浦兴祖:论人民政协的组织属性

选择字号:   本文共阅读 445 次 更新时间:2014-09-11 13:12:44

进入专题: 人民政协   组织属性   统一战线组织   统战性   政治性   协商性  

浦兴祖  

   【内容摘要】在当今中国,"基于统一战线的组织"有多个,而"统一战线(自身)组织"只此一个,即人民政协。尽管人民政协所承担的历史使命曾有变化,但其独特的组织属性却始终没有改变。无论从国家政权的原则、制度与权力结构维度,还是从国家制度的总体效率维度,无论从民主政治的"权源"维度,还是从中国民主政治的特色维度,分析显示,人民政协应当坚持其作为统一战线组织的独特组织属性,而不宜改变成为国家机关。为了"用足"制度空间,发挥好"不可替代"的独特功能,人民政协应当注重统战性、政治性和协商性。

   【关键词】人民政协 组织属性 统一战线组织 统战性 政治性 协商性

   一、统一战线组织:人民政协独特的组织属性

   任何一个社会组织都有其特定的组织属性。我国现行宪法规定,"中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织"。由此可知,"统一战线组织"是人民政协的组织属性。其实,早在人民政协诞生前后,其组织属性已经确定。

   1948年4月30日,正当中国人民解放战争即将取得全面胜利的关键时刻,中共中央发表了纪念"五一"国际劳动节的口号(共23条)。其中第4条号召"全国劳动人民团结起来,联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子,巩固与扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线,为着打倒蒋介石,建立新中国而共同奋斗!"[1]17紧接着的第5条则明确提出:"各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。"[1]17在此,不仅可以领略中国共产党通过统一战线、政治协商会议以建立新中国的重大战略思想,而且也已经可以体悟到(新)政治协商会议①作为人民统一战线组织的意蕴,亦即"统一战线组织"就是人民政协的组织属性。同时,还可以看到政治协商会议与人民代表大会的区别。人民代表大会将成为新中国的国家权力机关,由它统一掌握国家权力,并选举产生政府,这是中国共产党早已形成的制度构想。至于(新)政治协商会议,作为人民统一战线的组织,仅负责"讨论并实现召集人民代表大会",而不能"成立民主联合政府"。

   中共"五一"口号迅即得到各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的热烈响应。在不久后启动的共同筹建人民政协的过程中,筹备会发现经普选"召集人民代表大会"的历史条件尚未具备,便决定改由人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权,直接"成立民主联合政府",以完成建立新中国大业。据此,1949年9月21日开幕的中国人民政治协商会议第一次全体会议代表全国人民的意志,制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,选举产生了中央人民政府委员会,决定了纪年、国都、国旗、国歌等,宣告了中华人民共和国的成立。

   中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开,也宣告了作为统一战线组织的人民政协的诞生,作为我国基本政治制度的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的诞生。人民政协诞生伊始就担当起了代行全国人大职权,建立新中国的重任。这是非常了不起的历史贡献。笔者认为,60余年人民政协最为辉煌的是它的起点,甚至还认为,"没有新政协,也没有新中国"。--这是就程序意义而言。众所周知,"没有共产党,就没有新中国",主要是从实质意义上讲的。因为,没有中国共产党领导中国人民取得革命的胜利,就根本不可能有新中国的建立。但是,任何一个新政权的建立总得要有一套准备工作、一套程序与仪式。1949年,建立新中国的准备工作以及相关的程序与仪式正是由人民政协来完成的。诚然,人民政协本身又是由中国共产党发起与领导的。没有共产党,同样就没有新政协。

   人民政协第一次全体会议在特定的历史条件下"代行"全国人大职权,并不意味着它曾经是国家机关。相反,所谓"代行",正说明人民政协本身的组织属性一开始就不是国家机关,不具有全国人大的职权。这一点在当时的《共同纲领》与人民政协《组织法》中有明文规定。前者规定,"中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式"。后者规定,"中国人民政治协商会议……为全中国人民民主统一战线的组织"。两者的相关规定还表明,普选的全国人大召开以后,人民政协将以其原有的组织属性(统一战线组织)继续存在。

   统一战线是中国革命取得胜利的三大"法宝"之一。中国共产党从建党早期就主张建立广泛的人民统一战线,这一思想与政策曾不同程度地贯彻于新民主主义革命的全过程。但,直至革命接近全面胜利的时候,才形成了人民统一战线(自身)的组织--中国人民政治协商会议。这里需要分清"基于统一战线的组织"与"统一战线(自身)组织"两个不同概念。在当今中国,前一类有多个,如人民代表大会、人民政府等,后一类只此一个,即人民政协。据此,我们可以认定,人民政协作为"统一战线组织"的组织属性具有唯一性和独特性。

   然而,60余年来,对于要不要坚持具有独特组织属性的人民政协,曾不止一次地出现过不同意见。

   新中国成立前后,有人误以为人民政协的诞生只是为了代行全国人大职权,完成建立新中国大业。因此,"等到人民代表大会召开之后,就再不需要人民政协这样的组织了"[2]146,这种说法在筹建政协时就已经出现。在1954年全国人大召开前后,又产生了"政协是否有必要保留"的疑问。与此同时,另一种声音则主张让政协"成为国家机关",继续行使国家权力。这意味着改变政协作为统一战线组织的组织属性,易言之,取消具有"统一战线组织"这一独特组织属性的人民政协。

