林鸿潮 黎静:突发事件应对中的政府间权责分配与法律责任承担

——“11·22”青岛中石化大爆炸事故引发的讨论
选择字号:   本文共阅读 1085 次 更新时间:2014-11-12 23:11

进入专题: 突发事件应对   权责分配   法律责任  

林鸿潮   黎静  

 

摘要:  在公共应急管理中,上下级政府间权责重心的确定应当以应急响应的及时性、应对主体的能力、应急资源的配置、突发事件的信息链等作为考量标准,相关法律责任的承担也应与其权责相对应。当突发事件需要扩大响应时,必须满足事件超出法定主体应对能力的条件,并按照法定程序启动。 对于2013年11月22日发生在青岛的中石化输油管道特大爆炸事故,国务院追究了石化企业、黄岛区和青岛市政府及其相关部门负责人的法律责任,但其结论应当以上述标准加以检视和思考。

关键词:  “11·22”青岛中石化大爆炸;突发事件应对;权责划分;责任分配

 

一、问题的提出

2013年11月22日凌晨2时40分,位于青岛市黄岛区的中石化东黄线输油管线出现漏油,中石化的工作人员立即关闭阀门并向当地110报警。黄岛区相关部门接报后采取了紧急处置措施,并报告了青岛市政府。此后,青岛市、黄岛区两级政府将该事件作为一般性的海洋溢油污染事故进行了处置。但在当日10时30分许,因泄漏原油流进市政排水管道,发生了大规模爆炸,最终造成62人遇难,136人受伤,直接经济损失7.5亿元。[1]事故发生后,根据事故调查组的建议,国务院分别对中石化公司、 黄岛区、青岛市政府及其相关部门的有关责任人做出了处理,对48 名责任人分别给予党纪、政纪处分,对涉嫌犯罪的15名责任人移送司法机关追究法律责任。[2]

此次事故从最初定性为漏油致污的一般性突发事件急剧变化发展,前后不到8小时演变为大规模爆炸,升级为特别重大事件。此次事故让我们思考这样一些问题 :在公共突发事件应对中,上下级政府之间权责重心的确定标准是什么?相应地,划分有关法律责任的标准是什么?当突发事件的应对需要上级政府扩大响应时,需要满足什么样的条件,按照什么样的程序实施?具体地,在此次事故中,国务院对中石化、黄岛区、青岛市政府及其相关部门负责人的责任追究结论是否适当、公允?

 

二、突发事件应对中确定政府间权责重心的标准

在突发事件应对中,横向上的分类应对、纵向上的分级应对、时间上的分期应对被视为制度的基石之一,也是各个国家建立公共应急体系的基本依据。[3]在我国,2007年施行的《突发事件应对法》第4条也明确规定:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”那么,为什么要将“分级负责”作为确立应急管理体制的基本原则之一呢?或者说,“分级负责”对于突发事件的应对具有怎样的意义呢?

我们知道,公共突发事件的应对需要政府在短时间内集中投入大量的人财物力资源,必要时还将动员社会资源提供援助,甚至还可能因应对活动的需要而对私人权利有所克减。因此,政府的紧急权力被认为具有较强的危险性,应当受到必要的程度规制,即政府的应急管理活动应当与突发事件的性质、规模和损害相适应。为此,法律需要首先划分突发事件的级别,并据此为不同级别的突发事件规定不同的应对措施,这些措施在强度、资源需求和对私人权利的影响上都是有区别的。这一点,与行政法上奉行的“比例原则”也是相互吻合的,[4]只不过由于突发事件固有的不确定性,在具体的操作层面不 如常规的行政管理那样严格而已。而在政府的组织体系当中,不同的权力和资源调度能力是与其层级紧密相关的,级别更高的突发事件需要投入更多的资源、启动更大的权力,自然也就需要更高层级的政府来承担事件应对的职责。如此一来,任何一个突发事件发生后,其主要的应对活动就必然与事发 地某一层级的政府或其他公共组织的职责相对应,这就是“分级负责”的根源所在。

那么,我们根据什么样的标准将不同级别的突发事件和不同层级政府的职责对应起来呢?或者说, 在不同层级的政府之间确定其突发事件应对权责的标准是什么呢?笔者认为,主要应着眼于如下几个方面来综合考量:

(一)应急响应的及时性和灵活性

将应急响应的及时性、灵活性作为政府间应急权责配置的主要标准之一,是由突发事件本身的特征所决定的。突发事件在发生上的紧急性、发展中的不确定性,以及随时可能出现衍生、次生灾害等特点,[5]都对响应速度的及时性、应急处置的灵活性提出了很高的要求,可谓“时间就是生命”。能否抓住最佳救援机会、争取有效处置时间,往往是事件应对成功与否的关键,需要政府在极短的时间内到达现场,迅速作出反应,控制事态发展,减少人员财产损失。

在上下级政府之间,应急管理的权责重心确定得越低,意味着应对者越接近突发事件的发生地, 其反应速度越快,越有可能在第一时间到达现场,在最短时间内实施紧急处置。同时,负责应对的政府层级越低,从事件发生地到决策中心之间的链条环节也将更少,整个应急系统的组织结构更简单,行动上更灵活便捷,无论是信息上报、命令下达,还是派遣救援队伍、指挥投入行动的时间都会缩短许多。相反,如果应急权责重心设定的层级过高,应对主体距离事发地就越远,从事件发生地到决策 中心之间的链条环节越多,政府的组织结构越复杂,无疑会降低应急处置的效率,错过最佳时机。[6]

因此,突发事件的分级响应,首先应当按照及时性、灵活性的标准,使应急管理组织体系的权责重心由中央、省向市、县下移,即遵循“重心下移”的基本原则。[7]事实上,自 2003 年 SARS 危机以来,我国在应急管理纵向府际关系上的基本方针就是“重心下移”,即在中央与地方政府、上级与下级政府之间进行制度化的向下分权。[8]据此,《突发事件应对法》第 7 条规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”,“突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报”。可见,立法上也已经明确将县级人民政府确定为公共应急管理的权责重心所在。

(二)应急能力与应急资源的配置

将应急能力和应急资源的配置作为府际间权责重心划分的另一重要标准,原因在于突发事件本身就是一个基于能力本位建构的概念。一个事件之所以称得上“突发”,就是因为其发生、发展、扩大和可能产生的影响,超出了政府常规状态下的风险认知能力和控制能力。因此,突发事件应对就是对政府应急能力的考验。尽管政府受到时间紧急、信息不全面不畅通、交通通信瘫痪等不利因素的阻碍,仍然需要迅速采取处置措施,在第一时间调配满足应急处置要求的人力、物力、财力、智力资源。这对政府应急资源储备、应急资金投入、应急救援队伍建设、应急设备设施配置、专业人员智力支持等方面都提出了巨大挑战,而上述方面正是一级政府应急能力的综合体现。[9]因此,突发事件应对不仅要求响应上的及时性与灵活性,还要求应对主体的能力足以迎接事件的挑战。

不同层级的政府在应急能力上显然存在着显著差别,而不同规模、等级的突发事件对应对能力的需求又是不一样的,因此,处理好纵向的府际间权责关系就显得十分重要。从《突发事件应对法》第二章“应急准备”的规定可以发现,作为政府应急能力主要内容的资源整合、救援队伍建设、财政支持、物资储备、设备设施配置等都是以县级以上政府为基础单元来进行的。而由于资源禀赋不同,各级政 府所能够调动和投入的力量存在巨大差别。即使是同一级别的政府,由于经济发展水平、社会环境、自然环境等因素的影响,区域间的应急能力也不可同日而语。[10]因此,在划分突发事件权责重心时一定要全面衡量各级政府的应急能力,使其与突发事件的级别、规模相适应。忽视政府应急能力上的差别很可能导致两种结果:一是造成公共资源的浪费,如果按照事件的性质和影响只需要县级政府响应的事件,却将上级政府确定为应急主体,势必造成过度响应;二是因应急处置和救援能力不足,延误处 置时机,造成事态蔓延、损失扩大。

如果说应急响应的及时性、灵活性关注的是应急响应的效率问题,那么应急能力关注的则是应急响应的有效性问题,更具决定意义。因此,在划分府际间的应急权责重心时,最终还必须以各级政府实际具备的应急能力为本位。例如,在北京、上海等特大城市的主城区,很多突发事件看似规模不大 却波及面广,容易产生跨区域影响,如地铁运行事故、城市快速路垮塌事故、市政管道泄漏事故等。对于这种情况,事发地的区县政府虽有可能迅速响应但显然缺乏足够的处置能力,此时就应当由市级 政府负责组织应对。因此,这些城市的公共应急体制建设就不应当将重心放在区县一级政府,而应当 在全市范围内进行统筹。[11]

