田飞龙:香港政改未完待续——《香港政改观察》后记

——另附陈弘毅教授序文及目录
选择字号:   本文共阅读 1592 次 更新时间:2015-02-24 15:30:10

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田飞龙 (进入专栏)  

   香港是一本很复杂的书,看懂它着实不易。这本《香港政改观察》是本人担任香港大学法律学院Leslie Wright Fellow(2014-2015)期间全程现场观摩政改博弈与占中运动过程的产物。对于一个成长及受教于内地体制的青年学者而言,这也是一次难得亲身体验“两制”差异的机会。本书侧重于对香港政改与占中运动进行民主与法治层面的聚焦观察,由此形成相对集中的问题意识和分析进路,因此不可能面面俱到地呈现香港社会的全貌。

      尽管如此,在一年的访问研究周期里,对于香港社会还是有了较为深入的体察和认知,感受到了这个社会独特的历史、价值观及公民社会力量,感受到了“两制”因政治传统与制度进程原因而产生的结构性张力。这本书未曾敢言穷尽了香港社会法政层面的全部问题,但却钩玄提要地抓住“政改”和“占中”,试图揭示一国两制与基本法之香港经验,正在遭受的艰难挑战及其可能出路。而为了使本书更易阅读和理解,需要先就香港政改问题之背景与演变略作交代。

  

  

   香港政改问题之背景

  

      普选未见于英国150余年的殖民史,亦未见于1984年的《中英联合声明》,而英国在1976年加入《公民权利与政治权利国际公约》时还专门为避免香港政制适用普选“国际标准”而做出了对第25条b款的明确保留。恰恰是1990年制定的香港基本法明确规定了香港的普选目标。如今,这一条约保留在基本法下的具体效力问题,在央港双方的法理博弈中依然聚说纷纭。1976年的香港尚处于麦理浩总督治理的“黄金时代”,香港廉政公署创制未久,而中国大陆刚刚结束文革,尚处于改革前的复杂思想与政治斗争之中,前途未明,但无论从英国政府还是香港殖民政府来看,1997年香港回归都是排除在政治想象与政策议程之外的,而1976年之条约保留亦是为了维持英国对香港的殖民总督制长期不变。吊诡的是,当英国政府与中国官方接触并确认了1997年主权回归的必然前途之后,却大大加速了香港政制的民主化进程,包括1984年的政制改革白皮书。这一进程在1992年彭定康督港之后更是快马加鞭,只争朝夕。  

      回归过渡期内的“民主福利”不是英国政府的良心发现或政治馈赠,也不是香港民主运动的压力所致,而是大英帝国撤退战略的核心战术内容。在直通车方案因英国方面单方违约搁置而导致中方“另起炉灶”之后,事实上香港政制发展的主导权已经早于1997年已掌握于中国政府之手,且以基本法框架为唯一法律准据。因为无论彭定康的快速民主进程如何,1997年是一个主权回归和治权“归零”的宪政时刻,是香港历史上“新宪法秩序”的严格法律起点。大致与彭定康督港时间相仿,香港本土的政党政治开始形成,各自确定政策议程和目标,由此日益清晰化为“建制派”与“泛民主派”的二元格局,延续至今。而随着英国的大撤退以及英国自身实力的进一步衰落,美国同期接手了香港事务的“干预”责任,以1992年美国国会通过《香港政策法》为标志。所谓此轮政改中频繁出现的“外国势力”,盖以英美为主,而美国更为突出。由此,香港政改早已超出地方自治民主范畴,夹杂着中英关系、中美关系、央港关系等多重因素,更是被中央高调定性为“国家安全”事件。当作为地方民主目标的普选挂载上国家安全重负时,制度框架显然不可能过分宽松。  

