胡键:惩治腐败与国家治理能力建设

选择字号:   本文共阅读 1383 次 更新时间:2014-09-30 15:17

进入专题: 惩治腐败   国家治理能力   全面深化改革   廉政制度  

胡键  

 

【内容提要】 腐败的产生与现代化进程和政治体制的类型都没有关系,而与国家治理能力直接相关。国家治理能力低下就会导致腐败,腐败则会进一步降低国家治理能力。国家治理能力实际上是政府的治理能力,在深化改革进程中,提升国家治理能力就是要对政府进行准确定位,防止政府因错位、越位而导致权力腐败。腐败是世界各国普遍存在的问题,各国在治理腐败方面受诸多因素的影响而治理的方式不一样,治理绩效也大相径庭,但其中不乏卓有成效的腐败治理方式,值得我们借鉴。

【关 键 词】惩治腐败/国家治理能力/深化改革/廉政制度

 

有观点认为,腐败是现代化进程中的必经阶段。也有观点认为,集权体制必然导致腐败,而民主制不会产生腐败。对此,笔者不敢苟同。笔者认为,腐败与现代化进程没有关系。西方现代化进程中确实曾经产生过严重腐败,但它们也探索出了治理腐败的有效措施。后发国家不应步其腐败的后尘,而要借鉴其成功治理的经验。腐败与政治体制也没有关系。美国作为民主国家的典范也不乏会严重腐败现象,新加坡虽是集权制国家却长期保持较高的清廉指数。那么,腐败与什么有关呢?笔者认为,腐败与国家治理能力有直接的关系。国家治理能力低下会导致腐败,反之腐败也会进一步降低国家治理能力。

 

一、改革进程中国家治理能力下降导致腐败

改革不应该产生腐败,但一个不容忽视的问题是,在中国改革进程中腐败现象也日益严重。当然,也有一种观点认为,中国的腐败程度被夸大了,认为“透明国际”的腐败指数并不客观,它是一个认知指数,是主观上认知的结果,这一指数并不能真正体现一个国家的腐败程度。但是,中国的腐败现象的确在蔓延。腐败呈现出向一些关键领域扩散的趋势,高中级干部违纪违法现象日益严重,一些腐败分子集政治蜕变、经济腐败、生活腐化于一身,案件类型多样化,作案手段日趋复杂,呈现隐蔽化、智能化的特点。中国权力腐败情况自改革开放以来就一直呈上升趋势。①这一趋势表明,中国当前最大的危险是腐败,而这些腐败正是由于改革过程中国家治理能力下降所导致的。那么,改革进程中国家治理能力为何下降呢?

第一,社会加速转型客观上要求国家治理能力也要相应得到提升,但国家治理能力的提升滞后于社会转型的速度,因而表现为国家治理能力的短缺。虽然改革开放历经了30多年,但中国仍然处于社会转型期,新旧社会整合机制仍然处于交替阶段。新旧社会整合机制的长时段交替意味着对国家治理能力提出了更高的要求。然而,由于执政者缺乏应对新形势下的新情况的经验和准备,从而使得国家治理能力无法迅速得到提升。最典型的表现就是执政者无法很快地建立起新的社会整合机制。因此,新旧社会整合机制交替过程中不仅出现了交替的“时间差”,而且也产生了一个新旧两种整合机制都难以覆盖的“规制真空地带”。腐败正是利用这个“时间差”而盯上了这一“规制真空地带”,并通过这一“规制真空地带”迅速蔓延开来。

第二,改革客观上要求既要谋求经济增长也要防止腐败,但国家治理能力的低下导致人们无法充分认识到改革的双重任务,结果只要经济增长了,腐败往往被大众所容忍甚至严重的腐败也被“赦免”。诚然,中国在改革进程中始终注重廉政建设。早在1982年改革开放之初邓小平就指出:“对外开放,资本主义那一套腐朽的东西就会钻进来的;对内搞活,活到什么程度,也是有问题的。我们必须坚持对外开放、对内搞活经济这一手。但是为了保证这个政策在贯彻执行过程中能够真正有利于四化建设,能够不脱离社会主义方向,就必须同时还有另一手,这就是打击经济犯罪活动。没有这一手,就没有制约。”②因此,邓小平在跟中央负责同志谈话中指出:“我们一手抓改革开放,一手抓惩治腐败,这两件事结合起来,对照起来,就可以使我们的政策更加明朗,更能获得人心。”③但是,由于中国启动改革的主要目的甚至唯一目的就是要消除经济贫困。于是,着力于以经济发展和消除贫困为目的的改革,长期以来忽视了防止腐败的任务。在广大民众中也普遍存在着这样一种观念:宁愿要腐败做事的官员而不愿要贪权不做事的官员。在政策的实施过程中,也同样是专注于经济发展而很少关注官员腐败,只有在官员腐败确实引起民愤的情况下,惩治腐败才成为一件重要的政治任务。即便如此,惩治腐败也并非作为一项改革的任务,只是因为腐败妨碍了改革才成为惩治的对象。

