贾康 欧纯智:国际视野下的特色小镇PPP 解决方案

选择字号:   本文共阅读 362 次 更新时间:2018-02-08 00:19:54

进入专题: PPP    

贾康 (进入专栏)   欧纯智  

   美国总统特朗普最近签署的减税提案,将对其他国家经济造成外部冲击和压力,在中国继续减税降费的努力过程中,小镇建设的财政资金缺口有可能进一步扩大,PPP 代表的建设与运营机制创新成为中国当前小镇建设顺理成章的选项。

   根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》要求,到2020年,中国将培育1000个左右各具特色、富有活力的小镇,涉及的主题有休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居、养生养老等。

   2016年10月住建部公布了第一批127个国家级特色小镇,2017年8月公布了第二批276个国家级特色小镇,第三批正在积极筹备中。对目前在全国各地积极推进的特色小镇来说,如何获得持续稳定的资金是一个关键问题。形成合适的投融资模式,对于特色小镇发展非常有必要。政府和社会资本合作的PPP模式,正在中国地方各级政府得到推广运用,但目前投资领域大多集中在自来水厂综合管廊、公共交通等基础设施领域,PPP在特色小镇建设方面的探索,仍处在初级阶段,有必要进行深入研究和创新探讨。

   中国原有小镇建设的主要融资渠道只有两种:政府直接出资的财政资金以及银行贷款。财政资金的主要来源是税收。美国总统特朗普最近签署的减税提案,将对其他国家经济造成外部冲击和压力,在中国继续减税降费的努力过程中,小镇建设的财政资金缺口有可能进一步扩大,很有必要更为积极地考虑以PPP模式引入社会资本加以解决,PPP代表的建设与运营机制创新成为中国当前小镇建设顺理成章的选项。在借鉴国内外已有经验的基础之上,需要探索出一条适合中国国情的特色小镇建设PPP 投融资模式。

  

PIC与PFI


   英国近期有关PPP 的讲论主要集中在公共利益公司PIC(Public Interest Company)和私人主动融资PFI(Private

   Finance Initiative)这两个方面。虽然具有较大的异质性,但是二者共同关注组织网络的责任、控制和风险,在某种程度上都改变了国家治理框架。由于PPP 功能的复杂性以及维护公共利益的需要,PFI 和PIC 均需明确划分采购- 供应职责,伙伴资格与利益导向由伙伴们共同决定。PFI和PIC 实现了政府的委托代理职能,利用社会资本的技术和项目管理能力优势,协助公共部门寻求高效。

  

一、公共利益公司PIC


   PIC的应用较为广泛。英国在铁路网络、教育和医疗领域要么已经创建了PIC,要么正在创建过程中。PIC的组织形式灵活多样,是其优势所在,有三个核心特点:一般不设股东(如果有,他们也将在利润方面受到限制);提供公共服务;在法律上独立于政府。资金来源可部分由政府资助,或者在政府引导下从民间市场借贷资金。创建利益相关者治理框架的PIC 董事会,直接负责向当地社区和用户提供公共服务。机制是当地社区直接选出PIC 董事会,并对项目进行管理。然而,即便是自己的事情自己做主的类自治模式,PIC 董事会的选举机制依然需要制衡,管理层的选择强调对专业技能和知识的掌控力。从原理上说,政府提供公共服务搞大型基础设施建设都是在为民众服务,然而如果不能得到民众的支持和拥护,就会步履维艰、磕磕绊绊,这种失败的案例值得总结教训。而真正符合公共利益的PPP项目,在通常情况下,不会遭到民众的抵制。民众对项目的接受和理解也会影响项目的进展。

   可以这样理解,PIC董事会正是起到了政府与民众之间的沟通和协调作用,在吸收民众意见的同时,化解民众与政府之间可能出现的意见分歧与冲突。董事会使政府与民众之间既往的关系发生了潜在的变化,使政府在“做好事”的同时将“好事做好”。

   在英国,自工党连任的早期阶段PIC开始进入公共政策视野至今,受到英国政府越来越多的重视,在公共事业建设中发挥越来越重要的作用。这方面的探索可以为中国的特色小镇建设提供一些启发。


二、私人主动融资PFI

  

   PFI具有更长的政治行政谱系,该模式起源于上世纪80 年代末和90 年代初的英国保守党政府。政府在PFI模式中所扮演的角色,是通常作为项目的主导者或者服务的主要采购者来外包服务合同。

   PFI以吸收社会资本参与公共事务的模式提供公共服务、建设基础设施,因此理论上允许政府将公共资源的配给权转移到别处。PFI项目过程相对简单,在获得国家财政部门批准后,地方政府以及相关部门将就特定项目对社会资本发出招标邀请,招标价格的确定会参考其他同类项目并进行特定项目的风险评估,最终确定中标价格。

