徐清飞:地方选择性试验及其规制

选择字号:   本文共阅读 247 次 更新时间:2014-06-04 23:27:16

进入专题:   选择性   地方试验   职权法定   权利导向  

徐清飞  

    

   摘要:  新一轮的地方试验具有明显的选择性,并且主要是地方政府在进行选择性试验。地方政府的选择性试验出现了无权试验的地方机关在试验、而有权试验的地方机关却鲜有试验的法治悖论。造成这一法治悖论的根本原因在于地方权力行使过程中的职权错位。在法治框架下对地方选择性试验进行规制,要改变决定权与管理权二分以及人、财、物三分的权力划分方式,代之以权责相适应并以民众权利为导向的地方职权法定新模式,确保地方的选择性试验依法并在地方的权能范围内进行。

   关键词:  选择性;地方试验;职权法定;权利导向

    

   我国自改革开放以来,随着中央权力的下放,地方正发挥着越来越重要的作用,尤其是在近几年经济波动以及国际、国内日趋复杂的大环境下,巨大的社会压力促使地方率先采取了一系列改革措施予以应对。例如,继综合配套改革试验区之后,温州的金融改革、深圳的土地改革以及上海的自由贸易试验区改革使新一轮的地方改革达到了一个新高峰。这些改革充分体现了地方的首创精神,是地方在单一制框架下积极求索的体现,也为全国范围内的改革提供了有益借鉴,但改革的同时又存在一些问题需要我们进行深入探究。无论是温州的金融改革,还是深圳的土地改革,抑或是上海的自由贸易试验区改革,这些改革在单一制国家下都可以被认为是一种地方试验。[1]然而,同样是地方试验有的地方却存在“政令不出中南海”的现象,具体表现为,有的地方在执行中央的相关法律、政策时阳奉阴违。这方面最为典型的例子就是对房地产的调控,虽然中央明令地方严格控制房地产市场价格的涨幅,但是近来有些地方置中央政策于不顾开始出台一系列政策来提高本地的房地产市场价格。比如,扬州市房管局发布购买成品房(俗称精装修房)的鼓励政策,购房最高可享受房屋合同价款6‰的财政补贴。[2]又如,在“新国五条”出台之际,大连针对中央的限购政策出台了“买房入户政策”。[3]从这些实例中我们可以看出,地方试验并非在所有领域内进行,而是具有选择性,即在哪些方面试验、试验什么、如何试验都是地方选择的产物。很明显,地方选择性试验是违反形式法治的。原因在于,不同地方试验的情形各不相同,有的地方在试验的过程中严格执行中央的法律、政策,而有的地方以试验为名违反了中央的法律、政策。另外,同样是地方试验,不同地方对试验本身的态度也大相径庭,有的地方极力鼓吹,而有的地方却试图阻挠,上海自由贸易试验区改革之所以历尽艰辛,主要是因为受到了地方固有权力的反对和阻挠,而受到反对和阻挠的原因是自由贸易试验区改革将极大地限制现有的地方行政权力。那么,地方的职能与权限到底何在?地方为什么要进行试验?其试验是否可以选择性进行?如果可以选择,其选择的依据又是什么?对这些问题亟需作出严肃的理论分析,因为只有在对这些问题进行深入分析的基础上,我们才能发现地方选择性试验中存在的问题,并对之进行有效的规制。[4]

    

   一、新一轮的地方试验具有明显的选择性且主要是地方政府在试验

   继国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区之后,《深圳市土地管理制度改革总体方案》又获批复,直至上海自由贸易试验区获批,新一轮的地方改革试验不断地向前推进。这些在事关国民经济发展与民众切身利益的金融、贸易、关税与土地等领域的改革,似乎预示着新一轮的改革大幕即将拉开,尤其是经济改革将会向纵深发展。在这一过程中,地方也在单一制的框架下获得了更大的试验空间。然而,新一轮的地方试验与我国早期经济领域的地方改革和试验却有着极大的不同。