第三,国家治理能力低下也表现为制度设计的严重缺陷。中国的政治伦理是把领导干部视为具有高尚道德的人,这样的人“不应该”腐败,即便出现一些腐败现象,那也是个别官员的例外现象,是个别官员缺乏道德修养的原因,而很少考虑加强外部制度的建设。由于经济增长是中国改革的头等大事,所以制度设计上都是围绕着经济建设这个中心,而且在围绕经济建设这个中心的同时,制度在选拔人才时首先考虑的是能够实现经济增长的人才。尽管中国共产党在选拔人才时也强调德才兼备,但强调的是经济建设的才,而一个人一旦在经济建设方面展现出与众不同的才,且被委以重任,这个人往往就被简单地视为道德高尚的人。把国家的权力置于一种被认可的高尚道德之上并且这种道德事实上没有任何外在的制度约束,甚至还希望所有拥有权力的人都拥有这种道德和在运用权力方面能够坚持道德原则。这显然是把人善的一面人为地扩大了,而把恶的一面无限地缩小了。把人的内部品德置于外部的制度之上,必然使权力运行的风险人为地放大。在没有外在制度的情况下,当然不乏道德高尚之人能够廉洁奉公,但难保道德藩篱不被物欲所击溃、摧毁;同时,也难保所有位高权重的人能够始终保持品德高尚。我们决不能指望有缺陷的人来代替制度,而应该用制度来弥补人的缺陷。

第四,国家治理能力低下还表现为制度变迁中的“惰性”。社会转型应该是在保持社会稳定的前提下优先发展新制度。但是,长期以来中国改革采取的是双轨制。双轨制最大的优势在于避免大起大落的社会动荡。也正因为如此,中国在过去30多年的改革中保持着相对稳定,并在这种稳定的环境下实现了经济增长。双轨制本应是一种过渡性的制度安排,但因为它给中国经济带来的增长效应而成为中国制度变迁的秩序性的制度安排。结果,双轨制被无限期地延续下去并且使制度变迁产生了“惰性”。双轨制给权力腐败与寻租提供了制度空间,从而催生了一个“劣政府”④,而“劣政府”又刺激一些市场行为主体采取“抄近路”的方式进行贿赂以提高其市场效率进而谋取竞争优势。于是,一些地方就形成了这样一个恶性循环机制:双轨制—腐败与寻租—“劣政府”—以行贿、受贿为主的腐败。因此,双轨制是理解中国过去30多年经济成就的金钥匙,也是中国腐败滋生的制度性土壤。

 

二、腐败对国家治理能力的影响

国家治理能力低下会导致腐败,腐败反过来也会进一步降低国家治理能力。二者存在着互为因果的关系。美国学者苏珊·艾克曼从成本与收益的关系提出了腐败的根源在于国家治理能力,并分析了产生腐败的四种情况:其一,政府本来被赋予依照合法标准而非行贿意愿来为个人和企业配置稀缺资源的责任。但是,当政府不能发挥这种功能的时候,贿赂就会像价格一样使政府提供的稀缺资源的供求趋于平衡。其二,在现有的工资水平和内部监督水平下,政府官员可能根本没有动力做好本职工作,他们可能会拖延事务或者设置其他障碍。在这种情形下,贿赂对这些官员就能起到一种激励性奖金的作用。其三,那些从事合法生意的企业或个人力图降低政府以税收(包括关税)和管制等方式向其施加的成本。而贿赂能降低这些成本。其四,从事非法经营的企业经常从国家手中“购买”腐败性的收益。在某些极端的情况下,非法企业和犯罪集团的头目甚至能够通过贿赂和恐吓手段把警察部门和其他国家部门置于其控制之下。在这种情况下,贿赂助长了犯罪活动。上述四种情形就是国家治理能力存在问题而导致的。⑤那么,腐败在哪些方面导致国家治理能力低下呢?

从政治方面来看,腐败对政治最大的影响是导致政治上出现“软政权”现象。所谓“软政权”现象就是指社会缺乏立法和具体法律的遵守与实施的意识,各级公务员普遍不遵从规章和指令,并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。⑥在20世纪90年代中期,中国学者萧功秦把“软政权”的基本特征概括为四个方面:一是“反法制的互利性”,即社会成员各自运用自己掌握的某种稀缺资源,如权力、金钱等,在违反和抵制法规的基础上,为一己的私利进行交换;二是对法规的遵守与解释的松弛性与随意性;三是它对包括下层阶层在内的社会各阶层的广泛渗透性和普遍性;四是贪污、腐败等各种属于软政权的行为模式彼此的互诱性和积累效应。⑦中国政治生活的“软政权”现象至少表现在以下方面:

一是“一把手”问题。由于一把手职位高、权力大,为他吹喇叭、抬轿子的人多,在这种环境下,一把手极易成为各种势力腐蚀的对象。对于“一把手”问题,邓小平在改革之初就注意到了,并且要求加强对“一把手”的教育和监督。他曾指出:“权力过分集中,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板,党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”⑧邓小平还指出,“一把手”的家长制作风,“除了使个人高度集权以外,还使个人凌驾于组织之上,组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象,它的影响在党的历史上产生过很大危害”⑨。因此,邓小平要求处于现代化建设中的中国共产党“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”⑩。但是,从历年查出的腐败案件来看,涉及党政一把手的案件所占的比例仍呈上升趋势。

二是公权力私有化现象。《中华人民共和国宪法》明确规定了“一切权力属于人民所有”的基本原则。人民被赋予了“公仆”的行政管理权、资源配置权、经济管辖权、人事任用权、司法执行权、财物审批权等管理国家事务的公共权力。但是,在上级不易监督、同级不好监督、下级不敢监督、人民不能监督的情况下,某些掌握着国家权力的人把手中掌握的公权力转化为谋取私利的工具。这就是所谓的公权力私有化现象。公权力私有化在大多数情况下都是堂而皇之地被冠以“组织”或者是“制度”的名义。在当今中国改革过程中,公权力私有化现象表现为:(1)通过制定有利于自己或自己所代表的利益群体的制度、政策,从而能够以“国家政策”即“制度”的名义获得普通群体难以获得的社会资源。(2)人为地改变地区、部门的某些规章制度,特别是改变地区、部门的分配制度,并以“改革”的名义获得最大利益。(3)提拔干部任人唯亲,不遵守程序,或者打破正常的程序提拔自己的亲人、亲信,从而导致公务员“家仆化”。(4)以“组织”的名义合法性地占有社会资源,或者是提拔自己的亲信,或者是享有某些特殊资源。改革开放30多年极大地促进了中国的现代化进程,但公权力私有化也恰恰是在改革开放的进程中日益严重。

三是公权力市场化,导致买官卖官现象。权力市场化是指权力作为市场交易的客体而成为掌握一定公权力的人谋取社会资源的一种方式。它既表现为权钱交易,也表现为权物交易,归根结底是用公权力与其他利益进行交换以换取更大的收益。公权力市场化在中国封建政治制度中比较普遍,但封建的政治传统并没有被革命彻底根除,而是作为一种“社会基因”在当今中国政治发展中发挥着某种影响。因此,即便在当今,中国政治体制内买官卖官的现象也时有发生。

四是公权力运行潜规则化、暗箱操作。公权力运行的潜规则化是廉政建设中最大的问题。过去30年来,中国在廉政建设方面建立了一系列的制度,但这些主要是关于内部(道德、品格)建设的制度,而不是外在建设的制度,即不是关于制度建设的制度,而只是检验人的道德的制度,很少有关于权力运行以及关于权力与没有掌握权力的人的关系的制度。而权力运行过程恰恰是腐败产生的最大空间。缺乏外部制度的规制,其结果必然是权力运作的暗箱操作,正式的制度被潜规则排挤,潜规则成为正常社会的规制手段。这种情形下,很容易导致黑社会性质的组织和群体性事件的泛滥。

从经济方面来看,腐败对经济的影响主要表现在三个方面:一是腐败影响资源配置;二是腐败抑制经济增长;三是腐败会导致低效。

关于腐败影响资源配置的情况,美国学者苏珊·罗斯·艾克曼从贿赂对稀缺资源配置的影响进行了阐述。她用了一系列的案例证明贿赂扭曲资源配置,导致资源配置倾向于行贿的市场主体。她认为行贿会导致腐败的政府公务员的收入提升,而政府公务员出售的是稀缺资源。政府对稀缺资源的合理配置,目的是要落实政府的计划,但在贿赂的干扰之下,政府的计划往往会落空。(11)国内也有学者对这一问题进行了研究。例如,任建明、杜治洲认为:“腐败的官员在分配资源时是根据关系和影响,根据对方支付贿赂的数额来作出决定,而不是根据企业的实际能力作出决定,从而对资源的合理配置产生严重的消极影响。同时,在资源计划分配和市场配置同时并存或存在黑市交易的情况下,腐败的政府官员往往为计划价格和市场价格(包括黑市价格)之间的巨大差额所吸引,从事资源的转手倒卖活动。”(12)此类情况的结果使腐败的官员获得最大收益,而资源配置则因扭曲而无法实现最佳化。(13)作为一种公共品,当它遭遇到腐败时,运行的成本无疑会提升,也会降低服务社会的质量。

关于腐败与经济增长的关系,一种观点认为,腐败可以带来经济增长,但笔者认为这是非常荒谬的。即便有增长,那也是由于个别市场主体通过贿赂的方式优先获得稀缺资源而获得短期性的增长。这种增长是畸形的、不可持续的。这种增长由于是通过贿赂而实现的,它必须通过进一步的贿赂来维持,而且也不能带来社会整体福利的提升。而从长期的情况来看,腐败必然会导致投资减少,从而使经济增长减缓。(14)这是一般规律。有学者研究表明,一个国家如果能够把它的腐败指数(按0—10分打分,0是腐败最严重的,10是腐败最轻微的)从6提高到8,那么就能把它的外国直接投资率提高4个百分点,国内生产总值的人均增长率提高0.5个百分点。(15)这就是说,腐败会直接影响经济增长。

