浦兴祖:关于修改全国人大“两法”的若干思考

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2020-11-23 08:55:06

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浦兴祖  

   本文载《法学评论》2020年第6期

   作者:浦兴祖,复旦大学国际关系与公共事务学院教授。

   内容摘要:对于目前已公布的《全国人民代表大会组织法》(修正草案)和《全国人民代表大会议事规则》(修正草案),本文赞同其修改方案的基本内容。就本次修法而言:建议有关全国人大常委会属性与地位的条文表述进一步厘清其与其他常设机关(机构、组织)的界限;建议增设主席团复审机制,以便处理对有关议案是否被决定列入会议议程的不同意见;建议在避免全国人大对司法个案“包办代替”的前提下,认真考虑对司法个案进行质询监督的可能性。就人民代表大会制度长远发展而言,建议在将来以一部《全国人民代表大会法》来合并规定当前《组织法》、《议事规则》分别规定的内容;建议加快实现全国人大常委会全员专职制,并且在本次修法中加入原则性表述。

   关键词:全国人民代表大会组织法;全国人民代表大会议事规则;全国人大主席团复审制度;全国人大常委会专职化;人大司法监督

   1982年通过并公布的《全国人民代表大会组织法》,在实施38年后第一次启动修改程序,这在有关人民代表大会的法律体系中是鲜见的。与此同时,1989年通过并公布的《全国人民代表大会议事规则》,在实施31年后也被按下了首次修改的“启始键”。全国人大“两法”的修改,无疑是推动人民代表大会制度与时俱进,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为长期研究当代中国政治制度、尤其是人民代表大会制度的学人,笔者赞同已公布的两个修改方案的基本内容,并就若干相关问题作了进一步思考。其中有的直接关于本次修改,有的是对于未来发展的考虑。一并在此直陈,欢迎讨论和批评。

   一、可否合成一部《全国人民代表大会法》?

   此次修改的虽然是全国人大组织法与全国人大议事规则,但笔者认为,应当重视宪法关于全国人民代表大会的一系列规定。宪法作为根本大法,规定了全国人大的属性、组成、任期和内部组织结构等,特别是分别赋予了全国人大和全国人大常委会的职权。在宪法之下,再制定《全国人民代表大会组织法》,是从1954年开始的。更远的渊源是,1949年制定了起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》后,又制定了《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》[1]。现行的1982宪法制定后,按照宪法第七十八条规定,全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”,便很快制定了《全国人民代表大会组织法》。

   这里,有两个问题值得思考。一是,如何理解“组织法”中“组织”这一概念?假若“组织”是动词性的,那末,全国人大组织法就得规定全国人大(包括其内部的组织架构)应当如何组织(建构)起来。然而,实际上,前后两部全国人大组织法都不仅仅规定“如何组织起来”,尤其是现行的这部组织法在内容上明显超越了“如何组织起来”,而更多地规定了“如何运转起来”。似乎用这一部法律把宪法第七十八条所指的“组织和工作程序”涵盖了。但是,这部法律的名称却仅仅叫“组织法”。这样,该法的题目与其内容相比,就显得不那么周全和严谨。而后来,关于“如何运转”(工作程序)又有了《全国人民代表大会议事规则》。

   假若“组织法”中的“组织”是名词性的,那末,“全国人民代表大会组织法”亦即“全国人民代表大会‘这一组织’的‘法’”,就得全面规定全国人大“这一组织”的诸多主要事项。若是果真如此,那“组织”二字也可省略,直接称之为《全国人民代表大会法》即可。——正如有的国家称《议会法》而非《议会组织法》。

   二是,如何在内容上理顺宪法、组织法和议事规则之关系?概而论之,三者都会规定全国人大的有关事项。自然,作为根本大法的宪法应规定如前所述的最重要的若干事项,组织法(若作为动词性的"组织")则应当全面具体地规定“如何组织起来”,而议事规则显然应具体详尽地规定“如何运转起来”。也就是说,宪法第78条所指的“组织和工作程序”分别由两部法律予以规定。

   那末,现有的组织法和议事规则是否需要引述宪法规定的最重要事项?笔者注意到,这次两个修改方案较多地引述了宪法关于全国人大的规定。有的直接引来,有的言明依照宪法规定,如组织法修改方案中的“全国人民代表大会每届任期五年”、“每年举行一次”会议、“依照中华人民共和国宪法的有关规定,由全国人民代表大会常务委员会召集”;又如议事规则修改方案中的“全国人民代表大会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会”、“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”

   也有一些宪法规定没有被引述,比如宪法分别赋予全国人大和全国人大常委会职权的规定,尽管是赋权条款,极为重要,但可能因为篇幅过长而未引。好在组织法修改方案专门规定了,全国人大常委会“行使中华人民共和国宪法和法律规定的职权”。遗憾的是,没有对全国人大作出相应的专门规定。还有,宪法关于全国人大“由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”之规定未引。笔者建议,应当将这一规定引入组织法修改方案的总则,因为全国人大组织法内应该有关于全国人大是“如何组成”的规定。可以考虑与第四条融合为: “全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队民主选出的代表组成,对人民负责,受人民监督。”

   现有组织法与议事规则之间的关系,主要体现于有关全国人大“如何运转”的内容区分上。从两个修改方案看,似乎尚有作进一步斟酌的空间。笔者建议,凡是明显需要向全社会作出承诺或者提出义务的内容,宜规定在组织法中。比如,“全国人民代表大会会议公开举行”、“在必要的时候,可以举行秘密会议”。又如,“调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料”等规定,从议事规则转入组织法可能更合适些。

   其实,关于“如何运转起来”(工作程序)的内容,哪些应当载入组织法,哪些应当载入议事规则,是很难作绝对区分的。既然如此,笔者主张,将全国人大组织法与全国人大议事规则合并,成为前文已经提及的《全国人民代表大会法》。当然,不一定在本次修改中完成,可以从未来进一步发展的角度来作考虑。

   二、如何理解“常设机关”和委员专职制?

