秦前红:大学自治的制度围城

选择字号:   本文共阅读 431 次 更新时间:2014-10-22 06:23:57

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秦前红 (进入专栏)  

  
据媒体公开报道,深圳大学拟吁请深圳市人大常委会制定《深圳大学条例》(以下简称条例),深圳大学有关专家已经完成专家试拟稿工作。如果该项立法建议能够为深圳市人大常委会所接受并最终表决通过,这将成为内地第一部专项高校地方立法。

   按照专家起草小组的设计,条例的主要宗旨在于争取更大的办学自主权。关键性的制度有,拟将深大确定为“依法治校、高度自治、全面监督、独立运行”的法人机构,以使其区别于政府、企业和传统的事业单位。这样的法人机构将在“招生、学科设置、经费预算和使用、人员聘用、薪酬制定,乃至工程建设、招投标等方面获得充分自主权,而无需象过去那样,事事需要政府审批;学校的教职工亦不再享有终身制的身份定位,要祛除过去平均主义、大锅饭以及只能进不退、只上不下的弊端,实现从”身份管理“到”契约管理“的转变;在治理结构上,要建立理事会、咨询决策委员会以及教授委员会、教职工委员会等制度体系,并推进学校的信息公开,学校每年要将工作报告呈交政府审议,向社会公开,向市人大提交财务审计报告……

   起底大学演进的过程,可以看出,大学关乎人类最深层的精神活动和文明薪火的传承,因此在管制与自治之间寻求良性平衡,制定明晰化的大学活动规则以保障学术自由,给予学术活动明朗预期,等等,这些都是大学规律的基本表征。而用立法来表达社会对于大学的公开期待,屏蔽公权对大学的不当干预,也是现代各国大学治理的基本方式。在此意义上说,深圳市即将展开的大学立法尝试,无疑代表了一种正确的方向。但任何立法都必须置身在地化的各种客观考量,也不能孤悬于社会的各种条件羁绊,以此而论,深圳市的立法试错也会有诸多方面值得斟酌。

   首先,地方立法的制度空间宽窄问题。中国是一个单一制的国家,人民共和国在创建之初设计立法制度时,采行单一的立法体制。五四宪法仅仅规定全国人民代表大会有法律制定权,全国人大常委会则是五四宪法颁行几年之后才有法令制定权。79年之后,考虑改革开放之后立法的多元化需求,以及对过去那种太过单一立法体制的反思,才通过修改地方组织法赋予地方一定层级的人大以地方立法权,但出于对法治统一的考量和对地方主义坐大的担忧,严格限缩地方立法的自主空间,要求地方立法不得同宪法、法律相抵触。只是在全国性法律未及制定的和不属于全国人大专属立法事项的范围,给予地方以有限的先行立法空间。尽管深圳除了享有作为较大市应享有的地方立法权外,还另外享有因是经济改革特区而享有的特区立法权。特区立法权作为一种授权立法,被赋予给予全国性法律、行政法规、地方性法规予以变通的权力。但问题在于授权立法必须谨守被授权的畛域而不得随意僭越,当初全国人大关于特区立法的授权主要限于经济改革和对外开放事务,高校立法是否可以纳入特区立法范围着实需要审慎考量。另外学术自由、基本教育制度比如招生制度、学位授予制度等均属于法律保留事项,如果地方立法完全抄袭全国性立法,则纯属浪费立法资源,制造立法噱头。如果变通设计,是否可以变通全国性法律的基本原则和基本制度?变通的边界其实不可以恣意扩张,否则随心所欲的移步换景,不仅会侵损法治统一秩序,而且还会因与国家和其他地方的教育制度不配套而窒碍难行。事实上变通立法的兴衰与全国性法律的完善呈现反相关关系。在官方宣布到2012年社会主义法律体系已经建成的情况下,变通立法还有多少可欲可为的空间是颇费思量的。事实上,中国宪法和民族区域自治法均赋予民族自治地区制定自治条例的权力,但迄今为止尚未一部民族区域自治条例能够正式出台。若无真正的地方自治,任何地方求新求异的冲动都会遭受强大的集权化的中央管制的无情碾压。深圳作为特区不特,与普通地方日趋同质化的事实,也可能暗喻了此次深圳大学条例的立法尝试最终可能只是立法的浪漫。

   与上述相关联的是,可以作为新闻谈资的只不过是“所谓第一部地方专项高校立法”这个标签,而作为该部立法灵魂的核心制度设计其实乏善可陈。比如说,专家试拟稿将深大定位为“依法治校、高度自治、全面监督、独立运行”的法人机构,这与中共中央历次关于高等教育改革的改革发展目标以及国家高教法的规定几无差异。当下的中国高校几乎都有所谓寻求高度自治的冲动,惜乎孙悟空跳不出如来佛的手板心。在行政全面吸纳社会的基本情势下,任何一个大学企求完全自治其实不过是意淫而已。从招生规模、学位授予、学科评价以及教师资质到校长书记遴选、院系负责人任命、教职工基本待遇,无不受到行政力量的显暗控制。就以条例专家稿鼓吹的所谓教职工待遇自定方面的制度创新,未必就有多少任意挥洒空间。在一个主要依靠政府拨款的公立高校,如果教职工福利待遇与其他机关、组织的人员待遇差异得离谱,则即便拨款方开恩核准,那也会被社会舆论的唾沫淹死。

   中国有关高校的各种制度绝大多数都掌控在那个高高在上教育部手中,深圳市政府尽管是深圳大学主管机关,但所能释放的教改红利空间有限。深圳市政府与深圳大学的核心关系其实就是财政拨款和人事任免。财政拨款只需有科学民主的预算体制,公开透明的拨款程序,即可解决深圳大学的诉求。人事任免则关乎中国干部体制,条例只好无奈转身,世故性地回避。剩下的那些皮毛性制度用大学章程即足以安放,又何需劳动立法机关大驾。

   自由地选择大学校长和其他学校高层管理者,虽非大学自治的全部,但是属于大学自治制度的晶核。深圳大学条例专家试拟稿完全不敢触及这个问题,只观此点,不及其余,我们就可以大胆地做出一个结论,所谓的自主自治都是太过矫情。没有教育改革的顶层设计,深圳的立法试验那也是围城里的一厢情愿。

  

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