贾康:关于PPP创新中一些重要认识的辨析与探讨

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2018-05-24 01:15:15

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贾康 (进入专栏)  

   【摘  要】目前,我国在PPP领域可说已经走到了世界主要经济体的前沿,发展速度较快而且后发优势明显,但在此过程中仍有诸多制度建设方面的不足之处。本文从风险防范的角度和“疏堵结合,堵不如疏”的哲理出发,对明股实债、BT、“保底”、财政承受能力、地方政府负债、PPP的认定标准等六个PPP发展过程中遇到的突出问题进行了分析和探讨,提出要注重法治化、阳光化和专业化水平的提高,积极审慎处理好风险防范和积极创新关系等问题。

   【关键词】供给侧结构性改革 风险防范 PPP

  

   在我国这几年的深化供给侧结构性改革中,PPP的创新发展已经走在世界各个经济体的前沿。因为决策层高度重视,有关部门不断推出指导文件,所以很快形成风生水起的局面,这个大方向值得充分肯定。

   中国在当下阶段引领新常态,并在新时代继续形成理性供给管理下超常规发展的现代化过程,其实存在着巨大的市场潜力空间和众多“有效投资”的一系列对象。首先可以一个大规模建设项目需求方面的例子来说明:中国中心区域有100多个百万人口规模以上城市,国际经验表明,在这些城市抓紧建设轨道交通网是必要的。北京是个“起了个大早,赶了个晚集”的典型案例,其地铁建设在上世纪六十年代就开始了,但到了改革开放新时期,由于地方政府追求任期内出政绩的短视行为,资金都被用在了地面交通环线这种每个任期内都能尽快“看得见摸得着”的建设上。但事实证明,即便圈到七环,也远远不足以解决公交体系拥堵危机的问题。好在现在政府已回头加快地铁建设,并在一定程度上缓解了北京市公共交通体系的压力,只是这方面的建设任务尚远未完成。北京现在机动车的拥有率远远低于纽约与东京,而纽约、东京都完全没有必要采取像北京这样对机动车限购、限行、限入等严格措施,道理就在于轨道交通网的有效公交供给使机动车是主要用来应急和假日向外的出行。所以,北京这样的中心城市缓解公交困局的关键性不二选择,就是把中心区域建成四通八达密度足够的轨道交通网。北京如此,其他的中国绝大多数中心城市也莫不如此,这种把天文数字的资源往地底下砸的建设过程,往往要持续几十年。

   再举个“小项目”的例子:据有关部门统计,中国城镇区域现在缺少大约5000万个停车位,一个停车位的建设,静态算账预估为10万元的话,那么全国就是5万亿元的投资。这个例子反映了一个现实生活中非常明显的强烈需要,千头万绪的事项中,看起来的“小事”却代表着未来很长时期内必须安排的巨额投资。要想提高与人民日益增长的“美好生活需要”相适应的供给体系质量效率,必须以改革创新为龙头来带出有效供给。

   与PPP相关的“守正出奇”的机制,明显对应于市场配置资源这一决定性的、必须充分发挥作用的机制,同时它又连带了政府“更好发挥作用”的创新。在这个机制中,政府和市场主体以平等伙伴关系发挥各自相对优势,风险共担,利益共享,绩效提升。比如停车位建设这个例子,5万亿元的投资如果完全由政府出钱是不可想象的,但停车位一旦建成使用便会有现金流,那么它就完全可以对应于市场机制和社会资本的投融资行为,天然地可在政府力求高水平的规划之下,运用PPP的创新来形成有效供给。

   以上两点解释了为什么中国作为有巨大发展潜力和市场潜力的经济体,在短短几年之内,就走到全球主要经济体PPP创新的前沿。总体而言,PPP在我国还属于新生事物,方向正确,意义重大,但不成熟的特点也毋庸讳言,防控相关风险值得高度重视。风险防控中亦需运用大禹治水古老智慧,在疏堵结合中掌握好“堵不如疏”、因势利导的哲理。从这个角度,本文对PPP创新中一些有关风险点的重要认识,试作辨析与探讨。