(三)突发事件中的信息流向

“紧急事件的响应过程实质上是相关信息的互动过程,并在此基础上对紧急事件响应中的时间构成、信息来源、决策方式及执行特点进行了探讨。”[12]因此,信息流的方向也应当成为政府间应急权责划分的考量标准之一。

《突发事件应对法》第 37 条规定:“县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”由于对信息的及时、准确、全面掌握对于事件的综合研判、应急决策的做出和实施都有着至关重要的作用,因此,公共应急管理的重要目标之一是建立起上下级政府之间、各个部门之间的应急信息网络系统,实现突发事件信息的互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。[13]在实践中,突发事件发生后往往伴随的是决策时间紧迫、通讯交通基础设施被破坏等糟糕情形,对信息的搜集和传递极为不利,政府及其部门所掌握的信息常常无法及时分享,难以在第一时间实现互联互通。因此,上下级政府之间、政府各部门之间在一段时间内可能存在信息不对称。此时,在信息的占有上具备相对优势的机关最有可能对事态做出较为准确的判断,从而做出较为正确的决策,也就更加适合于充任事件应对的主体。

一般而言,突发事件信息的流向是自下而上的,即从最接近于发生地的基层政府向上级政府传递。在大多情况下,最接近于事件发生地的基层政府是信息掌握最多、最全面的主体,其上面的各级政府 获取信息都要更晚些,所获取信息的内容基本上也限于下级政府的报告。因此,在通常情况下,应急权责的划分应当和事件信息的流向一致,都应当遵循自下而上的原则,在综合考虑政府应急能力的基础上,尽量将重心向具有信息优势的下级政府倾斜,将绝大多数突发事件交由掌握信息最多、最准确、 最全面的下级政府应对,只有当下级政府的应急能力不足时才考虑将应急权责转移至上级政府。[14]

但这一问题也存在例外情形。《突发事件应对法》第41条规定:“县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点,建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点。”可见,各级政府在信息搜集渠道的安排、信息来源网点的设置、 事件监控网络的布局上并非完全上下一体,而是以县级以上政府为基本单元各自建立突发事件信息搜集、情报回收系统,这就难免由于信息获取能力上的不同出现这样一种例外——上级政府通过自己的信息渠道获得事发地政府尚未掌握的突发事件信息。此外,通常上级政府在应急管理方面的专家团队更强、智力投入更多、应对经验更丰富,即使仅仅依据下级政府上报的信息也可能通过更加严密、全面、科学的分析,挖掘出其中隐藏的更多有效信息。当上级政府掌握了这些下级政府并不了解而又十分关键的信息时,就应当即刻做出判断——到底是由上级政府自己充当事件的应对者,还是将信息重新反馈给下级政府由其负责。也就是说,此时应急权责重心的划分就不能按一般情形中自下而上的程序,而是要自上而下地进行分配。

(四)小结

上述分析表明,确定公共突发事件上下级政府间权责重心的基本标准主要有二:一是应急响应的及时性与灵活性,二是政府的应急能力和应急资源。而这两者是存在矛盾的,层级越低的政府响应突发事件的及时性、灵活性越强,而能力和资源则越弱;反之亦然。因此,需要对两者综合权衡加以确定。在我国目前,大多数地区应当以县级政府作为应急管理的重心,而特大城市则应当以市级政府自身作为权责重心来建设。此外,突发事件发生前后的信息流可以作为确定权责重心的一个修正性标准。在通常情况下,突发事件信息的流向是自下而上的,这和人们对应急响应及时性、灵活性的认知是一致的。但在特殊情况下,当信息的流向有变时,更早掌握全面、准确信息的政府——它可能是层级更高的政府——需要承担第一响应的职责。

 

三、扩大响应与突发事件应对权责的上移

突发事件,特别是非常规突发事件具有高度的不确定性,这不仅表现为其发生上的紧急,还表现在其发展过程往往并非单一的线性状态,而可能呈现无规律、无预兆的非线性发展,随时具有爆发衍生、次生灾害的可能。

