邵宇:PPP模式下政府角色的转换

选择字号:   本文共阅读 392 次 更新时间:2014-10-28 19:59:30

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   根据亚洲开发银行此前预测,2010~2020年十年期间,亚洲地区需要投8万亿美元基础设施资金,才能支撑目前经济增长的水平。这也意味着无论是满足国内需求还是走向亚太,基建投资仍将成为未来相当长一段时间内的经济增长核心动力。同时,应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资和撬动民间资本,解决目前亚太地区面临的巨大的基础设施融资缺口。

   对于中国来说,过去基建投资增长的主力军是地方政府。随着《预算法》的修订以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台,在预算管理和债务约束的情况下,传统GDP锦标赛下的地方政府投资冲动将被抑制,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资,即PPP模式(公私合作伙伴关系)将成为必然的选择。

   在PPP过程中,政府的责任主要是调节进入资本的盈利空间,一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面许多项目投资都带有公益性,因此也要考虑到整体回报率不能过高。PPP模式既要避免政府把社会资本当成接棒融资的冤大头,也要避免新一轮资本寻租的再分配“盛宴”。

   三季度经济数据已经公布,当季GDP增速仅为7.3%,创下近6年最低的增速,其关键因素就是投资增长乏力,尤其是房地产相关投资的持续回落成为拖累投资增长的最大因素。与此同时,拉动投资的主要力量仍在中央政府主导的基建投资,但其托底力度也有所减弱。这反映了经济内生增长动力依然不足,市场主体活力不足。

   更多领域将向民间资本敞开大门

   正是在这个背景下,李克强总理10月24日主持召开国务院常务会议,决定创新重点领域投融资机制、为社会有效投资拓展更大空间。会议指出,创新投融资机制,在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门,与其他简政放权措施形成组合拳,以改革举措打破不合理的垄断和市场壁垒,营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境,使投资者在平等竞争中获取合理收益,有利于更大激发市场主体活力和发展潜力,改善当前投资动力不足的状况,稳定有效投资,增加公共产品供给,促进稳增长、调结构、惠民生。

   事实上,早在今年的4月23日,李克强总理就已经主持召开国务院常务会议,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域”。首批推出80个示范项目包括铁路、港口等交通基础设施、信息基础设施、大型清洁能源工程、油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等,大多属于新型基建投资,符合“克强式刺激”的特点,兼顾“效率、民生、改革和转型”,以此来对冲房地产投资下滑,同时有利于改善民生,也为未来经济可持续发展奠定坚实基础,体现在“稳增长”的同时实现经济结构转型与产业结构升级。

   根据媒体的统计显示,8月以来,全国各省市都加大推出吸引社会资本的力度,11个省市已经推出合计超过3万亿元的投资项目。而正是基建投资增速始终维持在20%以上,一定程度上对冲了房地产开发投资从接近20%下滑至今年9月的12.5%(也是五年来的最低点).

   此次会议除强调前述开放领域之外,将引进民间资本的领域进一步扩展至核电、电网、卫星、机场、水利、公用事业等基础设施建设,同时还包括市政运营、生态环保、民营医院、在线教育、养老产业、体育产业等领域,都有积极的推动政策。预计未来政府仍将在以基础设施建设为主的多个领域加大投入力量,尤其是通过简政放权充分调动民间资本的积极性。正如年初我们在三重断裂带的判断中所分析的那样,当前经济困局的首要原因是出现发展的断裂带,即传统的增长动力已经逐渐丧失,而新的增长点的有效形成还需要时间,最先表现为微观调研中显示的某些基层官员执行力不够,同时民营经济暂时不能得到充分的力量释放。仍然需要通过“政府少管、社会多做、维护公平”的三大政策,为民间资本提供更强的信心保证和更大的展现舞台,推动投资增长,激发经济自身动力。

   无独有偶,10月22日召开的APEC财长会议发表联合声明表示,全球经济的需求面持续薄弱,增长不均,速率不足以提供足够的就业空缺,下行风险显现,有鉴于此,必须鼓动投资,以推动需求和经济增长——基建项目的投资能有效实现增长潜力,并有助达成发展目标。会议同时发布了《APEC区域开发成功的基础设施PPP项目实施路线图》,聚焦“基础设施投融资合作”这一主要议题,重点着眼于加强区域互联互通,推广基础设施政府与社会资本合作(PPP)模式,促进区域经济合作。