关于腐败与效率的关系,有学者认为腐败必然导致低效。笔者非常赞同。艾克曼指出,“腐败市场”不会像合法市场那样有效率。这是因为,其一,贿赂的非法性质迫使双方必须消耗一定的资源来隐藏其非法交易;其二,一些潜在的非法交易者可能由于良心上的不安或畏惧惩罚而拒绝进入“腐败市场”;其三,为了避免交易内容泄露,政府官员仅仅同内部人士和信得过的亲信进行交易。所以,腐败的资源分配系统不仅降低全社会的效率,而且还使经济发展中的竞争面临不确定性。(16)

从社会方面来看,腐败对社会的影响也是非常明显的。这至少表现在以下几个方面:

一是腐败会破坏社会公平。改革是中国现代化的必由之路,但改革也产生了不少“副产品”。例如,“让一部分人、一部分地区先富起来”本来是改革所体现的“梯度发展”思想,但实际上先富起来的是掌握着权力的一部分人通过权力资本化而获得了先机性的富裕;同样一部分地区则是依靠中央政策的扶持而获得发展的优势。这两种情形,都造成了社会不公正。特别是前一种情形,权力资本化实际上就是一种权力寻租。通过这种情况富裕起来的人,无论如何不能寄望他们能够带动其他人走向富裕,相反他们会通过权力不断地集中社会资源,以至于那些没有权力支撑的市场主体在改革中无法获得发展机遇而产生严重的挫败感和被剥夺感。

二是腐败会破坏法治。法治是治理国家的根本手段,法治能否得以维护是国家治理能力的一个重要标志。前文所说的“软政权”现象,也反映出腐败已经使法治成为苍白无力的一种摆设。虽然中华人民共和国宪法明确规定“法律面前人人平等”,但在实际的国家治理过程中,权力常常凌驾于法律之上。当法律的权威被践踏之后,权力就常常会被滥用,权力腐败也就泛滥。

三是腐败导致社会道德严重滑坡。领导干部一向被视为道德楷模,因为中国共产党干部选拔的标准就是“德才兼备”。领导干部的道德对社会具有导向的作用。而干部的腐败对社会风气产生了直接的冲击。社会的道德楷模出了问题,社会道德就跟着滑坡,社会风气就难以匡扶。邓小平就曾指出:“为了促进社会风气的进步,首先必须搞好党风,特别是要求党的各级领导同志以身作则。”(17)“如果党的领导干部自己不严格要求自己,不遵守党纪国法,违反党的原则,闹派性,搞特殊化,走后门,铺张浪费,损公利私,不与群众同甘苦,不实行吃苦在先、享受在后,不服从组织决定,不接受群众监督,甚至对批评自己的人实行打击报复,怎么能指望他们改造社会风气呢!”(18)反过来,党风不好就会直接影响社会风气,党内干部的腐败就会直接导致社会道德的滑坡。

四是腐败危害社会心理健康。腐败对社会心理有直接的作用,主要表现为:(1)腐败引起社会的“仇官”心理。官与民的关系本是鱼水之情,但因官员的腐败且腐败又没有得到法律的惩罚的时候,社会就会对官员存在一种普遍的仇视心理。近些年来,官民关系、党群关系在某些方面比较紧张,而且“仇官”现象也比较突出,一个相当重要的原因就是干部腐败,以及由干部腐败引起的一种不健康的社会心理。(2)干部腐败导致社会上对官员和政府以及对相应的制度产生严重的不信任感。特别是不少安全事故、食品卫生事故等在相当大程度上与干部腐败有关系,结果政府、政府官员所说的话无法获得社会的信任,以至于政府陷入“塔西佗陷阱”之中。(3)干部腐败还导致年轻一代产生一种畸形的心理,即认为事业成功必须靠欺骗。在传统的成功教育中,我们一直提倡诚实守信、勤奋刻苦等积极向上的价值取向,但年轻人所目睹的事实与我们的传统教育大相径庭,特别是他们看到的是社会靠坑蒙拐骗、欺诈而成功的一面。结果,他们内心之中就产生了一种错误的成功心理。

总之,腐败从政治、经济、社会各个方面对国家治理能力提出了严峻的挑战。有学者把腐败视为改革的结果,这种认识无疑是错误的。众所周知,转型只能向更好的社会秩序发展,如果转型导致社会秩序倒退,那么我们就不应该推进这种社会转型。因此,把腐败视为改革的结果,实际上就是在否定改革。当然,腐败的确是改革的“副产品”,提高国家治理能力必须通过进一步深化改革来克服和消除过去的改革所带来的“副产品”,使深化改革的正能量能够充分地释放出来。

 