   该合同将形成一个合作模式,由社会资本融资、建设,在许多案例里甚至可以管理一个大型设施(学校、医院和监狱等等)。

   在形成的长期(25年或更多)合同期内,政府支付使用年费。PFI合同的规模有大有小,涉猎的项目范围特别广泛,小项目如西萨塞克斯郡(WestSussex)的信息技术设施项目造价只有10万英镑,大项目如欧洲当年最大的建设项目,总造价为40亿英镑的海峡隧道铁路工程。由英国财政部创建的英国伙伴关系机构(PartnershipsUK)负责主要议程。目前PFI在英国公共部门扮演着有限但很重要的角色。然而即使在PFI 应用十分广泛的部门,它也从来没有超过公共部门年支出规模的15%。工党则在过去对PFI 持怀疑态度,将其称为“后门私有化”(back-doorprivatisation)。然而,工党人士也都很清楚,通过增加税负资助公共项目投资,会受到来自民众的阻力,工党政府需要对财政持审慎的态度。

   在这样的背景下,PFI 实现了政府没有提高税负或增加公共部门借贷资金的前提下,筹集到公共部门投资所需的大笔款项,并与此同时理顺与社会资本的合作关系。因此,PFI 实际上在一定程度上解除了工党一直以来不增税却要增加社会资本投资提供公共服务的疑虑。所以后来工党也热衷于利用PFI 显而易见的优势,探索新的能够自觉改进效率和性能的公共政策,包括学校教育、社会住房和城市再生等等,并试图确保在不扩张官僚开支的情况下提高行政效率。

   PFI 的核心特点有三:以PFI 方式提供的公共服务要提升效率以改进服务标准;PFI 将风险从公共部门转移到社会资本;社会资本那些深奥的专业知识和管理技能可以通过PFI应用到公共项目当中。

   然而,PFI 在英国的实践当中也会经常遭到质疑:如果只有一个投标者是否不利于维持竞争性局势?向私营部门转移的风险是否与其获得的收益匹配?在英国一些大的PFI 项目已经表现为政策失败后,这些事件的政治影响已经造成严重挑战。更确切地说,PFI涉及到一个介于管理(比如效率)概念与民主(比如问责与合法性)概念之间的权衡取舍问题。

   政府PFI模式的吸引力在于“社会资本获得项目并在后期由政府为其支付”,有人称之为其代表了一种浮士德式的交易(Faustianbargain),正反两方面的经验可为PPP 模式在中国特色小镇建设上的实践提供一些启发。

  

   英国经验的启示

   截至2016年末,中国法定限额内政府债务余额27.33万亿元,负债率(债务余额/GDP)为36.7%;地方政府债务余额15.32万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,低于国际通行的100%至120%警戒线。地方政府债务风险总体可控,这说明借鉴PIC、PFI式的国际经验推进PPP创新,在中国有施行的空间。

   2017年11月10日,财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(简称92号文)明确:进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP 异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

   该文件指出了当前中国PPP 市场中的一些不规范现象,例如PPP 模式成为一些地方政府变相举债融资的工具,可能导致各种风险集聚于地方政府,等等。

   国家部委近期的频繁发文,正是为了遏制乱象防患于未然,这似乎对PPP 的施行敲响了预警之钟。

   实事求是地说,PPP 模式如处理失当容易滋生“浮士德式的交易”,这是我们在实践中需要借鉴国内外经验教训加以避免的,但PPP 在中国发展的大方向应当得到坚持。

   总体来看,PIC、PFI 等都是我们需要观察、借鉴的模式,但是不能完全照搬,要结合中国国情进行本土化改良,有借鉴地学习吸收其可用要素,将其适合中国的经验应用到当前特色小镇的开发建设中,而将不适合中国国情的部分予以排除。国外也许没有跟我们完全一样的政策导向下的特色小镇批量建设,他们的小镇更多是天然形成的结果,这样看似乎可比性与可借鉴性就不是很大,然而即便如此,我们仍然可以借鉴PFI 的“城市再生”模式,借鉴PIC 的民众参与模式,在创新中打造具有中国时代特色的魅力小镇。

   PPP的众多操作模式各有侧重,投融资依“伙伴关系”而带来绩效升级是其核心灵魂,由融资、管理而来的PPP 的治理功能特别具有价值,这在实践中最不应被轻视或者忽视。所以在选择PPP 进行特色小镇建设的时候,我们不但要关注其融资功能,更应当力求利用好其治理功能。

   (文章来源:《环球》,作者贾康,全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家、国家发改委PPP 专家库专家委员会成员;欧纯智,中国财政科学研究院财政学博士后、国务院发展研究中心智库研究员)

进入 贾康 的专栏     进入专题: PPP    

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/108318.html
文章来源:贾康学术平台

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网