刘守英:腐败之癌

选择字号:   本文共阅读 502 次 更新时间:2014-12-06 08:31:19

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刘守英 (进入专栏)  

    

   腐败是中国当前政治和社会生活中的热词。事实上,笔者近些年对中国土地问题的研究中,已经深深感到腐败对社会各领域的侵蚀和危害之深。一起起腐败案件不仅让人触目惊心,而且也引发我的思考:涉案者中有些还是在调研时向我们介绍过情况的,是什么让这些“看上去不像坏人”的人走上了不归路?

   十八大以来中央“老虎苍蝇一起打”的大刀阔斧的反腐,全民拍手称快。但在一片叫好的同时,也经常听到“是否会影响经济增长”“是否会挫伤官员积极性”之类的言论。笔者通过对近年来腐败文献的涉猎,感到虽然人类自进入现代社会以来就一直在与腐败做斗争,但很难说就找到了根治药方。

    

   腐败成

   当沃尔芬森于1996年就任世界银行行长时,就提出了“腐败之癌”的概念,直指腐败是阻碍贫穷国家经济发展的主要因素。世界银行的官员当然知道,从该组织成立以来,腐败就是许多发展中国家的主要问题,大量的美元援助和贷款直接进了一些官员的腰包。一个广为接受的观点是,良好治理是确保稳定经济发展的关键,控制寻租和腐败又是其中的核心。世界银行发布的年度世界治理指数表明,治理有效性与控制腐败之间有很强的关联。

   何为腐败,最常采用的是著名经济学家巴尔丹(Bardhan)的定义,即“将公共资源用于私人得益”。由此,腐败主要关注的是政府或公共部门的行为。

   克利特加德(Klitgaard)强调了在制度体系中产生腐败机会的三个方面:

   一是官员的垄断权力。垄断权力可能由于法律和行政规定确立某个官员是执行某项任务的唯一人选而形成,但在有些情形下可能是因为政府对价格管制和物品生产数量管制从而产生短缺的结果,另外,官员也可能通过自行制造短缺以创造贿赂的机会。

   二是官员在执行过程中拥有自由裁量权。官员攫取贿赂时的有利地位,不仅取决于他们是否在特定活动中具有垄断性,而且还取决于他们在提供物品和服务时自行施加的规则和管制措施。他们为了获取更多贿赂机会,往往会对政府规则和管制给出有利于自己的解释,以获取非法的回报。

   三是一个体制的问责和透明程度。由于信息不对称,政府系统里上级的委托人往往很难对他下级代理人的行为进行有效监督和追责。在一个问责制不健全和透明度很低的体制下,代理人的行为与委托人的要求往往偏离越大,造成腐败的机会越多。

   腐败的一大表征是租金的创造与攫取。在经济学中,租金被定义为生产中保持的一种物品或服务与其价格的差别,两者之差别就成为一种经济租金。租金的一个重要来源是稀缺性。尽管租金的创造可能是由于土地或商品的自然稀缺性所致,但它们更可能是由于政府人为形成的。

   政府有许多方式创造人为稀缺性。所有的政府管制功能,从设立许可、进口关税,到药品管制,皆属此类,任何赋予管制权力的办法都会形成一种租金。政府创造租金的形式还包括制定复杂的税收和在执行时的因人而异。

   尽管经济学家对管制的危害进行了大量讨论,但到了政府那里,很少有人会说这些功能可以简单地放弃,他们会以各种理由强调其多么重要,但就是不说是因为它们能创造租金。在经济学家看来,租金的创造与分配是腐败的同义语,因为管制和设租会带来权力的滥用,进而滋生腐败。

   腐败的另一个表征是裙带化。裙带关系是一种两个地位和权力不同的人之间为了好处进行的互惠交易。它既包括地位在下的人向地位在上的人行贿以获取更大好处,也包括地位在上的人为了交换下面人的信任和政治支持,利用手中的权力和政治资源为后者提供好处。

   在裙带关系中,政治家只向政治支持者提供个人化的利益以交换他们的支持。这些做法会对经济和政治体制产生负效应。一是会影响政府质量。现代官僚体系是建立在荣誉、权限和非人际基础上的,裙带关系的蔓延会降低政府的合法性,使其偏离公众利益和公共服务精神。二是固化现有精英圈子利益,妨碍民主进程。强势的高高在上的权力控制者会利用小圈子实现自己的政治野心,并为这个小圈子释放和制造更多的牟利机会,而不顾及公众利益,直至形成政治和经济上的家族式裙带网络,以达到控制国家机器的目的。

    

   腐败的危害

   哥伦比亚大学的勒夫(Nathaniel Leff)1964年的文章“通过腐败的经济发展”,是常被引用的文献。他认为,在许多发展中国家,政府施加了过度的官僚控制以及对经济活动的管制,对企业造成严重的不确定性,通过贿赂可以让官僚放松管制,使不确定性最小化。

   现在,经济学家普遍认为这种观点站不住脚。第一,由于进行贿赂的企业没有关于其他潜在受贿者的完全信息,因而贿赂可能成为沉没成本。第二,它忽略了一些政客和官僚的自由裁量权所达到的惊人程度,大量管制是他们自行创造出来的,解释权也属于他们。腐败变成这些人进行过度管制的添加剂。第三,提高官员效率的办法很简单,只要没有了行政许可,企业可以更容易和平等地与政府打交道,情况自然就改变了。

