贾康:规范化发展PPP系列谈

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2018-01-20 11:33:35

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规范化发展PPP系列谈之一:法治化是“可持续”的根本保障

  

   (本文发表于《经济日报》2018年1月8日,发表时略有文字调整。)

   PPP(Public-Private-Partnership)过去直译为“公私合作伙伴关系”,近年在中国相关文件中意译为“政府与社会资本合作”,是创新发展中得到我国决策层和管理部门高度重视,企业和专业机构、中介组织、科研团队等多元主体积极参与的重要创新实践。2017年上半年,有关统计数据显示,全国已成交的PPP项目达到1357个,同比增长31.4%,投资规模平均为1.73亿元,同比增长27.8%,其中位于前列的十大项目投资金额总和高达2259亿元。在公共工程、基础设施、产业新城建设与运营、地方政府辖区的国土连片开发等领域,PPP项目建设提供了政府、企业、专业机构合作的融资与管理运营新模式,可形成“1+1+1>3”式的绩效提升机制,在政府尽责、企业与专业机构发展“多赢”的同时,改进民生,造福公众,而且可以对接混合所有制改革,发掘“有效投资”潜力引导经济新常态。特别是,PPP还必然促进我国经济社会法治化的进程。

   在PPP蓬勃发展的同时,近期有关管理部门已在防范风险的“问题导向”下,更加强调加强其规范化管理,这显然具有现实的必要性和针对性。PPP的规范化发展,首先应强调与PPP相关的法治化建设。在党中央推进“全面依法治国”的过程中,其实PPP尤其需要得到法治化保障,迫切期待更多的法治化阳光,因为PPP是创新发展中政府转变职能“革自己的命”的典型案例,政府必须“放低身段”和企业一起以平等的“伙伴关系”身份签约,来从事要做很长时间段(一般需要一、二十年,甚至长达三十年、五十年)的项目运营,其间必然经历多轮政府换届,而各届政府主要领导的偏好很可能会各不相同,如发生了“新官不理旧账”式的变脸,企业可怎么办?如果没有法治化制度环境的可靠保障,企业方面是很难可持续地以自愿签字方式参与我国理应发展得越来越多的PPP项目的。很显然,PPP的健康、规范发展,客观上十分需要以让市场人士放心的法治环境来约束、指导和规范PPP的全流程,覆盖众多PPP项目的生命全周期,把签署协议的各方、特别是人们感觉很“强势”的政府及其部门,都放在依法守约履约的轨道上,和衷共济求得共赢。

   我国关于PPP已有的各管理部门“红头文件”,是具有“法规体系组成部分”之效力的,但毕竟这些尚属于最低立法层级的法规依据。随着实践经验积累趋于丰富和较成熟,亟应抓紧推动PPP立法工作,把相关的法规层级提升。如果由于种种原因,一时还不具备基本条件进行我国《PPP法》的立法工作,则应当积极考虑制定《PPP条例》,在其中界定PPP的关键性规则和其与应排除掉的“假PPP”、“伪PPP”的边界,明确PPP的全套标准和流程,并赋予国家鼓励支持PPP发展的各项政策以法规依据。未来一俟条件具备,我国的《PPP法》应力求及时立法到位,以保障PPP这一制度供给的伟大创新可持续地向前推进。

  

规范化发展PPP系列谈之二:阳光化是发挥正面效应内关键机制

  

   (本文发表于《经济日报》2018年1月9日,发表时略有文字调整。)

   PPP必涉及具体的项目投融资建设。以往政府实施公共工程项目投融资时,若以信息充分披露和集体决策来评价其“阳光化”程度,往往是明显不足的。通常情况,是一个地方政府主要决策者所中意的项目,会要求相关部门提供项目的相关基本情况和“可行性研究报告”,然后领导人“大笔一挥”予以批准(俗称“可研变可批”),这个项目就可以动工建设了。这种少数人知情而专断决策的机制,启动时决策效率看起来很高,如果决策正确,当然这个机制会引出一个“好事快办”的结果,但十分遗憾,决策的失误却屡见不鲜、概率很高,项目失败形成的损失,都是由“纳税人的血汗钱”埋单,很难对决策人追究责任——称之为“付了学费”,但多年来这类学费可以一交再交。然而,以PPP创新机制从事公共项目建设投融资,却别开生面:从原理上说,PPP可以通过其阳光化的决策和运行机制,依靠制度性、规范化的优势,最大限度地减少失误,提高资金使用效益,使项目综合绩效显著提高。因为一个个PPP项目,是在多个备选项目均配有可行性研究报告的情况下,由政府、可能的合作伙伴及专业化团队都知情并共同参与的阳光化过程中,形成项目的识别与初步筛选,再使初选的项目进入同样具有阳光化特征的“物有所值评价”,“财政承受能力论证”程序,走完这些必经环节后,再由合作伙伴竞争性挑选专业机构与团队提供咨询给予智力支持,一起磋商起草包括全套风险分担方案的PPP协议(合同)文本,最后由各方自愿签字生效进入建设过程,竣工之后续接约定的运营期。这种阳光化的机制,是最好的“防腐剂”和“防错机制”,在多方知情、公众具有参与机会、客观生成了多重监督机制的新境界中,可以凭借制度优化而防止过去极易发生、引起浪费损失的少数人专断,并封住“设租寻租”滋生腐败的空间,进而使PPP项目以规范化特征而发挥其应有的政府、企业、专业机构“强强结合”引出的“1+1+1>3”的绩效提升结果,更好地以公共工程造福于人民。