   对于人民政协而言,1954年是个重要的历史节点:取消还是保留?改变还是坚持原有的组织属性?为此,毛泽东于当年10月写了《关于政协的性质和任务的谈话提纲》,12月又在有关座谈会上发表了自己对政协问题的看法。其主要观点是,"人民代表大会是权力机关,有了人大,并不妨碍我们成立政协进行政治协商",但"政协不能搞成国家机关"[3]69,70。事实是,第一届全国人大召开后,人民政协依然坚持原有的组织属性,继续存在。1954年12月召开了全国政协二届一次会议,会议通过的《章程》重申了人民政协独特的组织属性,即"人民民主统一战线组织"。②

   "文革"结束后的一段时间,对于人民政协而言,又是一个重要的历史节点:曾经惨遭冲击濒临解体的人民政协有没有必要恢复?作为"统一战线组织"的这一独特组织属性是不是应当改变?1978年初,全国政协五届一次会议召开,标志着人民政协开始恢复。这次会议修改通过的人民政协《章程》开宗明义肯定了人民政协作为"统一战线组织"的组织属性。③在翌年6月举行的全国政协五届二次会议上,邓小平强调指出,"社会主义现代化建设事业继续需要政协",并重申人民政协"作为统一战线组织"[4]187,188的组织属性。可是,在此前后,有一种意见却主张通过修改宪法,将全国政协改为"参议院",与现有的全国人大一起组成两院制的最高国家权力机关。由于邓小平等领导人的倡导与坚持,1982年底修改通过的"宪法"第一次用国家根本大法的形式规定:"中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。"稍后修改通过的人民政协《章程》也规定:"中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。"至于后来中共中央发布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》(1989年)、《关于加强人民政协工作的意见》(2006年)等重要文件,也无不坚持了人民政协原有的组织属性。

   史实表明,尽管人民政协实际承担的历史使命曾有变化,尽管不同文献对人民政协的具体表述互有差异,尽管对于人民政协的存废定性时有新说,但从《共同纲领》、人民政协《组织法》到"八二宪法"、三部《章程》及几个《意见》,人民政协作为"统一战线组织"的独特的组织属性却始终没有改变。这无非反映了革命与建设都需要统一战线这个"法宝",而统一战线又需要人民政协作为自己的组织载体。诚然,若从政党制度的视角观之,我们的统一战线一开始就包含着友好合作的多个政党,故而,又可将人民政协称为"中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构";若从民主政治的视角观之,我们的统一战线一开始就包容着方方面面的人民大众,故而,也可将人民政协称为"我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式"。

   二、人民政协应当坚持独特的组织属性,而不宜改为国家机关

   人民政协独特的组织属性之所以应当坚持,作为统一战线组织的人民政协之所以不宜改变成为国家机关,其主要原因,可以从多个维度加以分析。

   首先,从国家政权的原则、制度与权力结构维度分析。1954年12月,毛泽东曾指出:"人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关,如果把政协也搞成国家机关,那就成为二元了,这样就重复了,分散了,民主集中制就讲不通了。"[3]70众所周知,民主集中制是新中国人民政权的根本组织原则,它与西方三权分立的议会制相对立。民主集中制原则的制度载体则是作为根本政治制度的人民代表大会制度。按照这一原则与制度,在普选基础上产生的全国人民代表大会是最高国家权力机关,它代表人民统一掌握国家权力;国务院是国家(行政)管理机关,它由全国人大产生,受全国人大监督,对全国人大负责。这样所形成的严密的权力结构,实质上就是源于巴黎公社的"议行合一"(或曰"一元")结构,与西方三权分立的权力结构相对立。显然,民主集中制、人民代表大会制度、议行合一(一元)权力结构都是毛泽东等共产党人所竭力倡导与坚持的。如果政协也成为国家机关,那么,它就会与全国人大或国务院"重复",就会导致国家权力"分散"或走向"二元"结构,就会导致对人民代表大会制度的否定,导致民主集中制的"讲不通",甚至会引向西方三权分立的议会制。

   为此,出于维护已经选定了的新中国政权的根本性原则、制度、权力结构,人民政协应当坚持作为"统一战线组织"的独特的组织属性,而不应当改变成为国家机关。

   其次,从国家制度的总体效率维度分析。邓小平曾指出,我们"不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯"[5]220。这段话实际上对"政协可以成为参议院"的主张作了否定。平心而论,一院制还是两院制并不涉及姓"资"姓"社"的问题。资本主义国家有不少实行两院制,但也有不少实行一院制。社会主义国家也有实行两院制、多院制的,比如苏联就实行过"两院平行制,除联盟院外,还有民族院"[2]244。当年中国没有实行两院制的主要原因是,"中国的少数民族的人数只占全国人口的1/14,可以不成立民族院,但在人民代表大会中,少数民族代表按人口的比例数要大于汉族代表的比例数"[2]244。而邓小平的考虑在于,全国人大若搞两院制,一旦两院间产生分歧,就难免会出现"很多牵扯",影响效率。人们熟知,邓小平高度重视效率,十分厌恶"牵扯"。他曾不无自豪地说:"社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一作出决议,就立即执行,不受牵扯。……没有那么多互相牵扯,议而不决,决而不行。就这个范围来说,我们的效率是高的,我讲的是总的效率。"[5]240

   可见,为了保障国家制度的总体效率,发挥社会主义的优势,人民政协应当坚持其独特的组织属性,不应当由"统一战线组织"改变成为"参议院",全国人大也不应当由此而改为两院制。

再次,从民主政治的"权源"维度分析。"中华人民共和国"的国号足以清晰地表明,新中国作为"人民"的共和国,所要追求的政治价值是民主。而民主政治的第一原则便是"主权在民",(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《行政论坛》(哈尔滨)2012年2期

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