秦前红 陈芳瑾:“行政处罚权交由”的规范阐释——基于《行政处罚法》第24 条第1 款之展开

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2022-09-20 08:55:19

进入专题: 行政处罚法   处罚权交由   行政授权   行政权能   级别管辖  

秦前红 (进入专栏)   陈芳瑾  

   摘要:  《行政处罚法》新增第24 条第1 款“处罚权交由”规则,撼动了既有的行政处罚体制,使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。新法实施后遇到了诸多适用问题,故有必要明确其规范意旨,通过内、外部视角的融合,从行政权能与行政权限两方面进行细致阐释。在具体适用层面,“处罚权交由”的决定主体既可以是省级人大及其常委会,亦可以为省级政府,省级政府部门同样可以进一步明确权限分工;“处罚权交由”的承接主体则需要为处罚权的有效运行提供必要的体制保障;同时,应结合相对集中处罚权的适用领域对“处罚权交由”的范围进行限缩,并根据行政处罚种类的损益性对基层处罚措施进行必要之限制。

   关键词:  行政处罚法 处罚权交由 行政授权 行政权能 级别管辖

  

   2021年,第十三届全国人大常委会对颁布实施25年之久的《行政处罚法》进行了全面的“查漏补缺”,其中多项制度的变动深刻影响着全国各领域各层级行政机关的执法格局。在新法诸多制度设计中,新增的第24条撼动了既有行政处罚体制,使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。根据《行政处罚法》第24条第1款,省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。

  

   由于行政处罚是国家行政机关实施行政执法的重要方式,[1]集中规制行政处罚行为的《行政处罚法》关系着我国行政执法水平及行政执法体制之走向,条文修订背后同样蕴含着行政执法体制改革的丰富内涵。在行政执法体制改革渐趋精细化的当下,修订《行政处罚法》意味着国家以法治引导改革,以法律的权威性和稳定性巩固既有改革成果的决心。[2]在此背景下,新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位,促成行政处罚权的适当下放,推动执法重心进一步下移,顺应了行政执法体制改革的大方向。

  

   目前,新法业已生效,准确把握新法第24条的适用规则显得尤为迫切和必要;法规范对行政处罚权下放设置的诸多程序与实体条件需要学界进行必要之阐释。否则,体制改革将无法从经验的总结提炼上升到制度设计优化的高度,修法对精细化改革的引领与导向作用将被大打折扣。据此,下文将从行政执法体制改革的实践样态入手,对《行政处罚法》第24条第1款进行规范阐释,试图剖析此项制度的规范意旨与具体实施路径。

  

   一、《行政处罚法》第24条第1款的出台背景

  

   基层治理乃是治国理政的关键所在。截至2021年8月,我国共有21240个镇,8417个乡,8873个街道,合计38488个乡镇行政区划单位。[3]数量如此庞大的基层行政区划单位,散布于我国东中西部各个区域,其产业结构多元各异,人口规模截然不同,发展状况更是参差不齐。随着我国城镇化建设高歌猛进,部分乡镇俨然具备县(区、市)级的人口规模、经济体量与公共财政收入,[4]却欠缺必要的经济社会管理权限,无法应对日益膨胀的行政事务类型与规模。为此,国家与地方探索经济社会管理权限的调整模式,试图解决基层执法困境,旷日持久的乡镇事权改革拉开了序幕。

  

   (一)以乡镇扩权为原点的地方自主性探索

  

   广东省于2000年便发布《广东省人民政府关于加快中心镇发展意见的通知》,确定了300个左右的中心镇,按照权、责、利相统一的原则,逐步完善镇级政府的经济、社会管理职能,同时对中心镇下放部分行政审批权限。随后,江苏、福建、湖南、山东等地陆续开展了有关事权下沉基层的试点与改革。[5]在此过程中,各地采取乡镇(街道)协助执法、设立县级政府部门派驻机构、“街乡吹哨、部门报到”、交办途径、基层相对集中行政处罚权、委托放权及授权明确乡镇(街道)独立执法主体等多种方式,实现执法重心的下移。不难发现,唯有授权方式直接赋予乡镇政府和街道办事处行政执法的主体资格,实现了执法重心的完全下移;其余模式只是通过县级职能部门与乡镇(街道)联动,实现执法重心的部分下移(倾斜)。

  

   在执法重心向乡镇(街道)部分倾斜的模式中,县级部门仍可通过签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等内部管理方式,将工作责任转嫁乡镇(街道)承担。在压力型体制的层层传导下,处于国家治理末梢的乡镇政府和街道办事处只得忍受自上而下的政治压力与行政压力,[6]基层“责大权小”的局面并未得到有效的缓解。为此,党中央积极推动简约高效基层管理体制的构建,依法明确乡镇政府和街道办事处执法主体地位,着力化解“条块矛盾”。

  

   (二)以执法体制优化为落脚点的中央统筹性规划

  

   在各地已充分开展试验的基础上,国家开始自上而下地推进基层行政执法体制改革。[7]随着城镇化水平的不断提高与城乡统筹发展的加快实现,基层行政执法体制改革正在不断细化与深化。2019年初出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《实施意见》),呈现出三大基本面向,影响着未来改革的深入方向,并预示着法律规范亟待完善的内容。

  

   1.明确乡镇和街道执法主体地位[8]

  

