂正是经由反对派的连番运动而被不断推高激化的。网上亦有分析指出,在内地与香港关系的历史上,香港曾给予内地更多收益,而所谓的“供水供电”等亦在价格、持股与利润上给予内地“套汇”之便利,从而有效支持了内地尤其是珠三角改革之初的基础性发展,更不要提港资在中国改革初期的重大投资意义了。

   事实上,这些互惠安排正是两地同胞历史情谊的最好证明。这些安排固然有着政府层面的理性计算与政治考量,但总体上顺应了两地居民互联互通的情感与利益诉求,从而构成了香港主权回归的强大民意基础。因此,延续至今的包括“自由行”在内的各种内地与香港之间的互惠安排,应视为两地居民共同享有的、受一国两制与基本法保护的既定权利,而不是任何一方对另一方的单方面恩惠。同时,简单地将两地的历史性互惠安排与诸如“新加坡—马来西亚”那样的两国关系中的相应安排做横向对比亦显失妥当。

   从历史发展的角度来看,两地之间的政策安排虽总体体现互惠公平,但以1997年为界则日益显示出内地对香港的特惠特征,“自由行”即包括在这一新时期的两地关系之中。从法律安排上看,香港作为中国的一个地方行政区域享有中国政治史上从未有过的“高度自治权”,这一安排相对于中国其他地方已然是最大的“特惠”,而这一特惠主要不是基于英国人的外交要价和香港的理所应得,而是基于中国政府的创造性让步和中国人民的整体决断认可。在此体制下,香港相对于中央享有无赋税、无兵役、无军费负担的特殊法律地位,同时还享有中国对外开放的和内地资本国际化的优先平台地位。内地市场与内地经济发展一直是香港经济活力的重要来源。至于日常生活的物资供应以及金融危机、非典等特殊困难时期的中央帮扶,则更显示出这一特惠转向。从最新政策取向来看,香港经济与社会的一系列结构性矛盾无法完全从自身出发获得解决,尚需要中央主导下的粤港一体化经济整合来注入动力,典型如广东服务业对香港的基本开放以及深圳前海新特区对香港的独特支持。

   在回归史的“互惠”转“特惠”过程中,由于基本法的特别安排和中央惠港的政策传统,似乎给香港部分人一种“权利理所当然,义务与我无关”的感受,从而在“自由行”对其固有生活方式与便利产生一定冲击之时便过激反弹。当内地对香港进一步开放时,香港本身却追求进一步的封闭,这不仅是违背香港精神中的资本主义元素的,更是逆整个国家发展与区域整合趋势而动,是严格的政治短视与经济误识。      

  

  

   反“自由行”背后的文化心理问题

  

   迄今为止,我们看到香港特区政府已经因应反对派要求而对自由行中的部分行为采取了严格的规管措施,比如奶粉限购、房屋限购、海关走私检查等。反“自由行”中的很多理由来自对陆客行为规范的指责、对自由行推升生活成本的指责以及对自身生活方式变迁的恐惧。这些批评中隐含着一个潜在的心理前提:我比你文明,我比你好,我不要你来干扰我的生活方式。

   这些批评至今缺乏严格的实证基础,而主要是一种“本土主义”的生活方式焦虑。在内地日益发展导致的巨大购买力面前,香港部分居民对生活方式变迁的恐惧远远超过了对经济指数改观的期待。这种心理在台湾也普遍存在,就是部分艺人率先敏感地表达出来的:我不要很有钱,但我要我的生活方式。因此,反“自由行”背后隐藏着一种地方性的文化心理问题。这种心理是长期历史发展的结构性沉淀,在指向政治领域时可导致“占中”这样的公民抗命运动,在指向经济领域时则可引爆反“自由行”示威。这种对于地方性生活方式之优越性与自主性的深切留恋是一种独特的港台式文化乡愁,而现代生活中竞争过程的残酷性、政府施政的错失以及内地“国家资本主义”式的疯狂发展,传递给香港反对派的正是一种滚滚而来的发展主义逻辑与外部渗透压力。正当中国内地全心全意抑制“乡愁”而大力推进“城镇化”之时,香港却在2014年6月发生了具有反城市化色彩的新界东北开发抗议运动。