在突发事件应对过程中,一旦事件的发展(可能)超出应对主体的认知和控制范围时,就需要及时扩大响应,也就是将应对主体的层级提高,将应急管理的权责重心上移。突发事件的扩大响应意味着在一个连续的危机应对过程中权责重心发生了转变,事件应对的主要负责者被更换,同时意味着投入应急处置的人财物等资源相应增加,政府紧急权力进一步扩大和集中,对私人权利限制的范围、强度相应加大,[15]不应任意为之,必须通过法律确立其基本规则。这就需要解决两个问题:扩大响应的标准和条件是什么?如果确实需要扩大响应,应当遵循何种程序?

(一)扩大响应的标准

要讨论扩大响应的标准,还应当回到纵向府际权责划分的最基本标准“能力本位”上来。《突发事件应对法》第7条第3款规定:“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。”可见,下级政府在突发事件处置过程中,如果发现事态的发展(可能)超出自身应对能力,本级政府已经没有能力控制、消除事件的危害和影响时,就应当及时向上级政府报告,将应急决策和指挥权转移至上级政府,由上级统一领导应对工作,而自己转而扮演配角。

按照法律的规定,上级政府扩大响应的条件似乎仅仅需要下级政府提出报告的请求。但我们认为,这样的规定是有所欠缺的,仍然应当引入“能力本位”这一核心考量标准。原因有三:

首先,县级政府在向上级汇报信息时存在故意夸大事态真相的可能,下级政府可能编造或渲染可能发生的严重后果和衍生事件,将主要的应对职责向上移交,以此规避自身责任。

其次,当县级政府将突发事件级别故意夸大使得应急责任上移时,投入事件应对的资源和采取的措施强度也会相应提高,可能造成资源使用不当乃至极大浪费的失衡状态。

最后,在下级政府本有能力处置事件的情况下将应对责任向上转移,无疑增加了上级政府的负担,使上级政府陷入大量的具体处置活动当中,客观上消耗了上级政府本身也有限的应急资源,影响其对真正重大、特别重大事件的应急能力供给。[16]

(二)扩大响应的程序 在标准确定之后,上级政府扩大响应应当通过何种程序启动呢?笔者认为,应当区分一般情形和特殊情形,不同情形下的启动程序将涉及上下级政府间的责任划分。 首先,一般情况下扩大响应的程序应当是自下而上的。当突发事件的发展趋势恶化,或因为次生、衍生灾害而导致事态不可控制,即(可能)超出下级政府应急能力时,下级政府应当如实、全面、及时向上级政府报告,并请求其扩大响应、统一指挥。当然,下级政府将信息上报并请求上级统一指挥 并不等于上级政府一定要实施扩大响应。上级政府接报后应当迅速核实信息,并就事态发展迅速分析研判,如果认为事态确实已经超出下级政府的应急能力时,应当做出扩大响应的决定;如果认为事态仍然处于下级政府的控制能力之内,则无需启动更高级别的响应,而应告知下级政府并要求其继续统一领导和指挥事件应对。

在自下而上的扩大响应过程中,上下级政府的责任划分应当遵循如下规则:如果下级政府瞒报、谎报、错报了突发事件信息,即当事态(可能)超出其应急能力时为了掩盖真相而没有如实上报,或本来具有判断能力却未能准确判断出事态发展情况,或因过于自信误以为无需上级政府援助,由此导致上级政府未能及时决策从而影响事件处置结果的,应当由下级政府承担责任。如果下级政府将信息及时、准确地向上级政府汇报并请求其扩大响应,却因为上级政府判断有误,没有及时扩大响应,而仍然要求下级政府自行应对事态的,应当由上级政府承担责任。

其次,特殊情况下的扩大响应程序也可能是自上而下的,即在下级政府没有请求扩大响应的情况下,由上级政府直接决定提高响应级别,替代下级政府统一领导处置工作。这主要包括两种情况 :

第一,下级政府认为自身应急能力完全足以控制事态发展,无需上级政府扩大响应,仅仅履行信息上报义务。但上级政府接报后依靠其经验或专家资源,经分析研判,认为事件可能会升级或有爆发次生、衍生灾害的可能,恐将超出下级政府的应对能力。此时,即使下级政府没有主动请求上级响应,上级政府仍应主动提高响应级别,启动更高级别的应急预案。