  

一、关于明股实债

  

   明股实债已引起了管理部门的关注与不安。实际情况似可大体分两类:

   第一类,是PPP具有的股份制项目开发主体SPV(特殊项目公司)中的社会资本方,其股权前瞻性地安排了股权回购,即地方政府逐步出钱把其股权买回来,实际上相当于这部分钱让政府先借用几年,以解决燃眉之急。这样明确地设定回购条款,显然不是政府希望PPP所达到的规范状态,不符合PPP发展的取向,但现实案例中这种直接写入合同的情况比较少见。现在管理部门所批评的明股实债,往往针对了暗中的补充协议条款,或针对“潜规则”加上了主观判断的色彩。

   对这种企业股权直接安排回购,是应当予以否定的。但实际上,SPV股权的可流动,按照PPP的可持续机制建设来说,又是不应当完全否定的,在一定意义上讲是需要规范的股权交易通道。因为不少企业很难在PPP项目长达20年、30年甚至50年的情况下,一直持股。笔者认为,对于这类“明股实债”问题,除了正面去防范风险的“堵”之外,还应该有伴随堵漏洞的制度建设去打开通道的“疏”。第一,在堵的方面,应该在《PPP条例》和文件中明确规定哪些情况属于违规,不能写进合同,也不能以附加的补充的协议方式形成白纸黑字的条款。第二,在疏的方面,股权的流动机制是可以对接交易市场的。前一段时间在天津、上海,只有一天之隔,都挂牌成立了PPP金融资产交易平台。这是规范的交易平台,所谓类固定收益资产、资产的证券化、PPP里的股权流动,完全可以探索对接到这样的金融资产交易中心,做阳光化公平竞争环境下的交易。笔者认为,要承认股权往往不可能从头到尾按我们意愿,一成不变以一个锁死状态持有到底,那么就必须在市场上给它一个通道,在这个通道里以公平竞争实现流动。整个市场上如果说能够这样把各种偏好的持股在交易平台里完成它们的要素流动,当然是一个公平竞争市场带出来的解决期限错配、资金掉期问题的机制,使不同阶段上,持股主体偏好改变以后,重新组合里都有一个正当的和市场对接的机制。这其实也是推进要素流动情况之下,我国现代市场体系的丰富与完善。这种市场如果能够稳定形成,将会十分有利于消除社会资本方面的疑虑。

   另外一类明股实债,是说持股的比重非常低,似乎也可以把这种情况归纳为明股实债,社会资本方只持有5%-10%的股,政府方面持股还相对多一些,就违背了PPP一开始推动时的初衷——希望政府少持点股,社会资本方多持点股。另外,政府方面也不能太少,现在有关管理部门的态度是至少有1/4,最好为30%。如果股权的比例明显偏低,剩下都得靠银行、金融机构提供贷款等形式的资金支持。以这个视角来展开,实际是PPP项目投资总额中股权本金的比重高低问题。笔者认为这个问题相对容易解决,就是总结基本经验以后,可以给出一个下限,最低不能低于多少。而且政府的倾向是少花钱多办事,政府持股少一点,愿意让民间资本、企业方面持股多一点,这也应该有一个数量底线,不同条件变化中合作伙伴自愿形成的协议中,应遵守规则方面给出的区间或下限,但规则不应该规定得太死板。对这样一个股权在整个投资里所占比重高低的问题,其实不应太过计较,如果处理得好的话,相对低的股权,放大效应更强一些,未尝不是一个好事。但是这就需要定制化讨论:一个具体的项目,它的股权为15%,另外一个项目股权为30%,30%股权的项目水平未必就高于15%股权的项目水平。这确实需要具体分析。但是从管理部门来说,对特定类型的PPP项目组建SPV时,给一个伙伴各方持股底线也是必要的。应该在以后的实际工作中大体明确这样一个操作底线。

  

