白帆 谈火生:人民政协参与立法协商:模式、特征和原则

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2019-04-30 01:16:17

进入专题: 人民政协     立法协商     咨询型协商     决策型协商  

白帆   谈火生  

   内容提要:立法协商是社会主义协商民主建设的重要组成部分,人民政协参与立法协商有助于统筹推进各协商渠道的协调发展,实现协商与决策的相互衔接,提高立法质量,是社会主义协商民主制度优势的具体体现。人民政协参与立法协商主要有三种模式:人民政协直接对接人大或政府、人民政协通过同级党委为中介参与立法协商,以及政协委员以个人身份参与人大或政府的立法协商。分析人大与政协的关系,可以从基本性质、功能定位、制度安排、协商范围、协商类型五个方面来准确把握人民政协参与立法协商的性质和特征。积极稳妥推进人民政协参与立法协商应遵循五项原则,即党的领导、站位准确、规范有序、发挥优势、积极有为全过程参与。

   关 键 词:人民政协  立法协商  咨询型协商  决策型协商

  

   党的十八大和十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”,要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。根据《立法法》第5、34、35、58条的规定,人大和政府在制定法律或行政法规时,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,保障人民通过多种途径参与立法活动。立法协商正是人民参与立法活动的途径之一,《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称“《意见》”)进一步强调,要“拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”①。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:“健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”②可以预见,随着依法治国的全面推进,立法协商将会更加广泛深入地展开。

   众所周知,人民政协不是国家权力机关,没有立法的功能,但人民政协可以参与人大或政府的立法协商活动。作为专门协商机构和重要协商渠道的人民政协,如何在立法协商中发挥其独特的作用,这是社会主义协商民主体系建设的一个重要问题。由于人民政协自身的特点,人民政协参与立法协商具有三个方面的优势:从代表机制上讲,人民政协由界别组成,它代表的是不同社会群体的利益和社会视角,这与人大的地域性代表机制形成了互补,保证了立法协商过程中利益表达和社会视角的“条块结合”;从协商主体上讲,很多政协委员都是所在领域的专家,具有出色的专业背景,对立法工作大有裨益;从协商性质上讲,人民政协不是权力机关,地位超脱,能够有效避免立法过程中部门利益对立法的捕俘。因此,人民政协参与立法协商有助于提高立法的质量。

   与此同时,党的十八届三中全会和《意见》还特别强调,社会主义协商民主建设不仅要实现“程序合理”,建立规范的协商程序,保证协商取得良好的效果;而且要建立“环节完整”的协商民主体系,“发挥各协商渠道自身优势,做好衔接配合”。党的十九大报告进一步强调:“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”③人大和政府在立法过程中有效吸纳人民政协的参与是落实《意见》的内在要求和统筹推进不同渠道协商民主建设的重要举措,有助于实现不同协商渠道之间的衔接配合,健全和完善社会主义协商民主体系,真正实现习近平总书记所讲的“协商民主和选举民主两种民主形式的相辅相成”,可见,社会主义协商民主意义十分重大。

   但是,究竟通过何种机制实现立法过程中人民政协与人大、政府的有效衔接和配合,目前学界对此还缺乏深入的讨论。本文试图在系统梳理人民政协参与立法协商实践经验的基础上对此问题进行探讨。

  

   一、人民政协参与立法协商的三种模式

  

   立法协商工作是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要形式。人民政协开展立法协商并非始于今日,而是源远流长。

   1949年9月开幕的人民政协第一届全体会议经过协商,通过了三部重要的法案:《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。④其中,《共同纲领》在五四宪法诞生前一直承担着中华人民共和国宪法的功能。随后,在政协第一届全国委员会常务委员会第三次、第四次、第九次会议和政协第一届全国委员会第二次会议上,又对两部重要的部门法——《中华人民共和国婚姻法》(草案)和《中华人民共和国土地改革法》(草案)——进行协商、讨论,并通过了法案。⑤1954年3月,中共中央提出宪法草案初稿,全国政协邀请各民主党派、人民团体的负责人和各界代表人士,组成17个小组进行协商讨论,提出修改意见。⑥

   改革开放之后,随着经济社会的发展,人民政协在不同时期均积极参与人大和政府的立法协商活动。尤其是21世纪以来,人民政协参与立法协商进入了一个快速发展期,很多地方政协制定了规范性文件,将立法协商工作予以规范化、程序化和制度化。如福建省于2000年出台了《关于加强地方立法协商工作的意见》,福州市政协与市人大常委会办公厅随即联合出台了“实施意见”;2004年以来,南京市政协社法委与市人大法制委、市政府法制办相继制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》;2005年和2006年两个“5号文件”出台后,很快有20多个省和副省级市出台了政治协商专项规定,这些文件都明确要求,重要地方性法规和行政规章是政治协商的重要内容。就立法协商专门制定文件的省/市有吉林、新疆、北京、上海、长春、南京、杭州、济南等地。⑦

   在实践中,各地对人民政协参与立法协商具体路径的设计不尽相同,主要有以下三种基本模式:

   第一种是人大法制工作委员会或政府法制办直接与同级政协社会和法制委员会对接,委托同级人民政协就立法草案开展立法协商。这种模式产生较早,且主要为地方政协所采用,尚未覆盖至全国。较早在这方面进行探索的地方包括福州市和大连市。早在20世纪90年代,福州市政协社会法制委就同市人大常委会法制委(现为法工委)建立对口联席会议制度,让委员在立法协商前知晓立法背景,提前了解法规草案。⑧大连市政协从1995年开始每年对2—3部地方性法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前进行协商。⑨福州市人大坚持每年就制订年度立法计划和重要地方性法规征求市政协的意见和建议。仅2000—2005年,福州市政协就对15部地方性法规开展立法协商,大量的意见和建议被市大人常委会所采纳。⑩