三、提升国家治理能力的国际比较

腐败是世界各国普遍存在的问题,但各国在治理腐败方面受诸多因素的影响而治理的方式是不一样的,同样其治理绩效也大相径庭。美国、俄罗斯是两个完全不一样的大国,治理腐败的方式也不一样,这两个大国在治理腐败和提升国家治理能力方面采取的措施值得中国借鉴。

美国曾经是一个腐败严重的国家,特别是在19世纪至20世纪初,其腐败达到了顶峰。美国在19世纪的主要腐败类型大致分为四种:第一种可以称为“项目回扣”型的损公肥私;第二种叫做“权力资本化”;第三种可以称为“权力俘获”;第四种则是指在战争中敛财。

通过大量的工程项目进行损公肥私的现象,在1826年伊利运河竣工以后的美国可以说是司空见惯的。伊利运河修建以后,其他州也仿效纽约市兴修运河,或者向运河公司贷款。各州资助了大量公共项目以确保它们在竞争中不处于劣势。各级政府支出范围的扩大,增加了政府官员贪污的机会。美国学者对此进行了详细的研究,但由于不知道其账本,无法知道究竟有多少实际用于工程,究竟有多少装进了私人腰包。但是,从项目预计成本与实际支出的比较来看,当时美国的工程项目腐败确实相当严重(见表1)。

“权力资本化”现象一般在社会转型时期最为突出。美国从建国初期的“铁腕”时代向“看不见的手”的时代转型的过程中也出现了这种现象,即权力作为一种市场资本直接参与市场竞争。例如,19世纪中期,联邦法律要求国会拨款赔偿在革命战争中遭受财产损失的人,于是各地的人们都涌入国会要求得到养老金补偿。由于从美国全国各地到华盛顿来提出赔偿要求既耗费时间,又开销太大,那些有赔偿要求的人通常求助于一些在华盛顿有影响的朋友或代理人来进行起诉。在这种情况下,许多国会议员趁机挂牌营业,帮助这些人向国会、财政部和其他政府部门提出赔偿要求。他们公开打广告称有各种关系可以帮助这些人尽快得到赔偿,而他们自己也会从中获得丰厚的报酬。这实际上就是权力作为一种市场要素进入了市场。虽然这里只是涉及一个案例,但在当时,美国社会经济也处于转型过程中,“权力资本化”的现象是普遍存在的。

政府官员被市场主体收买的现象,我们称之为“权力被俘获”。收买的方法众多,但主要形式有:(1)收买官员掌握的政府的特许经营权;(2)收买官员掌握的政府配额;(3)收买国会议员使国会立法有利于自己所在的利益集团。关于特许经营权的腐败租金问题的研究和关于政府配额的研究,霍华德·博登霍恩指出,在19世纪初以前的美国,银行还在实行特许经营权制度,由于各州一般都限制银行特许权的发放,因此特许权的潜在租金规模特别大,那些试图获得特许权的未来银行家往往不惜血本(20);沃纳·特勒斯肯则对美国19世纪公用制度规制的历史进行了研究,指出特许权和配额导致腐败盛行于公用事业。(21)至于收买国会议员的设租型腐败,在19世纪的美国就更为司空见惯了。

美国从建国始就建立了美国式的民主制度,但19世纪的美国却十分腐败。可见,腐败与政治体制类型没有直接的关系。任何政治体制只要监督机制、预防机制不健全,都会产生腐败。即便是专制制度,如果它的监督机制和预防机制健全,也可以避免腐败。

美国对腐败的治理并非一朝一夕就取得功效的,而是在长期的国家治理实践中不断完善其治理体系的。首先是建立相应的法律约束机制。例如,针对当时银行特许权的腐败问题,1929年颁布了《安全基金法》。该法案规定了一般特许权条件并建立了美国最早的银行监管机构。(22)后来又通过了《自由银行法》,这样银行制度用“法治”取代了出于特殊利益的立法,用相对固定的行政程序和政策代替了特殊、易变、个人化的特许权条件。在这种情形下,执行规则的监管者就不那么容易腐败了。(23)其次是在政治权力运行的过程中逐渐形成了一个政党约束机制。在美国历史上也曾有过一党长期执政的情况,正是一党长期执政,政府腐败现象才愈演愈烈。政治腐败也是美国历史上政党轮替的最重要原因。政党轮替制度在相当大的程度上遏制了美国社会的权力腐败。再次是美国从建国开始就一直倡导新闻自由并在长期的实践中形成了一套成熟的媒体监督机制。美国《独立宣言》起草者之一的杰斐逊曾经说,宁愿要没有政府的媒体,而不愿要没有媒体监督的政府。诚然,即便是在被视为新闻自由的美国也并没有真正意义上的新闻自由。然而,随着政治腐败的日益严重,以及媒体本身要吸引读者,媒体越来越倾向于通过揭露社会丑恶一面来争取更多的读者。尤其是19世纪70年代出现的“扒粪运动”,在美国掀起了大规模的立法运动,这些立法涉及美国社会生活的方方面面。这对遏制腐败发挥了非常重要的作用。