   全国人大组织法修改方案增加了“总则”,将一系列有关全国人大的重大原则性问题,开宗明义地加以规定,这是十分必要的。“总则”第二条规定了“全国人民代表大会是最高国家权力机关,其常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”这基本引用了宪法第五十七条的表述,以此指明全国人大及其常委会的组织属性和法律地位。长期以来,笔者一直十分认同。但是,经过近期的思考,从语义的角度对“常设机关”问题形成了以下一些想法。

   如果将“常设机关”理解为长期设置的、负有长期任务的机关,而机关与机构、组织这些概念又无十分严格的区别,那末,全国人大的常设机关(机构、组织)似乎就不只是常委会了。比如,全国人大的各专门委员会和办公厅,是否也是全国人大的常设机关(机构、组织)?倘若答案是肯定的,那说全国人大的“常设机关是全国人民代表大会常务委员会”,是否就否定了各专门委员会、办公厅也是全国人大的常设机关(机构、组织)呢?

   当然,即使各专门委员会和办公厅也是全国人大的常设机关(机构、组织),它们和常委会的区别依然是十分明显的,那就是常委会依照宪法和法律所行使的职权,其大多属于最高国家权力,或曰是最高国家权力中的一部分。而各专门委员会和办公厅就不能行使国家权力。鉴于上述,可否将“全国人民代表大会是最高国家权力机关,其常设机关是全国人民代表大会常务委员会”的表述,调整为:“全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会常务委员会作为其常设机关,依照宪法规定行使部分最高国家权力。”这样,至少在笔者看来,既可以划清全国人大常委会同全国人大其他常设机关(机构、组织)的界限,也可以使全国人大常委会的组织属性和法律地位,表述得更加准确。

   有了全国人大,为什么还要设置一个全国人大常委会?这是因为“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。”[2]故而,规模庞大的全国人大需要在其代表中选举产生一个精干的常委会。“人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。”[3]但是,全国人大和全国人大常委会并不是两个平行的机关,它们并不构成为两院制。邓小平说,“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”[4]但是,由于规模庞大,不便于经常举行会议,我们全国人大这个“院”的内部又分为两个层次:一个层次是全国人大全体会议,每年举行一次会议以行使最高国家权力,会期不长;另一个层次是全国人大常委会,每两个月至少举行一次会议以行使部分最高国家权力。正是在这个意义上,笔者曾撰文称,全国人大内部采行“一院双层”结构。[5]

   针对全国人大常委会经常行使国家权力,彭真说,“这样,实际上多数常委委员可以是专职的”[6]。

   人民代表应当专职,还是兼职?苏维埃俄国主张,人民代表一概不脱离生产岗位,全部实行兼职制代表。其理由是,与西方国家脱离选民的议员政客划清界限,使人民代表经常联系选民,便于及时向代表机关反映人民意愿。同时,代表们既参与立法,又可以经常在生产岗位上直接参与执行法律,便于及时了解法律执行的情况,并及时反映给立法机关。“它保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来,就是说,把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来。”[7]这一思想也是我国实行人大代表兼职制的理论依据。实践证明,人大代表不脱离生产岗位,他们可以始终“自然联系”着身边的选民、群众,可以反映鲜活的民意。但是,在利益多元化、主体多层化、民意多样化的社会里,人民代表仅仅“自然联系”身边的选民、群众,是不够的,甚至会在客观上将某种民意以偏概全。而兼职代表,凭业余时间,想"自觉联系”更广泛的选民和群众,听取多种民意,又往往力不从心。有鉴于此,一些学者早已建议实行人大代表全员专职制。

   笔者的观点是,让绝大多数代表继续坚持兼职代表制,不脱离原来的生产岗位。同时,希望他们尽可能将“自然联系”与“自觉联系”结合起来,全面听取和整合不同民声,充分反映鲜活民意。另一方面,应当加快常委会组成人员全员专职制的进程,使他们能够集中精力和时间全心投身于常委会工作,包括经常去基层联系民众,了解真实民意。以此,发挥兼职代表与专职委员的各自所长,互补优势。其实,逐步提高常委会组成人员专职化的比例,自中共十三大起就经常被高层所提倡。但30多年过去,实际进展仍然有限。

   此次修改方案为与宪法衔接,在人大常委会组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”基础上,又规定了不得担任国家监察机关的职务。然而在实践中,一些常委会组成人员往往担任着党组织、工青妇、企事业和各类社会组织的领导职务,无法像驻会委员那样成为专职委员。这一问题应当开展研究,尽早解决,以切实加强人大常委会的建设。

   综上,笔者的建议是,组织法修改方案应当将“加快实现人大常委会全员专职制的步伐"写入“总则”或者第三章“全国人民代表大会常务委员会”之中。

   三、能否规定大会主席团的构成与复审机制?

   依照宪法规定,主席团主持全国人大会议,担负着重要的责任。这次组织法修改方案将原来分散于各处的、主席团应当负责处理的事项,集中起来,归纳为9条,一目了然。

关于人大主席团,笔者思考了两个问题。一是,全国人大组织法能否就主席团的合理构成作出明确规定?(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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