      2017年普选特首明确记载于基本法第45条,而所遵循之法定程序“五部曲”记载于全国人大常委会2004年解释之中,具体路线图与时间表则规定于全国人大常委会2007年决定之中,亦即香港回归十年之际,中央即确定了特首普选的具体进程,由此不可认为中央对特首普选没有诚意。不过,中央的顾虑确实是存在的,这不仅因为13年的回归过渡期(1984-1997)中,中方经历了与英方极其残酷艰难的政治与法律斗争,双方政治互信一度跌至冰点,而英国撤退战略的种种遗痕,又使中央对持有反对立场的香港泛民主派抱持一种“不信任推定”,在无法确证反对派之国外联系与背景的情况下从严把握。1997年回归之后本应是央港双方重建政治互信的最佳关口,1997-2003年本应是完成基本法下相关本地关键立法以及完善国民教育体系的良机,但这一时期中央政府的“无为而治”,以及对回归之初香港社会的某种“因补偿而放任”之心理,导致了互信建构机会错失。2003年7月的反23条安全立法大游行开启了央港关系新时代,即广泛政治对抗与中央选择性干预的时代。基本法设计高度依赖行政主导和特首忠诚,而放任了特区立法权和司法权的高度自治,这在回归初期亦产生了一定的问题,即香港地方司法权挑战中央权威的“释法”宪制危机。2003年安全立法的失败、2005年董建华辞职、2012年国民教育科推进失败,其间还有立法会拉布的恶质化、香港本土族羣对内地人的排斥、围绕2012年特首选举与立法会产生办法的复杂斗争、反对派与外国势力的密切互动等,这一系列事件增加了中央对香港政制发展的疑虑和对香港反对派的忌惮。而香港反对派亦从未在内心真正认同回归事实或中央权威,即使就基本法本身亦秉持着自身一贯的“普通法自由主义”解释传统,而基本不可能顾及中央关切的“主权、安全与发展利益”。2014年6月的中央白皮书系统总结并阐述了一种“国家主义基本法法理学”,与香港反对派之基本法规范图景大异其趣,双方之政治信任进一步降低,并引发了一系列的政治误判和强硬碰撞,妥协机会不断流失,最终导致8.31决定的出台,直接引爆长达两个多月的占中运动。

      这是一场可以避免的运动吗?答案大致是否定的。尽管很多人会将运动肇因或者归咎于中央存有“心魔”,缺乏普选诚意,或者归结于香港反对派政治上过于幼稚,“公民抗命”运动导致物极必反,刺激中央更保守应对。作为中立观察者,希望说明︰第一,在中国整体未民主化的约束性体制之下,两制之实质差异性是受限的,能够给出有一定限制的普选框架已是最大让步,而香港社会若能机智承接落实普选,则于中国整体体制亦构成一种极富历史意义的结构性突破,比之在一个相对独立之宪制条件下发生的台湾普选,港式普选自然意义非凡而有别;第二,香港反对派的“公民抗命”策略就其本身而言有自然而然之处,是由其对中央之极度不信任以及长期接受西方民主教育的必然结果,而经此占中运动,反对派对不合作策略当有某种理性反思与调整的机会,以便更好地实现“视角内转”,真正熟悉中国政治体制与惯例,为央港政治互动的理性化和成熟预作准备。

  

  

   反对派策略的根本缺陷

  

      不过,此次反对派之行动策略仍有两大根本缺陷︰一为学生羣体“坦率而直白”的“港独”论述(港大《学苑》和城大《城大月报》),反对派议员与本港政治家至少是放任的,而没有充分估计到这一论述对中央、内地人民乃至于本港爱国爱港力量的过度刺激与负面效果;二是反对派政治家“坦率而直白”的国际求援,如陈方安生和李柱铭的英美政治求援之旅、刘慧卿的联合国人权之旅,以及在本港范围内与英美总领事馆及涉国家安全之外国基金会的密切联系,从而主动寻求将香港普选问题“国际化”,这在中央的主权与安全之优先关切之下,很容易获得反面定性,亦难以得到内地人民之心理认同与支持,此与六四运动时两地相互支持之往事判若两景。