下面我们再来看俄罗斯的情况。俄罗斯是典型的转型国家,由于原有制度的知识存量被摧毁,腐败和犯罪就像流行性病毒一样在俄罗斯社会生活中蔓延开来。在苏联时期,腐败和犯罪问题本来已经比较严重,但在中央集权体制下,它们基本上都隐藏在社会的背后。而在转型年代,由于国家衰弱、社会混乱以及人们从过去的禁锢中突然解放出来产生的自由冲动而使欲望全面释放出来,从而冲击着脆弱的国家系统。结果,俄罗斯像一个免疫力被彻底破坏的病人一样,感染上了这种流行性病毒。(24)据研究,在20世纪90年代的激进转型中,俄罗斯70%—80%的中小企业和商业银行向黑社会交保护费,而这一比例一般都要占到其收入的10%—20%,有的甚至高达其利润收入的一半。(25)国家已脆弱得根本无法向民众提供基本的法律秩序,更无法提供确保市场开放和市场诚信所需要的法律框架和规范……以至于在社会生活中合法与非法已经完全变得模糊了。(26)腐败的产生有很多原因,但是几乎所有的腐败都有一条普遍的规律,即最初通过一些潜制度规则获得收益,最后就只能通过进一步使用潜制度规则来保护这种收益,通过腐败而获得的收益,只能通过进一步的腐败才能获得保护。(27)

俄罗斯最典型的形式是设租型腐败即立法腐败。寡头对国家资产的掠夺主要依靠立法的形式获得,也就是通过对政府部门的俘获而使国家制定相关法律对过去已经攫取的国家财产合法化,或使国家的立法有利于自己进一步攫取国家的财产。与许多其他转型国家相比,俄罗斯的政府俘获现象最大的特点是,寡头对政权进行“俘获”所付出的成本是比较低的。一方面是因为俄罗斯的寡头主要来自于原苏联时期苏共内部的特权阶层,他们在转型过程中可以直接控制“立法委托人”来实现自己利益的最大化,包括直接制定转型过程中的游戏规则,尤其是制定关于私有化方面的各种法律和规章。另一方面,由于俄罗斯在“十月事件”后建立了“总统集权制”,总统是政治决策的关键,总统决定了的事,几乎没有更改的可能。因此,寡头对政权机构实施“俘获”时,往往直接针对总统本人,要么说服叶利钦总统吸收本集团的某人进入政府,从而影响政府的政策;要么直接收买并影响或操纵叶利钦总统。既然俄罗斯的寡头集团是凭借政权而崛起的,那么,它们对政权就有天然的依赖性,因而他们对现有政权的干预也就不可避免。早在苏联时期,政治腐败就已经相当严重,但转型时期腐败已经严重地腐蚀了俄罗斯的国家机器,也腐蚀了俄罗斯年轻一代。据俄罗斯一家媒体在21世纪初的调查显示,76%的年轻人认为“生活成功”归功于“不诚实”,只有39%的人认为是“努力工作”。更有甚者,俄罗斯的年轻一代认为贿赂是通向成功的唯一之路。因此,一些学者认为腐败已经像癌症一样深深地渗透到国家的机体之中,以至于它在摧毁社会免疫系统的过程中对社会不再产生什么症状和痛感。(28)即便是在普京执政后,俄罗斯的腐败现象仍然十分严重,其特点如下:腐败范围广,层次深,几乎涵盖了社会政治、经济以及日常生活的方方面面;腐败程度深,总体呈现长期严重腐败并且有越来越严重的势头;腐败手段多种多样,且不断翻新,呈现出明显的地域性特点;腐败数额的多寡与城市大小、经济发展程度呈明显的正相关关系;腐败呈现公开化的特点,往往与社会上的黑恶势力相勾结。

面对这种情形,无论是普京还是梅德韦杰夫都极力推行反腐败措施。普京执政后就主张严厉惩治私有化过程中的严重腐败,采取措施打击金融寡头的违法掠夺,促使俄罗斯长期萧条后出现了经济复苏。普京甚至是将反腐败视为一项国家计划,这表明反腐败的政治意义不仅仅在于是否可以促进行政效率的提高,更主要是为了确保国家创新发展战略能顺利进行。(29)梅德韦杰夫政府也大力推行反腐败措施,相继出台了《俄罗斯联邦反腐败计划》和《国家反腐败法》。内容包括:建立完善反腐败法律法规,从根本上遏制腐败行为;严格规范政府各部门权限,加强反腐败的制度建设;强化国家和社会对腐败行为的监督;加大对腐败的打击力度,确保腐败官员难以逃脱惩罚。这些法律法规构建了反腐败的法律基础和预防机制,也赢得了俄罗斯舆论界的广泛称赞,但并未解决深层次矛盾,腐败仍然继续盛行。(30)此外,根据《国家反腐败法》,俄罗斯建立了官员财产申报和公开制度,强化公众对政府官员的监督力度,甚至规定所有公务员和国营企业的负责人不得拥有海外账号。这些措施对俄罗斯的腐败治理有一定的积极作用,也预示着俄罗斯国家治理能力的未来提升。