二、关于政府购买服务与BT


   虽然财政管理部门对BT持否定态度,但依据相关理论分析框架,笔者认为,广义PPP里其实还包括BT(Build-Transfer)。有人指责部分PPP项目是通过政府购买服务暗度陈仓,是把政府购买服务扩大到政府购买工程,这可以说是应保证政府购买服务工作名副其实的问题。然而,如果全面地讲,政府采购不仅包括服务和设备的采购,其实也还包括工程采购,广义PPP里面的BT就是没有供应方运营期的工程采购。政府自己一下拿不出那么多钱来,但是如使这个项目仍能有希望比较快地做起来的话,就可以选择与企业合作把这个事情先做起来,企业为政府垫付数年的资金,政府以后比较从容地以按揭方式把钱逐步还清。归还本金之外,多出的那一部分资金,就是企业“在商言商”拿到的投资回报,这个投资回报应“非暴利但企业可接受”,太低则企业不会签字,太高则公众监督过不去。在具体操作中,有关部门的态度似乎是百分之百排斥BT的,但据笔者观察,这实际上不可能做到。举个例子说明:中央强调要在2020年前通过精准扶贫的方式让农村区域最后的数千万贫困人口脱贫,截至目前时间已经所剩无几了,再看一下四川凉山州的木里藏族自治县和盐源县,那里是地广人稀少数民族聚居的山区,经济上十分欠发达,那么政府要想在这个区域实现精准脱贫,不修通交通干道是不行的,因为“要想富先修路”,但凉山州政府没有这个能力,中央政府与四川省政府也没有办法直接用专款解决这个问题。凉山州除了和太平洋建设合作外,没有别的办法,由太平洋建设这个民间资本主体出钱建设干道,其建成速度会大大加快。这种方式可以不叫BT,但它实际上就是BT,所谓“拉长版BT”的变形,会使政府还本付息的年度压力更缓解一些。地方政府在具体执行PPP创新中,需要考虑政策的导向,可以把BT放在最末端考虑,但这不宜理解为PPP就绝对不能做BT,否则就不能适应凉山州这样的具体情况。PPP无非就是一个把政府一下做不成的事情转换为能做成的机制。当然要正视相关的风险,要有高水平的通盘规划,具体项目要争取让时间段长一点,政府得以更从容一些。

  

三、关于“保底”

  

   现在有的PPP有保底条款或政府担保文书,违背了PPP的基本精神,就是风险共担或者对风险按照强强联合原则、以合作各方的相对优势来合理分担。PPP的协议文本里必须有风险分担方案,几十种风险因素,应由企业承担的、政府承担的、共同承担的,以及共同承担是怎么个排序,怎样的约束条件,都尽可能写清楚。但是有的时候可能出现一种情况:政府向社会资本方允诺一定水平的回报,这就变成了保底。其逻辑上是想让企业在吃了保底的定心丸后,肯签字开工,这在相关规则上可以加以禁止。但同时,规范的PPP里可以有纳入预算执行的政府付费和可行性缺口补贴,它解决的是地方政府和企业合作时企业方面最担心的问题,即最低利润能否达到可以签字的水平,这就是风险共担框架里必须承认的临界值。企业参与进来,是有最低回报预期的,这是企业方面合理、正当的诉求。所以不必总是强调不能保底,而应强调如何提高可行性缺口补贴的合理性。在法制健全的环境下,以基于专业化测算的可行性缺口补贴安排,保障最低预期投资回报在企业接受的范围内,企业方面才能积极和政府合资做PPP。可行性缺口补贴的合理量化,可以通过专业化团队的支持帮助,政府与企业一起来努力提高方案水平。项目在执行过程中允许作的调整,也可以有规范化的调整机制。

以北京地铁4号线引进港资为例,当年知道香港的地铁系统业绩做得最好,全世界只有香港地铁可以不要政府补贴,但是到了在北京签约建设4号线的时候,补贴就得事先约定好,因为起初北京地铁票价是固定的,这就实际上碰到了一个预期保底的问题。但后来北京地铁在种种压力之下变收费机制为根据乘车距离分段抬高,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财政监督》2018年第5期

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