   腐败对经济发展的妨碍是显然的。莫罗(Mauro)的研究表明,腐败国家比不太腐败的国家会损失5%的投资,会使国内经济增长每年减少0.5个百分点。

   贿赂将资源输送到拥有政治权力的官员口袋里,受贿者往往将大量资金转向海外,而不是投入本国的生产,加大生产性企业的稀缺性。政客在进行项目和企业选择时,会采取各种办法将项目给行贿的企业。最后竞标者很少是成本效益高的企业,这也造成整个社会资源配置的效率降低。

   由于存在贿赂,而且项目越大,往往贿赂越是惊人。这套机制会诱使贪官偏好那些非标准的、复杂的、昂贵的资本密集项目,进而使他们能获得巨额贿金。由于受到庇护,承接项目的人不会考虑项目质量,并可能损害公众利益。

   腐败还加剧社会不公平。一方面,巨量资金进入精英口袋,这相当于这些人通过权力地位从其他人口袋攫取财富。另一方面,由于一些公共品的提供很难采取最高竞价者得的办法,如反贫困和社会项目,最后大量资金进了操控这些项目的政客和代理人的腰包,使资金没有用在最需要它的人身上。

   再有,腐败导致一个国家的企业家精神萎靡。由于只有通过贿赂才能拿到项目和经营许可, 企业家只得将大量的时间用于腐败活动,如排队、谈判、秘密交易等等,而不是将精力用于创新和技术进步。世界经济论坛全球竞争力指数表明,国家官僚干预越多的国家,腐败程度也越高。腐败盛行的国家,企业进行资本投资的成本也越高。政府形成租金的能力也鼓励许多有野心的人选择从政,而不是到私人部门创造财富。

   此外,腐败会形成政治权力与经济权力结盟,影响一个社会的正常运行。由于存在权力寻租,靠政治庇护的企业在非市场竞争环境下畸形膨胀。巨额的贿赂会强化垄断巨头在金字塔中的地位,巨大的经济权力与不受约束的政治权力相互呼应,侵入不受监督的金融体系,有的甚至导致宏观经济危机。

   腐败可能对政治秩序产生破坏性的影响。官员都是腐败分子的观念,会降低政府在民众眼中的合法性,减低政府的信任度,从而影响国家有效运转。腐败的收费常常不是为了增进政府的利益,而是作为权力斗争的武器。在一个法治不健全、权力产生与交替不规则的社会,对腐败分子进行惩罚,往往不是为了改革,而是为了争夺权力。众多的寻租机会可能为攫取政治权力和影响力提供激励。腐败也会使既得利益者妨碍改革,阻碍民主化进程。

    

   改革与治理腐败

   一种观点认为,市场化和产权改革加剧了腐败。理由是改革只是回应了精英集团的利益,大多数人没有从中获得好处。这是一种不公正的看法。准确的表述应该是:半拉子的、设计不好的、实施不完整的改革可能会加剧腐败。以改革的名义将公共资源和企业输送给利益相关者,则是假改革或伪改革。

   在改革的进程中,由于精英集团所处的有利地位,他们确实有可能会利用垄断权力优势地位攫取更大金融资源,在“改革”的盛宴中赢得 “战争的棋子”。当改革对他们的利益增长和地位产生威胁时,他们会利用权力和资源阻止改革。

   证据表明,只要改革是良好设计的,有广泛参与的,并且方案能得到不走样的实施,就会是减少腐败的有力武器。较少的管制和贸易干预,稳定的宏观经济,适中和简化的税制,会减少腐败的机会。甚至有研究表明,即便在司法制度不健全的国家,放松管制和贸易自由化也会减少腐败,市场经济发展还能减少裙带关系造成的腐败。在穷国,由于私人部门少,主仆关系是社会向上流动的阶梯,这样滋生了腐败。随着市场经济的发展,为私人提供的机会增加,有抱负的年轻人更愿意去私人部门,他们在那里得到的财富是政府部门所无法提供的,他们就不需要再通过主仆关系获得机会,将自己的才能委献给主人,也就减少了一个社会腐败滋生的土壤。

   在一些改革未完成的国家,反腐也是释放制度红利的有效工具。在这些国家,无论是增长和分配,都被半拉子改革裹束着,只要推行真改革,不仅能换取民众的支持,而且能促进社会的良治。

   在改革议程的设计中,非常重要的一点是对政客和官员的自由裁量权进行认真审视。包括:许可证和执照的发放;各种价格控制措施;给予公共购买合同的回报;各种补贴、软信贷、税收优惠、对逃税的默认;强制性外汇管制;不动产的差别性分配、谷物仓储设施、电信及能源基础设施的管制;设置的各种秘密预算账户,等等。这些管制既损害了效率和公平,也是腐败的温床。应该通过一揽子的经济改革,将这些过大过多的控制权削除。

   在放松管制的基础上,推进政府和预算改革,建立透明的、对收入和支出有制度化制约的机制。从长远来看,市民服务制度和法律改革是必须进行的两项重要改革。对于市民服务体系来讲,拥有适当的薪酬激励和可实施的养老体系,使公共部门与私人部门具有竞争性,能降低腐败。

   最后,法治和责任民主的建立,形成对政府权力的制约,提高政府质量,是建立廉洁、干净政府的根本保障。

    

   作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员,现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者

  

    

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