   制度创新的功能正是在于打开管理创新的潜力空间,PPP的“阳光化”制度特征十分关键,弥足珍贵。在各地实施中,必须坚定不移地贯彻“阳光化”要领,使PPP从项目选择、前期程序、专业咨询,到合同编制、签约执行,再到建筑商的招投标、工程监理的选定与履职、运营中的必要信息披露和公众监督,直到走完其全生命周期的最后移交,都做到制度设计所要求的阳光化。我国已在实际推进中的PPP项目,拜阳光化这一关键机制所赐,已经表现了其诸多正面效应,但毋庸讳言,也有一些PPP项目的阳光化程度不足,由于种种客观原因,偏离了规范化轨道,这是必须及时制止、坚决纠正的。不贯彻“阳光化”原则的PPP项目,我们完全有理由认定其即为“假PPP”、“伪PPP”,是以PPP创新之名的违规之举,必须严防速纠。如果说规范化发展是PPP生命力的保证,那么阳光化,就是PPP规范发展而发挥其正面效应的关键性机制。

  

规范化发展PPP系列谈之三:专业化是规范化推进的必备要领

  

   (本文发表于《经济日报》2018年1月10日,发表时略有文字调整。)

   注重PPP的规范化发展,是为了使这一创新机制内在的潜在活力充分释放,使其相关的风险因素得到有效防控,从而产生应有的诸多正面效应。在现实生活中,以专业化力量促成PPP规范发展,被业界称为“以专业的人,做专业的事”,这应成为PPP参与各方的必备要领。

   PPP所涉及的是成规模的项目投资,建设与运营周期长,相关联的因素相当复杂,不同领域、不同类型的项目建设都客观地要求以较高的专业化力量形成尽可能周全合理的定制化方案,以求把一个个项目,“不仅促成隆重的婚礼(签约),而且做成百年好合的婚姻(善始善终)”。那么如何能达到这种专业化的要求?除了有关管理部门应作关于专业化的指导之外,地方政府、企业和专业机构需共同努力。

   PPP的签约伙伴,通常一方是政府(或政府指定的部门、机构),另一方是企业及相关的市场法人(即社会资本方),政府与企业内部都需有一定专业水准的人士来共同促成项目落地和健康推进。使这些人士具备专业知识和技能,需要有必要的培训与经验积累,客观上引出了对于专业人才培养的必要性与紧迫性。但具体的PPP项目变化多端,仅靠伙伴各方自己培养人才,仍是远远不够的,十分需要借助社会中介机构、专业团队的力量,如设计师事务所、会计师事务所、法律事务所和项目咨询公司,等等。这些中介机构和专业团队,以寒窗苦读、科班出身加上特定领域经验累积而成长起来的专家群体,构成有竞争力的专业化服务力量,政府和企业可以通过竞争程序挑选适合的第三方,以“购买服务”的方式获得其智力支持而达到PPP立项与运作较高的专业化水平。这也是一种“捷径”和“多赢机制”,是“1+1+1>3”绩效提升机制不可或缺的重要组成部分。

   我国已经展开的PPP创新发展潮流中,第三方机构和专业化团队的作用,已越来越被政府与社会资本方认知,应运而生的不少PPP咨询公司也日趋活跃。但在一定发展阶段上,这些以专业机构面目出现的主体,还难免良莠不齐,鱼龙混杂。如何在“购买服务”市场上形成公平竞争、优胜劣汰的良好环境,尚待各方共同努力。PPP项目“入库”,是带有专业水平评估性质的已有管理框架,地方省级的和中央部级的项目库,似乎又代表着不同等级的专业化水平的认定,如果把入库项目管理掌握为跟踪评价、动态优化,很有必要,但是,也不应以“入库定终生”,以某一轮次是否入库,作为规范化程度的唯一标准。因为PPP的发展中还有巨大的探索创新空间,“入库”在管理部门的掌握上,应当定位于“引导”创新发展,而不宜定位为“审批”;应当注重充分阳光化,即充分的信息披露,切忌搞成拉关系、处关系“贴官方标签”而滑入新型“审批经济”和“设租寻租”;已入库的,并不能排除以后也有“清”退的可能性,某一轮次未能入库的,也不排除未来可能入库——这一管理框架下应追求的是专业化引导机制的一种动态优化。