      这是一场力量悬殊、高度互不信任而又充满历史宿怨和战略误判的政治对抗,也是回归17年来央港关系各种深层次矛盾冲突的总爆发。尽管如此,占中运动之过程坚持了真正的“和平非暴力”原则,这是运动一方信守“公民抗命”基本美德法则,以及警方合乎本港法例与国际惯例之专业执法行动相互促成的结果。设若任何一方在运动中的任何一个时间点跨越和平非暴力边界,且无任何机制予以补救,则香港街头早已暴力成灾,血雨腥风。整体观察,占中运动和平转型的关键在于法治与民意两端,前者为香港社会第一核心价值,激进民主诉求无法根本撼动之,后者为香港社会之自由开放属性,民意成为高高凌驾并“监察”警民双方广场行为,以及指示运动转型方向的超体制力量,一种神秘的人民“在场”。而中央政府在运动全程亦严守一国两制边界,在申明原则立场的前提下,充分尊重和信任香港特区政府和警方处置本地事件的权力与能力。随着2014年12月15日最后清场完成,占中运动告终,但香港政改未竟,将在短暂调整之后进入2015年1月开始的第二轮政改咨询,以及进一步的政改方案在立法会的“闯关”。

  

  

   立法会政改方案“闯关”的关键  

  

      立法会“闯关”会成为香港历史上最重大的普选时刻。通过,或者不通过,这是个问题。若法案遭遇反对派集体封杀,或者由于反对派过度拉布及修正导致法案最终偏离基本法和人大决定框架,并遭到行政长官否决,都将是香港政改的重大挫折,导致政改“原地踏步”。实际上不存在“原地踏步”,而是“不进则退”,若退下阵来,则香港社会将可能长期无法走出“过度政治化”漩涡,无法通过“视角内转”重建中央信任以获取更宽松的普选框架,更无法从容适应中国对新一轮区域经济整合的布局和安排,从而导致香港加速“二线城市化”。果真如此,则香港作为“东方之珠”势必黯淡无光,繁荣稳定成为过去时,一国两制之典范意义完全落空,仅靠澳门个案不足证明。如此前景,只是中国人内部的相互消耗和双输局面,央港双方应共同极力避免之。

      特区政府在10月21日首轮对话中的“四点倡议”表明,2017年普选框架并非终极方案,香港存在“继续民主”命题,但需要遵循基本法和“五部曲程序”继续完善。中央支持香港普选的立场及其顾虑皆已明确,则立法会“闯关”的关键就在于反对派议员的“责任伦理”,即政治家应不仅对个人或团体之“信念”负责,还应对共同体之整体利益负责。这里再次出现2010年政改法案立法会“闯关”的类似情境,也就是所谓的“司徒华转向”问题 —— 尽管遭遇反对派激烈非议,但他是香港真正的民主政治家。2015年立法会“闯关”时是否会出现“司徒华第二”,似乎成了香港普选福音和一国两制成败的最要害问题。司徒华现象表明,香港社会存在高度理智化和不懈追求民主的建设性政治家,他们于历史关键时刻固然表面上忤逆了部分选民或本党同志的意见,但却抓住了历史机遇,推进了民主进步,在本质意义上对全体选民和香港整体利益负责。

  

  

   内地以香港为学习对象

  

  

   香港社会于现代性基础组件上高度成熟,即使民主一环,除普选之外,亦十分发达,无论是政团组织还是自由媒体。而以法治为底线的公民社会秩序,亦让人实际感受到一个文明有序社会的软实力。这一切在内地尚不够完备或处于进程之中,故对香港之学习空间犹存。而香港历史独特,移民丰富,市政设施与服务优良,市民温和理性,加之自然风光迤逦,气候宜人,也常有朋友饮酒清谈,一年之中亦天涯明月,虽有离愁,并不悲苦。普选是香港人追求更完备治理体系的真切理想,虽裹挟少数人“港独”想象和国际势力背景,但内里之民主属性应予以充分肯定尊重。(点击此处阅读下一页)

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