   在国家大发展与大整合的格局下,香港的这种本土主义心理显得精致而脆弱,敏感而易怒。这种心理有着反资本主义的人文主义质地和浪漫主义取向,在启蒙时代的卢梭等人身上有着显著表达。因此,香港社会与中央都要认真对待这种本土主义,在政策调整中不能仅仅着眼于经济利益,还应深切研究和安抚这一独特的文化心理。  

   纳入文化心理层面,相应的政策安排与发展规划就应适度顾及香港“生活方式”的地方性价值及其保护措施,给香港居民一个适度可依靠的“乡愁空间”,而后才可期待其从容看待和参与国家与区域的大发展与大整合。而自由行在冲击香港生活方式的同时,也有接受和传播香港生活方式的作用,比如更深切与更便利交往所带来的更近距离的社会文化认同。香港居民亦需认识到,只有以更加宽容和自信的生活态度面对内地游客,以同胞感而不是异己感对待内地居民,自身的生活方式才可能更稳健、更开放和更有生命力。收紧自由行,筑就两制鸿沟与高墙,并非保护香港生活方式的最佳选择,反倒可能导致中央及内地民意对香港的更严酷反弹,使香港遭遇到更加困难的政改与经济再发展处境。新香港的生命力仍然在于开放,而不是封闭。

  

   政策调整应公平公开

  

   无论是经济社会发展还是政治法律体制,香港均具有内地进一步模仿学习的价值。因此,自由行的规范发展就成为“香港经验”对国家发展的独特影响管道。占中运动尽管在政治上遭遇失败,但对中央政府和内地居民的教育意义是巨大的,使之看到了法治的巨大权威与力量,认识到只有建设强大的法治体系才可能抵御任何形式的激进运动,有效保护社会的既有价值、自由与秩序。此外,内地居民在自由行中感受到的香港立法会议员的专职化、政府管治的公共性与服务性、司法独立、新闻自由、公民社会等,亦成为内地任何政治与公民教育所不可取代的教育补充性资源。

   自由行不仅仅是观光旅游购物等,亦是两地体制与文化的深切交流。它不仅给香港带来了直观的经济收入,还给香港带来了内地的政治与文化观念,客观上有助于香港居民对内地政治体制与社会发展的观念更新。而相互认识的时代更新,正是后占中重建的核心议题之一。

   因此,自由行政策的调整应坚持如下基本原则,确保不过分损及这一政策所承诺和承担的合法正当的既定权利与收益。    

   第一,公平互惠原则,即自由行政策调整不能过分损及内地居民已经享有的来港旅游和学习的自由权利,在“自由行”与“回乡证”的权利差距上应秉持合理理解、逐步缩小的政策基准,不能导致两地互联互通的结构性紧缩和倒退。

   第二,透明公开原则,即自由行政策调整应体现出程序公开性,相关决策之依据与过程向同时向内地与香港居民公开,平等保障两地居民对涉及各自权利的决策事项的完整知情权和参与权,而不能继续以往的单方特惠、封闭决策的政策传统,以便中央决策更好地回应完整的两地民意,避免偏听偏信,失之偏颇。  

   第三,科学决策原则,即自由行政策调整不能仅仅是对“反对派情绪”的简单回应,而应基于科学的数据和理由,必须以对这一政策之实施效果的完整、准确、科学的评估作为政策调整的理性基础,相应的数据、理由和报告应以简明易懂的形式为两地居民所获知,以便任何调整安排可以获得最大多数民意的理解与支持。

   第四,监管优化原则,即自由行政策造成的种种负面现象主要是一个行政法上的监管技术问题,而不是一个宪制层面的政策调整问题,故相关调整应区别对待合法自由行的旅客和职业“水货客”,应规范优化海关检查与处罚程序,使合法者更自由通行,使违法者更不自由来往。可以考虑建立更为明晰的水货客认定标准、处罚措施以及与签注来往挂钩的“黑名单”制度。甚至可以考虑建立靠近口岸的集中供货机制(如港货集散中心),以方便有着正常购物需求与合法消费的内地居民,同时将自由行对香港社会生活方式的负面影响降至最低。  

  

  

  

   (原载香港《大公报》2015年3月3日,作者系北航高研院讲师,香港大学法学院Leslie Wright Fellow)

  

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