从美国、俄罗斯治理腐败的情况来看,我们至少可以获得以下几点启示:第一,腐败的确难以清除,但并非没有治本之策。美国经过近百年的腐败治理过程,腐败治理才取得成效。相比之下,俄罗斯因时间短,而且在社会转型过程中,利益格局进行重构,问题复杂;而且,俄罗斯官僚系统对反腐败措施的执行力不强,往往是政策出来并没有真正执行。但是治理腐败绝非可以毕其功于一役的,而是要常抓不懈,长期坚持,执行有力。第二,美国对腐败的治理是多管齐下的,而且是不断完善的。由此可以看出,反腐败的确是一个系统工程,必须进行综合治理。从美国的情况来看,它的确是从法律、规章、媒体、政治力量和社会力量同时推进的。因而,美国反腐败措施才产生成效。俄罗斯反腐败的方式往往带有打击政治对手的色彩,而且只有政策性的宣示,一旦遏制了政治对手,反腐败的举措往往就会暂告一段落。所以,它不可能具有持久性的成效。第三,公众的力量是非常重要的。当时,美国社会已经形成了一股巨大的公民社会力量,通过发起各种社会运动,把矛头直指权力腐败。因此,公民社会的力量对反腐败具有重要的意义。俄罗斯主要是在政治精英当中自上而下地反腐败,缺乏公民社会的支持,更缺乏公民社会的参与。尤其是俄罗斯社会有相当部分民众已经对权力腐败产生了冷漠感,这种冷漠感所体现出来的是对政府的失望和绝望。因此,民众认为腐败是正常的,不腐败才是不正常的。这样的社会心理实际上就是纵容权力腐败。

 

四、建立健全廉政制度,提高中国的国家治理能力

中共十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系实际上是“五位一体”建设体系的一个概括性表述。国家治理的具体执行者是政府,因此国家治理能力实际上就是指政府治理能力。如果说,过去30多年的改革发展,我们先后回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义,建设什么样的执政党、怎样建设执政党,需要什么样的发展、怎样发展三大历史性的课题;那么,我个人认为,三中全会的要旨就在于,在未来深化改革进程中,我们需要着力回答好建设什么样的政府、怎样建设政府的问题。中国过去30多年的改革实践中,一方面经济增长迅速,另一方面则是腐败程度越来越严重。一个重要的原因就在于政府角色出现了缺位、越位和错位现象,归根到底则是权力的问题。

所谓廉政包含四个要素:“廉正”,指政府及其官员在履行公务、处理问题的过程中廉洁而公正,不贪污、不受贿、不枉法;“廉朴”,指政府及其官员取之于民者少而用之于民者多;“廉节”,指政府及其官员在国家管理活动和处理与社会公共事务有关的活动中具有清廉无私的品德或节操,也称廉德;“廉制”,即有关廉政的制度。从四个方面来看,前三者主要是道德操守的内容,这三个方面中国都做得非常不错。但是,廉政建设的关键是廉制建设,这方面中国做得非常不够,廉政的制度存在着严重的缺陷。

廉政制度至少包括掌握权力的人与权力之间的关系的制度,权力运行的制度和没有掌握权力的人与权力之间的关系的制度。这三种制度比较完备的是关于掌握权力的人与权力之间的制度。例如,干部任期、回避、交流制度,干部问责制,在任、离任审计制度,述职述廉制度等,这些制度都是关于掌握权力的人与权力之间的制度。但是,很少制定也没有认识到制定关于权力运行的制度和没有掌握权力的人与权力之间的关系的制度的重要性。因此,建立健全廉政制度,就必须进一步完善掌握权力的人与权力之间的关系的制度,尽快建立权力运行的制度和没有掌握权力的人与权力之间的关系的制度。

关于掌握权力的人与权力之间的关系的制度,要对两方面的问题进行规制。一方面,任何人获得权力的方式必须是法律认可的,不能让权力进入市场,力避出现买官卖官的现象。人民将权力授予了执政党并通过法律的形式确认下来,并不意味着掌握权力的人可以将公权力视为私有,可以随意进行交易。买官卖官现象本来是封建专制时代的产物,“家天下”时代就把权力视为一己之私。当今中国在社会大转型时代,如果没有法律的规制,封建陋习就会像被激活的遗传DNA一样迅速在中国社会的机体中活跃起来。另一方面,关于握有权力的人与权力的关系的制度,要求所有握有权力的人必须在宪法和法律的范围内活动,而不允许任何超越法律甚至凌驾于法律之上的特权。改革开放以来,个别领导凌驾于法律之上的情况时有发生。有鉴于此,中共十八大报告明确指出:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或个人都不能有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”(31)这实际上就是强调法律对权力的规制作用。