第二,下级政府在突发事件应对中由于疏忽、信息渠道不畅或技术条件不足等原因,没有发现事态扩大或发生次生、衍生灾害的可能性,而上级政府却通过其他监测网络和消息渠道了解到上述情况, 经研判后认为事态可能超出下级政府应急能力时,无需下级政府请求也应当主动扩大响应。

由于自上而下的扩大响应模式完全出于上级政府的自主判断,如果因判断错误或决策延误导致事态应对不利的,自然应当由上级政府承担相应责任,与下级政府无涉。

 

四、对“11·22”青岛中石化大爆炸事故各方责任的辨析

“11 · 22”青岛中石化大爆炸事故发生后,国务院高度重视,成立了事故调查组并邀请最高人民检察院派员参加。2014年1月9日,国务院对此次特别重大事故调查处理报告作出批复:同意对48名事故有关责任人分别给予纪律处分,对涉嫌犯罪的15名责任人移送司法机关依法追究法律责任。我们从处分名单中可以发现,作为事故单位的中石化集团,黄岛区、青岛市政府及部门,甚至是山东省均有官员受到不同程度的追究。那么,上述各类各级主体在这场事故的发生和应对中的法律责任到底应当如何划分?已经做出的责任追究结论是否合理、公允呢?在此我们结合上文提出的标准做一评析。

首先,作为事故单位的中石化集团公司及其下属企业应当承担此次事故的最主要责任。原因有二:第一,事故单位没有落实好安全生产主体责任,排除隐患不彻底,现场处置措施不得当。中石化集团及其下属石油管道运营企业,对于自身生产经营活动的日常安全管理负有首要职责,应当定期对输油管道进行维修、养护以保障其安全使用。[17]《突发事件应对法》第22条规定:“所有单位应当建立健全安全管理制度,定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况,及时消除事故隐患。”油气管道的维护属于预防性维护,就是要在事故发生之前发现隐患,防范于未然,这就需要企业按照严格的维护计划及时、准确、完整、定期地对管道进行检查,做好风险评估,重点修复危险区域。但此次事故明显暴露出中石化集团及管道运营企业在日常风险排查和设置维护中存在违规操作,没有及时发现管道漏洞,没有及时维护设施、排除隐患,最终致使管道原油发生泄漏。事实上,早在2007年就有公开报道称,东黄复线管道日常维护困难,存在停用可能。之后,中石化管道储运分公司也曾在2011年和2012 两次发布《中国石化股份有限公司东黄(复)线、东临线隐患整治工程环境信息公告》。《公告》称:“原本管线所处的郊区现在变为繁华城区,建筑物众多,人口密集,部分管道陆续被占压,导致管道无 法抢、维修,即使一些没有占压的建筑物也离管道较近,无法进行管道大修”。[18]这说明中石化明知管道已经存在危险,却仍在没有进行抢修、维护的前提下继续使用。此外,中石化发生管道漏油后只是安排几个工人查看漏油情况、关闭输油阀门,并没有严密探测、分析漏油管道附近区域潜在的危险源。 第二,中石化及其下属管道运营企业给当地政府上报事故信息时存在明显错误,由于上报信息不准确,导致黄岛区没有及时掌握事态情况,最终发生误判。《突发事件应对法》第 39 条规定:“有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”中石化下属管道公司从发现漏油到发生爆炸,在长达几个小时的时间内始终没有将漏油量、事故的严重性、真实处置情况和可能产生的严重后果向黄岛区汇报,只是说原油发生泄漏,甚至在第一次报告时声称是有人在偷油,在爆炸发生前还一度汇报事故已经得到恰当处置、影响已得到控制等错误信息。