   而中国主导的亚洲基础设施投资银行也已获得了充分的共识,未来注册资本或可达1000亿美元,筹建目的为满足亚太地区强劲的基建需求,同时为亚洲发展银行和世界银行留下的财政空缺架设财政桥梁。根据亚洲开发银行此前预测,2010-2020年十年期间,亚洲地区需要投8万亿美元基础设施资金,才能支撑目前经济增长的水平。这也意味着无论是满足国内需求还是走向亚太,基建投资仍将成为未来相当长一段时间内的经济增长核心动力。同时,应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资和撬动民间资本,解决目前亚太地区面临的巨大的基础设施融资缺口。

   PPP模式有望成为经济新动力

   PPP模式上世纪90年代起源于英国,主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题。英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等,甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱,英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。

   对于中国来说,过去基建投资增长的主力军是地方政府。随着《预算法》的修订以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台,在预算管理和债务约束的情况下,传统GDP锦标赛下的地方政府投资冲动将被抑制,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资,即所谓的PPP模式(公私合作伙伴关系)也成为必然的选择。

   应该说引入民资将是本届政府的重要课题:去年7月24日,国务院常务会议中要求向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权;七天后的国务院常务会议中更明确一步提出研究推进政府向社会力量购买公共服务;9月6日的常务会议,则研究部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施。在十八届三中全会的文件中,可以清晰看到本届政府为民资松绑的思路越来越清晰,鼓励民资进入的领域有农村建设、教育、医疗、文化等。或者更广义地看,未来可能考虑把新型城镇化的主体任务──产业导入、城市基础设施建设和运营、商业服务业发展、居住和保障型住房建设全部外包给独立的市场主体来操刀。可供参考的模式包括华夏幸福模式(产业地产)、万达模式(商业地产)、平安模式(养老地产)、华侨城模式(旅游地产)、科赛模式(农村小城镇模式)等。

   今年5月,财政部专门成立了PPP工作领导小组,并于9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,明确推广运用政府和社会资本合作模式“是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义”,并要求各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域。与此同时,由财政部相关机构起草的《政府与社会资本合作模式操作指南》据悉也已进入征求意见阶段。

   正如我们此前断定,PPP模式或将有望成为经济新动力.PPP有包括BOT在内的多种具体形式,对应不同类别的基础设施项目和公私部门的具体需求。采用PPP融资模式的实质:政府通过给予非政府企业长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

   吸引民间投资的关键是保证合理的投资回报率

   必须承认,资本的本性是逐利,想要在盈利性相对较弱的公共品投资中引入民资必然要考虑到民资进入后的回报问题,政府必须转换角色逐步适应这一趋势。在PPP过程中,政府的责任主要是调节进入资本的盈利空间,一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面许多项目投资都带有公益性,因此也要考虑到整体回报率不能过高。在这种模式下,还牵涉到政府和民资投资主要领域的分配,未来的投资中政府还需要对自身参与建设的领域进行限制和规范,以防与民争利。PPP模式既要避免政府把社会资本当成接棒融资的冤大头,也要避免新一轮资本寻租的再分配“盛宴”。

   吸引民间投资的关键是保证合理的投资回报率,诸多有稳定回报的行业民间资本介入程度已经颇深,关键在于那些没有稳定回报预期的行业和项目,如何通过制度改革、后期的经营和服务创造出吸引民间资本的条件。倘若如此,不但可以解决政府的债务问题(其实就是我们一直提的移杠杆),而且投资的有效性也将大大增强。

   24日国务院常务会议提出了一些提高PPP吸引力的细化方式。会议强调,要优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。创新信贷服务,支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务,探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。采取信用担保、风险补偿、农业保险等方式,增强农业经营主体融资能力。发挥政策性金融作用,为重大工程提供长期稳定、低成本资金支持。发展股权和创业投资基金,鼓励民间资本发起设立产业投资基金,政府可通过认购基金份额等方式给予支持。支持重点领域建设项目开展股权和债券融资。这应当也是笔者一直强调的中国式移杠杆——即地方移中央,财政移货币、政府移居民、商行移投行、国内移国外的一个有机部分。

   我们认为,PPP模式不仅仅是市场所理解的是用于解决地方政府融资困境,关键还在于强化民资信心,提升投资效率,激发经济自身动力。对于资本市场而言,建议关注参与过PPP运营模式项目的上市公司,如涉及油气管网、信息、电网、高铁等新型基建,以及环保、民营医院、有特殊模式的一级土地开发、受益于投资领域放宽(如进入养老、基建等长期产业投资)的保险行业等领域的投资机会。

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本文责编:张容川
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文章来源:上海证券报

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