关于权力运行的制度,其功能在于对以下几个方面进行规制:其一,权力决策前的预防;其二,权力决策方式的科学性;其三,决策失误的追责。决策前的预防主要是防止决策的盲目性,也就是要做到决策具有科学性。长期以来,民众没有参与决策的机会,民众只是在领导干部决策之后而被迫接受某种决策。而领导干部则常常是过度消耗权力而盲目决策:一是只为了自己的政绩来决策,一切以政绩为目标;二是不求创新只求稳定;三是缺乏相应的能力又不愿意搞调查研究,不愿意听取群众意见,导致错误决策。盲目决策这三个方面的表现带来的结果是,践踏国家法制,给国家造成极大浪费,导致社会不稳定。盲目决策最大的问题就是把自己的权力凌驾于法律之上,形式上表现为个人英雄主义,实质上是无视法律的威严。事实表明,对国家来说,最大的浪费不是在生产上,而是在决策上。生产上的浪费可能只是某些项目的问题,但决策失误造成的浪费则是全局性的。另外,决策失误或者决策错误也会危害社会稳定。因此,建立权力运行的科学制度就是防范权力被过度使用和错误使用。

关于权力与没有掌握权力的人的关系的制度,一是要明确权力的法律责任,即权力是人民授予的,那么权力对人民的利益具有天然的保护责任;二是要明确人民对被授予者有要求透明的权力运作的权力;三是要明确人民对权力具有“二次授予”的权力。人民将权力授予一批人不是让被授予者随心所欲地使用权力,而是让权力真正服务人民,使权力向人民负责。也就是说,人民信任一个政党才将权力授予这个政党,授予这个政党的先进分子,使人民的利益能够在权力的安全保护之下。被授予权力的人,对人民来说就没有个人的特权,更没有秘密使用权力的特权。另外,由于人都会犯错误,有的错误是可以原谅的,但在权力运行的过程中造成的重大错误是不可以原谅的,因此人民第一次授予其权力就需要“自我纠错”,重新选择授予的对象,也就是“二次授予”的权力。这样就能够确保权力在人民的监督下运行。

要建立上述“廉制”,就必须不断深化改革。有学者认为,苏联是因戈尔巴乔夫的改革而亡党亡国的。但是,从深层的原因和历史的眼光来看,则是不断被拖延了的改革葬送了苏联,戈尔巴乔夫的错误改革不过是加速了其亡党亡国的进程。苏共亡党亡国的历史并不遥远,我们为苏共的丧权而惋惜,更重要的是要引以为戒。中国共产党十八大明确提出了要深化改革。在十八大之后,一系列的改革举措已初见端倪,尤其是关于预防腐败和惩治腐败的举措正在实践中产生积极成效。通过这些举措我们至少可以看出,中国共产党正在通过自己的努力不断提升治党治国的能力。

 

注释:

①详细的数据可参见相关各年的《最高人民检察院报告》,http://www.spp.gov.cn/site2006/2012-03-20/0001838388.html。

②⑧⑨⑩(17)(18)《邓小平文选》第2卷第409页,第328—329页,第329—330页,第332页,第177页,第177—178页。

③《邓小平文选》第3卷第314页。

④(13)(19)(22)(23)[美]爱德华·L.格莱泽、克劳迪娅·戈尔丁主编《腐败与改革——美国历史上的经验与教训》商务印书馆2012年版第111页,第121页,第169页,第368—369页,第391页。

⑤(11)(16)[美]苏珊·罗斯·艾克曼《腐败与政府》新华出版社2000年版第3—4页,第7—8页,第8页。

⑥[瑞典]冈纳·缪尔达尔《世界贫困的挑战——世界反贫困大纲》北京经济学院出版社1991年版第184页。

⑦萧功秦《“软政权”与分利集团化:中国现代化的两重陷阱》,载于《战略与管理》1994年第1期。

(12)任建明、杜治洲《腐败与反腐败——理论、模型和方法》清华大学出版社2010年版第54页。

(14)See P. Mauro, “Corruption and Growth” , in The Quarterly Journal of Economics, Vol. cx, Issue 3, 1995.

(15)Wei Shang-jin, “How Taxing is Corruption on International Investors? ” in Review of Economics and Statistics, February, Vol. 82, No. 1, 2000, pp. 1-11.

(20)(21)参见[美]爱德华·L.格莱泽、克劳迪娅·戈尔丁《腐败与改革——美国历史上的经验教训》商务印书馆2012年版第七章、第八章。

(24)(25)(26)(27)Thane Gustafson, Capitalism Russian-Style, Cambridge University Press, 1999, p. 136, p. 137, p. 139, p. 26.

(28)V. Shlapentokh, “Russia’s Acquiescence to Corruption Makes the State Machine Inept” , in Communist and Post-Communist Studies, Vol. 36, 2003, pp. 151-161.

(29)庞大鹏、金哲《俄罗斯的“反腐败国家计划”》,载于《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第3期。

(30)胡仁霞《俄罗斯新一届政府反腐败措施及其预期成效》,载于《东北亚论坛》2009年第5期。

(31)胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》人民出版社2012年版第28页。


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文章来源:本文转自《当代世界与社会主义》2014年2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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