   2009年9月,中共上海市委发布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》,要求“涉及人民群众切身利益的重要地方性法规(草案)以及其他重大问题,要在政协充分听取意见”。例如,在上海自贸试验区改革中,人民政协全程参与了《中国(上海)自由贸易试验区条例》的立法协商过程,从“草案”到“征求意见稿”,市政府法制办与市人大法工委相关负责人分别到政协听取委员对各个版本的意见。与此同时,市政协还通过网上征求意见、召开座谈会等形式,组织委员和专家学者反复讨论,最终形成了一份长达87页的“修改意见”,经由市政协办公厅报送到市人大常委会办公厅。(11)

   第二种是由人大或政府党组通过同级党委,将立法草案交由同级政协党组,由政协党组组织政协委员开展立法协商。在整个流程中,人大和政协不直接发生关系,而是以同级党委为中介连接起来。党的十八大以来,这种模式成为主流模式,在不同层级政协均有采用。在全国政协层面,以这种模式开展了多次立法协商。2014年3月,国务院法制办将《安全生产法》修订草案报告中共中央,中共中央将其交给全国政协,全国政协组织委员开展立法协商。2014年3月20日,全国政协举行双周协商座谈会,就“安全生产法修正”问题进行座谈交流,18位全国政协委员和2位专家学者在座谈会上对安全生产法的修订提出意见建议。(12)这是全国政协双周协商座谈会第一次将法律修订作为协商的议题。随后,全国政协又先后针对《促进科技成果转化法》的修订(2015年)、《快递条例》的制定(2016年)、《水污染防治法》的修订(2017年)开展了立法协商。(13)

   在地方政协层面,北京市是这一模式的典型。2013年底,北京市人大常委会党组将《北京市大气污染防治条例(草案)》向市委常委会汇报,市委常委会将法规草案交由市政协党组。市政协党组接到市委来函,将其作为一项重点工作,在近一个月的时间里,共组织各界别及专家组座谈会30次,形成《委员意见建议汇总稿》,最后经市政协常委会审议通过后,报送中共北京市委,再由市委批转市人大常委会党组。市人大常委会收到报告后,认真研究、分析和采纳,对《北京市大气污染防治条例(草案)》进行修改。对建议的办理情况,市人大常委会党组报告市委,市委办公厅函告市政协办公厅。(14)自2014年以来,北京市政协每年会对1部地方性法规和1—2部政府规章开展立法协商,其中,2014年就对3部地方性法规开展了立法协商。(15)

   第三种是人大和政府在对立法草案或征求意见稿进行讨论时,邀请具有相关背景的政协委员参加。这种模式在各级政协中都有采用。例如,福建省就规定了人大常委会年度立法计划项目征求政协意见,重要地方性法规邀请政协委员进行论证的制度。(16)在这种方式中,尽管有政协委员参加,但是他们是以个人身份参加立法协商,而不涉及政协组织。

   在实践中,人民政协参与立法协商的效果是非常显著的。首先,政协的主动作为与人大的密切配合,形成了立法协商工作的良性互动,提高了立法质量。例如,2013年北京市人大常委会根据政协委员的意见,对《北京市大气污染防治条例(草案)》中的61条进行了修改,涉及83处;2014年《居家养老服务条例(草案)》经政协协商后,对全部27条中的21条进行了修改,比例高达78%;2016年《全民健身条例(草案)》经政协协商后,也对其中的28条进行了修改,涉及53处。(17)在上海市,市政协针对《上海市住宅物业管理规定》开展协商,委员提出的66条意见中有40条被采纳;委员针对《上海市养犬管理条例》提出的意见采纳率更是高达93%。据统计,2010年上海市政协就8件法规议案(草案)共提出修改意见200条,采纳(含部分采纳)133条,平均采纳率达66.5%。(18)2014年7月,《中国(上海)自由贸易试验区条例》在市第十四届人大常委会第十四次会议上表决通过,与征求意见时相比,正式颁布的条例修改涉及40多个方面,许多内容与政协委员和专家提出的意见建议不谋而合,有的甚至高度一致。(19)

   政协委员是社会各界的代表,他们提出了许多具有前瞻性和科学性的立法建议,为立法机关编制立法计划项目提供了切实有益的参考。例如,福州市政协根据对残疾人事业开展专题视察的调研情况,向市人大常委会法工委、市政府法制办提出制订《福州市残疾人权益保护若干规定》的立法项目建议;在组织委员对纠正拖欠农民工工资问题开展专题视察时,就加强和改进劳动执法手段、提高执法水平提出制订《福州市劳动保障监察条例》的立法建议,均被市人大常委会采纳。(20)

  

   二、准确理解人民政协参与立法协商

  

尽管在实践中人民政协对开展立法协商已经进行了相当丰富的探索,形成了不同的模式,也取得了积极的成果。但是,在理论上,究竟如何对人民政协的立法协商活动进行恰当的定位,这一问题并没有得到很好的解决。其中,最大的一个问题是,很多人担心人民政协参与人大的立法协商会导致“两院制”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界与社会主义》 2018年02期

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