其次,作为负有第一响应职责的事发地县级人民政府,黄岛区管委会及其有关部门在应对中存在过错,也应承担较主要的法律责任。《突发事件应对法》第40条规定:“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。”在接到中石化管理人员报警之后,黄岛区相关部门启动了相应的应急预案,此时本应及时组织人员对沿线管道仔细排查以获取一手的准确信息, 同时组织有关部门、专业技术人员和专家进行研究讨论,在此基础上做出科学研判。但黄岛区并没有对中石化上报信息的准确性进行调查核实,也没有安排人员重新勘察管道沿线搜集信息,更没有对潜 在的次生危害进行研判分析,其对事件研判的信息基础完全建立在中石化之前上报的内容之上,草率 地得出事故属于四级的一般性漏油事故,只需启动黄岛区应急预案、由中石化予以协助即可控制事态 的结论。在向青岛市政府上报事件时,黄岛区也明确表示在采取相应措施之后事件已经基本得到控制,没有提出扩大响应的请求。对于由此造成的时机贻误和处置失误,黄岛区管委会及其相关部门负有不可推卸的责任。

最后,青岛市政府及其相关部门对于此次事故应当承担的责任相对次要,国务院对其相关负责人的处理结果稍嫌过重。突发事件应对中,行政机关法律责任的承担总是与其应急管理中的权责相对应的。“11·22”青岛 中石化大爆炸事故的应对,从漏油到发生爆炸,实际上可以分为两个阶段。在爆炸发生前,青岛市政府除了中石化及黄岛区上报的信息之外,并没有任何证据表明其通过其他渠道掌握了更多信息,也就是说,青岛市政府进行决策的信息仅限于下级政府和企业的汇报。而无论是中石化还是黄岛区所反映的情况都只是漏油引发的环境污染事件,并一再表示在采取一系列应急措施之后事态已经基本得到控制,也没有请求青岛市政府扩大响应。根据这些信息,青岛市政府自然也只能得出该事件属于一般突发事件、处于黄岛区应急能力范围之内的结论,并不产生主动介入调查、研判的权责,更谈不上主动决策实施扩大响应,在这一阶段不应认为青岛市政府需要承担法律责任。爆炸发生后,事件瞬间升级为特别重大突发事件,完全超出了黄岛区的应对能力。山东省委常委、青岛市委书记李群第一时间赶往现场指挥调度,此时自然应当由青岛市政府扩大响应,取代黄岛区管委会作为事件应对的负责者。而在此时,爆炸已经造成了不可挽回的重大人员和财产损失,这种情况下的应急处置只能立足于防止事态进一步恶化,避免更严重次生事件的发生,并组织好对受伤人员的救治和受影响居民的转移安置。从实际效果上来看,青岛市政府基本上完成了上述目标。

但是,上述分析并不意味着青岛市政府在此次事件中完全没有责任。其责任在于事前没有建立起一个完善、有效的公共应急管理体系,导致该市的应急管理体系在此次事件中没有经受住考验。因此,对于此次事件的发生和黄岛区前期处置的失败,青岛市政府是负有领导责任的。但是,这种责任与中石化、黄岛区对事件的直接责任在性质上是不同的,是一种基于上下级的层级领导关系而发生的连带 式责任,在责任追究的结果上应当区别对待。

 

五、结语

“11 · 22”青岛中石化大爆炸事故暴露了我国现行公共应急体制——特别是安全生产监管制度中的许多不足,引发了许多值得深思的话题。就公共突发事件应对中的权责分配和法律责任的划分而言,笔者认为,现行制度至少还需要在如下方面加以完善 :

第一,作为分级响应制度基础的“分级”问题需要进一步明确界定。在突发事件应对过程中,对事件的分级存在于两个阶段。第一个阶段是在事件爆发时,政府接报后要对事件级别做出一个初步判断,进而启动相应级别的预案。另一个阶段是在事件处置结束后,政府对事件加以调查、总结时,经过评估最终损失也会确定一个事件的级别。我们通常讲的突发事件级别,一般指的都是事后评估总结出来的最终级别。[19]而政府在实施分级响应时,所依据的却是初步判断得到的级别,并在事件应对过程中根据事态发展有所调整。这个级别和最后评估总结得到的级别可能并不一致。如果以事后确定的级别作为依据来衡量事发时政府的响应活动是否妥当、是否合法,在逻辑上必然是不成立的。对于这一点,应当在法律上明确区分开来。

第二,现行法律中对于确定上下级政府间应急管理权责的标准不够全面,划分方案也不够科学。一方面,现行立法只根据事件应对的及时性和应对能力两个因素来划分纵向的应急权责,而忽略了事件信息流等可能的修正性标准。另一方面,现行立法“一刀切”地将县级政府确定为应急管理权责的重心,没有考虑到这一模式在特大城市的不适应性,在实践中已基本为国内的各特大城市所摒弃。对此,也应当在立法上及时做出回应。