   我国早期经济领域中的地方改革与试验都是自发而为的,主要表现为民众自发、地方自下而上的探索,不管是安徽省滁州市凤阳县小岗村的农地承包经营还是深圳的土地出让都是“先上船后买票”,即民众与地方率先探索而后得到国家的认可,国家在总结实践经验的基础上通过立法对这些探索予以承认,使之法定化。但是与之形成鲜明对比的是,新一轮的地方试验主要是由地方政府主导乃至在中央政府督促下由地方政府主导进行的,即地方政府在主动求变。具体言之,新一轮的地方试验首先由地方政府上报方案,然后由国务院审批,在这一过程中,既没有民众的参与,也体现不出地方自下而上的探索。并且,新一轮的地方试验多是地方在面对经济、社会发展压力下的产物。自2008年全球金融危机以来,在经济下行的环境下,地方的发展面临前所未有的压力,为应对压力,地方主要在金融、贸易、关税与土地等领域展开了试验,而较少在民生与政治领域进行试验。之所以如此,主要是因为这些试验所针对的问题都是与当地经济发展紧密相关并在一定意义上制约当地经济发展的瓶颈问题。比如,以民间借贷失范为主要表现形式的金融秩序问题早已成为制约以民营经济为主的产业模式发展的首要因素,而这个问题在温州表现得最为明显,温州的金融改革试验就是针对这些问题开出的良方。又如,土地问题成为制约新兴城市发展的主要障碍,这一问题对于原本就是小渔村的深圳的发展来说更为急迫,土地供给的不足导致深圳的发展捉襟见肘,“未来十年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里,无地可用的尴尬已严重制约深圳未来经济发展”。[5]土地改革试验成为深圳经济发展最为迫切的要求。再如,上海经过浦东大开发后同样面临严峻的产业与经济结构转型问题。浦东乃至上海必须通过试验寻求新的发展空间,以继续保持浦东与上海在我国新一轮改革中的领先地位。

   新一轮的地方试验呈现出的另外一个更为突出的特征就是这一轮的地方试验具有极强的选择性。与改革开放之初的地方试验不同,改革开放之初,百废待兴,但因为法律不健全,所以地方试验并不存在选择与否的问题,几乎所有的领域都需要探索,并且几乎所有的探索都没有法律的指引。而经过30余年的改革开放,在经济、政治与社会发展到现阶段后我国的法律体系已经初步形成,地方的行为基本都有法律的指引,在这种情况下,地方试验就具有了浓重的选择性色彩,地方试验与否以及如何试验都是地方主动选择的产物。地方既可以主动探索,也可以墨守成规,这就出现了以下地方试验的异象,同样是地方试验,地方在有些领域对法律的执行毫无动力、能拖就拖甚至阳奉阴违,而在有些领域却跃出法律的边界进行试验。同时,也就不难理解为什么地方的试验都选择在经济发展领域而极少见于政治与社会发展领域了。

   这里尤其需要引起注意的是,在新一轮的地方试验中,地方的选择性试验俨然成为了地方政府的选择性试验。在以政绩为导向的考核标准与代表制的制度约束下,[6]地方会更先面临复杂的形势和沉重的压力,也会更直接地面对民众的要求,进而感受到民生与社会发展的紧迫性,在中央统筹应对之前首先做出应对。而基于行政应对的高效率性与我国的权力结构,地方的应对往往演化为地方政府的应对,也就是说,民生与社会发展的压力多是突发的并且是迫在眉睫的,如果依靠中央与地方的权力机关来应对这些压力就会需要特定的周期,而中央政府在现行的权力结构下被赋予的更多的是权利而非责任,在这种情况下我们就只能寄希望于地方政府来应对压力。于是就出现了如下的现象:即使在法律没有明文规定的情况下地方也必须做出应对,当没有相应的法律与规则来明确地方该如何进行应对时,地方政府就会在应对过程中进行自由选择。在中央与地方权责不相匹配的条件下,面对海量的民生与社会经济问题,地方不进行大规模的民生试验而是进行与本地经济发展、尤其是与GDP发展关系最为紧密的试验,都体现了地方的自主决定,而地方的自主决定主要表现为地方政府的决定而非本地人民的决定。这在新一轮的地方选择性试验中表现得尤为明显,温州、深圳与上海的试验决定都是以地方政府的名义作出的。因此,在没有相应的规则约束与指引地方试验的情况下,新一轮的地方选择性试验实际上就变成了地方政府的自主选择与试验。抛开现实的合理性不谈,在法治框架下我们需要追问的是,在新一轮的地方选择性试验中,地方政府的相关试验是否具有法律依据?地方的选择性试验是由谁赋予地方的?地方义在何种程度上与多大空间内可以进行选择性试验?