   《实施意见》正式提出“大力推动资源服务管理下沉”的发展方向,强调将按照依法下放、宜放则放原则,把点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道,并由省政府统一制定赋权清单,依法明确乡镇和街道执法主体地位。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的,按法定程序和要求办理。由此可见,委托、交办、协助执法及联合执法等模式虽然符合法定程序与要求,却只是基层管理体制改革的权宜之计,与改革的目标仍有一定的距离。唯有通过调整执法权配置,将行政权力和责任具体落实到乡镇政府和街道办事处,才能摆脱基层治理中的多方掣肘。

  

   2.推进基层综合行政执法

  

   结合《实施意见》,整合后的基层执法资源将被组建成统一的综合行政执法机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作。在基层推行综合行政执法改革,不但能够克服各领域执法中职责不明、职权交叉、多头执法、主体不明、权限不清等弊端;而且利于强化基层执法力量,将上级派驻基层与基层固有执法资源进行整合,避免行政职权的过度分散。此外,乡镇和街道迫切需要的行政管理权限主要集中于交通运输、环境保护、城市管理、市场监督、食品安全、农业生产等领域,[9]专业性门槛较低,具有实施综合执法的天然优势。

  

   3.强化基层执法力量

  

   中央不忘为本身“羸弱”的基层执法队伍配置优质的执法资源,提供基层行政执法必需的执法人员、保障经费以及装备投入,[10]将“人财物”下放到乡镇(街道),强化一线执法力量。《实施意见》坚持重心下移、力量下沉、保障下倾的原则,规定县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理,由乡镇和街道统筹指挥调配。同时,《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确说明,在行政体制改革的下一阶段,应坚持省级原则上不设行政执法队伍,设区的市与市辖区原则上只设一个行政执法层级。由此可见,行政执法所需的编制、技术、资金、技术等逐步下放基层,上级部门从执法者转变为监督者将成为必然趋势。

  

   经过近二十年的改革与探索,基层行政执法体制改革目标已然从被动的事权调整转变为主动的行政体制完善。目前,中央总结了各地探索出的有益经验,为基层行政执法体制改革梳理出了较为清晰的优化思路,并着手开展相关法律的修改工作,引领与推动基层治理能力与水平的进一步提高。作为规范基本执法手段的《行政处罚法》现已完成相应修订工作,为乡镇和街道行使执法权扫清法律障碍。

  

   二、“处罚权交由”的规范意旨与功能定位

  

   关于“处罚权交由”规则的法律性质,理论与实务界讨论较多,分歧亦较大。在本次《行政处罚法》修订之初,应松年教授便明确指出这是对地方政府级别管辖权的再分配,可以由省政府来决定,具体应当制定省政府规章来授权。[11]卢护锋教授通过细致地阐释,指出行政执法权下移到乡镇政府及街道办事处时,这种执法权的调整超越执法权内部优化的范畴,属于行政执法权的重新配备,使不具有主管职能的组织获得了主管特定行政事务的权力。[12]叶必丰教授表示,包括“处罚权交由乡镇街道行使”在内的执法权下沉到底并非法律授权和行政委托,职权转移制度同样难以支持,其本质属于执法事权的纵向配置,[13]与此表示类似,杨丹博士认为处罚权下放实质是执法权的纵向流转。[14]而全国人大常委会法工委行政法室副处长张晓莹认为《行政处罚法》第24条属于对处罚实施主体的扩容,即明确乡镇、街道的处罚主体地位。[15]

  

   对于《行政处罚法》第24条确定的“处罚权交由”途径,理论与实务界也持不同的观点。张晓莹副处长认为,下放行政处罚权既可以直接授予行政处罚权,也可以是委托、“街道吹哨、部门报到”等多种方式。[16]全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华认为,“交由”既可以是授权,也可以是委托。[17]司法部行政执法协调监督局处长袁雪石更是列举出相对集中处罚权、交办、委托、设立派驻机构、授权五种途径。[18]与此同时,也有学者持有“处罚权交由”途径不具有开放性的观点。李洪雷教授在处罚法修订时便指出,执法权下移应由省级政府授权。[19]李德旺博士认为,《行政处罚法》第24条事实上是间接行政授权,由省、自治区、直辖市直接依据法律的“交由决定”为基层赋权。[20]江国华教授表示,《行政处罚法》第24条实际上明确乡镇政府的处罚权属于省级政府授权。[21]

  

   不难发现,学界对于“处罚权交由”法律性质的描述较为“生动”,并未强行将其并入传统行政职权产生与运行的固有形态之中;[22]对于“处罚权交由”实现途径的理解,部分学者主张处罚权配置方式的多元性,多数学者则认为“交由”途径具有唯一确定性。实际上,上述论者对于“处罚权交由”法律性质与实施路径的探讨,反映出新《行政处罚法》正式施行后,第24条第1款在规范适用上亟需解决的难题,如“省、自治区、直辖市”该作何理解;“交由决定”应以何种形式作出;处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使后,县级政府部门能否继续行使;如何落实“处罚权交由”的定期评估等。本文认为,学者观点的分歧正说明基层执法体制改革进程中制度确定性与灵活性之间的张力,只有回归《行政处罚法》第24条第1款条文本身分析其规范意旨并把握其功能定位,才能从根本上弥合此种张力。对此,应通过内、外部视角的融合去剖析“处罚权交由”的规范意旨。


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本文责编:陈冬冬
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