第三,对于扩大响应的依据和程序在制度上还有所缺失。《突发事件应对法》仅仅规定了下级政府报请上级政府扩大响应的条件,却没有规定上级政府的判断权和判断标准。对于上级政府接报后的核实、评估等程序,以及上级政府主动决策扩大响应的制度都没有做出规定,需要加以完善。

第四,没有规定事发单位的第一响应职责是现行立法中的一大缺陷。发生突发事件的企事业单位本身往往具备一定的先期处置能力,其及时有效的先期处置对于整个事件应对的成败具有至关重要的意义。[20]而现行立法只强调了事发单位及时报告和配合、协助政府实施应急处置的义务,对其先期处置 职责却没有加以强调,这不得不说是一个极大的缺憾。在将来立法的完善中,对于事发单位应当采取的先期处置措施,及其没有履行先期处置职责所必须承担的法律责任,应当作为应急处置制度的一个重点来规定。

 

注释:

[1] 鲍丹:“中石化青岛输油管道爆炸事故原因查明认定为责任事故”,新华网,http://news.xinhuanet.com/yzyd/local/20140110/c_118917124.htm.(最后访问时间 :2014 年 3 月 30 日 )。

[2] 新华社:“国务院严肃处理‘11·22’中石化输油管爆炸重大事故”,中央人民政府网,http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/10/content_2564171.htm.(最后访问时间 :2014 年 3 月 30 日 )。

[3] 高小平:“综合化:政府应急管理体制改革的方向”,载《行政论坛》2007年第2期,第25—26页。

[4] 薛澜、钟开斌:“突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础”,载《中国行政管理》2005年第2期,第103页。

[5] 戚建刚:“非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新”,载《华东政法大学学报》2010年第5期,第105页。

[6] 林鸿潮:《公共应急管理机制的法制化》,华中科技大学出版社 2009 年版,第 51 页。

[7] 钟开斌:“回顾与前瞻 :中国应急管理体制建设”,载《政治学研究》2009年第1期,第87—88页。

[8] 参见应松年、林鸿潮:“国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向”,载《教学与研究》2012 年第 6 期,第 18 页。

[9] 闪淳昌、黄敏:“中国应急管理及运行模式”,载《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2010年第2期,第26页。

[10] 张海波、童星:“应急能力评估的理论框架”,载《中国行政管理》2009 年第4期,第 33 页。

[11] 参见应松年、林鸿潮:“国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向”,载《教学与研究》2012年第6期,第19页。

[12] 薛克勋:“政府紧急事件响应机理研究”,载《中国行政管理》2004 年第2 期,第77页。

[13] 杨灵芝、丁敬达:“论城市突发事件的应急信息管理”,载《情报科学》2004年第3期,第351—352页。

[14] 薛澜、钟开斌:“突发公共事件分类、分级与分期 :应急体制的管理基础”,载《中国行政管理》2005年第2期,第105页。

[15] 戚建刚:“行政应急管理体制的内涵辨析”,载《行政法学研究》2007 年第 1 期,第 16—17 页。

[16] 参见钟开斌:“国家应急管理体系建设战略转变:以制度建设为中心”,载《经济体制改革》2006 年第5期,第7页。

[17] 于万斯年:“‘11 · 22’中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故的反思”,共识网,http://www.21ccom.net/articles/dlpl/szpl/2013/1128/article_96075.html.(最后访问时间 :2014年3月30日 )。

[18] 杨志锦、宋江云、马永涛:“交叉的管道 :中石化东黄输油管道爆炸事故调查”,21 世纪网,http://epaper.21cbh. com/html/2013-11/26/content_84125.htm?div=0.(最后访问时间 :2014 年 3 月 30 日 )。

[19] 杨静、陈建明、赵红:“应急管理中的突发事件分类分级研究”,载《管理评论》2005 年第4期,第38—39页

[20]《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知》(国办发 [2007]13 号)。

 

林鸿潮, 中国政法大学副教授;黎静,中国政法大学硕士研究生.

来源:《行政法学研究》2014年03期


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