    

   二、地方政府选择性试验的法治悖论

   新一轮地方政府选择性试验的合法性依据主要来自国务院的批复,但国务院的批复在法律上能否为地方的选择性试验提供效力依据呢?我们知道,无论如何选择与试验,地方政府都是在行使职权。因此,地方选择性试验的效力依据就要归结到地方政府职权行使的合法性根据上。根据职权法定的基本法治理念,我国地方政府是无权自由选择与试验的,原因是我们国家的一切权力属于人民,政府的权力行使必须具有明确的权力来源,如果没有权力来源或权力来源不明,那么政府的权力行使就是被禁止的。只有经过了法定授权,政府才能够行使权力,这种要求所适用的对象当然包括了国务院。那么,国务院的授权能否为地方政府的选择性试验提供法律依据呢?必须看到,国务院的职权同样是有特定限度的,其只能在全国人大及其常委会的授权范围内自主授权而不能转授权,并且国务院的授权有着明确的指向,通常以列举的方式予以明示,未明确列举的就不在授权的范围之内。而地方选择性试验的对象都是国家法律还没来得及规定的事项,因此全国人大及其常委会就不可能事先对此予以授权,国务院如果对此予以授权就超出了其权限范围。根据法无明文规定即禁止的公权力行使理念,国务院无权授权地方政府进行选择性试验。基于此,国务院的批复就不能为地方政府的选择性试验提供法律依据。此次上海自由贸易试验区的试验也间接印证了上述观点,全国人大常委会授权国务院在上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,且明确规定了仅授权国家规定的实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批,并且特别规定了期限,仅为3年。[7]这意味着除了上述法律规定之外的其他法律在上海自由贸易试验区内也都要严格予以执行,国务院无权批复在上海自由贸易试验区内除上述权力之外的其他权力的选择性行使。

   那么,地方政府的自主权力行使能否为其选择性试验提供法律依据呢?这主要涉及地方政府能否在法定的权限内进行先行先试的问题。《中华人民共和国立法法》第64条规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。”第73条规定:“地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”由《中华人民共和国立法法》的规定我们可以看出,只有地方人大及其常委会才能在法定的框架下先行先试,因为只有地方性法规才可以规定地方的先行先试行为,而地方人大及其常委会是地方性法规的法定制定机关,其他机关无权制定。这意味着地方政府无权进行选择性试验,地方要进行选择性试验,就必须通过地方人大及其常委会以法律的形式进行,但很明显的是,新一轮的地方选择性试验都绕开了地方人大及其常委会这些法定机关而由地方政府直接赤膊上阵。

因此,新一轮的地方试验就出现了一个让人感到匪夷所思的法治悖论,即无权试验的机关在进行试验,并且是选择性试验;而有权试验的机关却鲜有试验。地方政府的选择性试验导致本来就不规范的地方权力行使更加盲目与混乱。地方政府在积极越权行使地方权力机关的权力,而地方权力机关的权力近乎被架空,以至于几乎难以分辨地方是否还存在权力机关权力与政府机关权力的区分。宪法与法律中的权力配置规定几乎形同虚设,(点击此处阅读下一页)

    进入专题:   选择性   地方试验   职权法定   权利导向  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/75230.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统