   在以专业化力量促使PPP得到规范化发展方面,我们还需有一定思想准备,走过“购买服务”市场上一个阶段的的优胜劣汰过程,然后可望结合PPP的法治化建设,迎来由一批有市场口碑和公信力的专业化机构和团队更好发挥专业咨询、服务功能的新局面。


规范化发展PPP系列谈之四:创新发展与风险防控须理性权衡、守正出奇

  

   (本文发表于《经济日报》2018年1月11日,发表时略有文字调整。)

   PPP总体而言属于在中国创新发展中方兴未艾的新生事物,方向正确,意义重大,然而不成熟的特点也毋庸讳言,防控相关风险的问题值得高度重视。在PPP规范化发展中,如何把应有的创新领域的弹性试错空间掌握好,是“发展中规范”的要领,而对于试错探索中发现的问题如何及时察觉,对于能够认定的风险因素有效防控,则是“规范中发展”的要领。“发展中规范”与“规范中发展”,不可偏废,需要理性权衡,以求在创新中和在PPP发挥正面效应的过程中,我们能够使中国的现代化进程“守正出奇”,实现动力体系升级和延续超常规发展态势,对接“中国梦”。

   基于有关创新发展的哲理认识看PPP,首先还是应当考虑“发展中规范”问题,因为PPP虽然已有一些带有经验总结而技术性色彩鲜明的具体模式,如BOT、TOT、ROT、ROO等,但这个模式丰富化、可选择操作方案多样化的进程,并未完结,可说其操作系列可排列的选择清单,仍然是“敞口”的。比如,国际上有其雏形但并未引起特别重视的“项目打包”和“连片开发”,在中国却已很快成为特别具有吸引力和兴奋点特征的选项,今后我们理应积极鼓励带有“中国特色”的PPP创新而不惮在这一领域走到世界前列。再者,某些具体问题的认识,还难免见仁见智:比如管理部门现一般是把BT排除在PPP概念以外的,因为其没有运营期,容易较多地形成地方政府债务压力,但我作为研究者的看法,却是认为,广义的PPP应包括BT,它实为以一种“政府按揭”方式,把政府急需做而一时无力承担资金支出压力的项目,由非政府主体先做起来,再把对后者的还本付息,平滑处理为政府可承受。做得好,BT也是使老百姓得实惠的一种新机制选择,无非就是把政府一下做不成的事情让它能做成的转换机制。我们可在当下一些欠发达区域地方政府“精准扶贫”事项上“要想富,先修路”的案例中,看到BT不失为一种可选项。所以我认为,不宜把BT的可用性完全否定。这套探索,应当在“发展中规范”的过程中逐渐凝聚基本共识,待可形成相对固定的规则时,就能够纳入法治建设轨道来一一加以明确了。

   跟着“发展中规范”,还应高度重视,理性掌握好“规范中发展”。在跟踪评估PPP创新领域的运行风险的过程中,管理部门一旦认定了有把握、可看准的风险点、风险因素,就必须及时推出防范与消除风险的政策措施。比如,没有与地方政府“婆婆”切断行政隶属关系和产权纽带关系的融资平台公司,如果浑水摸鱼入场与当地地方政府合作PPP项目,所谓的“合作伙伴”关系一定会变形成为“婆媳关系”,也就一定会发生严重扭曲而酿成“非规范化”局面,由此累积使过程不可持续的风险因素,必须明确排除此类“假PPP”。“明股实债”、“政府单方托底”等风险因素,管理部门近期在有所察觉之后,已强调要加以防范,这都很有现实必要性,当然,在防控此类风险因素时,也应注意掌握“堵不如疏”的大禹治水式哲理,从长远制度建设角度考虑,应发展规范的PPP资产交易市场平台和在政府“可行性缺口补贴”提高其预测和可确定性的水准等方面,引导社会资本方积极而规范地参加PPP创新。

   总之,权衡好“发展中规范”和“规范中发展”的关系,从而在创新中审慎包容、积极稳定地推进PPP的规范化发展,我国就可望在供给侧结构性改革中于投融资领域成功地“守正出奇”,支持“后来居上”的现代化进程。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:贾康学术平台

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