徐清飞:地方治理中的权力真空及其防范

选择字号:   本文共阅读 370 次 更新时间:2015-08-02 22:40:39

进入专题: 地方治理   权力真空   职权法定   权力配置  

徐清飞  

   【摘要】随着中央权力的下放,地方事务管理呈现出中央、地方、民众、市场与社会组织多元共治的状态。然而,在中央单方面管理模式尚未根本改变的情况下,中央权力下放后的地方治理只是地方事务管理合理化的结果,而非中央与地方法定权限划分的结果。在没有法律予以明确保障以及市场与社会组织在治理中存在缺陷的情况下,地方治理中的权力行使缺乏相应的责任机制予以约束,致使出现了权力真空问题。地方治理在合理化之外亟需合法化,必须在法治框架下对地方治理中的权力真空问题予以防范。一方面,通过立法明确地方治理中各方的权限进行事前控制,在此基础上通过规范公众参与、完善市场以及社会组织的运行来约束地方治理中的动态权力行使;另一方面,引入司法进行事后监督与权利救济,以矫正地方治理中法律规定与权力行使实践之间的不一致。

   【关键字】地方治理;权力真空;权力配置;职权法定

  

   我国作为单一制国家,在地方事务的管理中,随着中央权力的下放,民众、地方、市场与社会组织等主体逐渐进入地方治理中。这在推进地方事务得到更为有效解决的同时,也引发了一些新的问题。一方面,地方治理中容易出现地方权力的过度扩张,地方越权行使其权力,进而形成地方保护的问题;另一方面,与地方越权行使其权力相对,在中央下放权力与地方自主行使权力之间以及中央下放权力与市场和社会组织参与地方治理之间出现了权力真空,即在中央权力下放后由于缺乏相应的责任机制促使各方处置地方事务,因此出现了中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的地方治理盲区。对于地方越权行使问题我们已经有所认识并予以重视,[1]然而地方治理中的权力真空问题却被普遍忽视。随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要规范地方权力行使的失范行为,我们更要重视地方治理中权力真空的防范问题,特别是必须在法治框架下对下述问题进行反思:在法律上地方治理中存在的权力真空是何种权力失范?地方治理中为什么会出现权力真空?在全面推进依法治国的进程中我们该如何控制并尽可能防范地方治理中的权力真空?本文试图在全面推进依法治国的背景

  

   一、地方治理中的权力配置与权力行使

   在地方事务由中央单方面管理到地方多元治理的转型过程中,虽然中央下放了权力,但是这种权力下放并非法定权力配置的结果,加之地方事务的管理必然要求相应权力的行使,因此,在权力下放与地方权力行使之间尚未形成法定对应关系的情况下,地方事务管理既引发了全新的治理模式与促进了地方事务的有效治理,也因权力配置与权力行使之间的不一致而埋下了权力失范的隐患。

   (一)地方事务的中央单方面管理模式

   作为单一制国家,我国地方事务的管理一直处于中央的主导之下,即使在宪法和法律划分了中央与地方事务的管理权限时亦是如此。我国《宪法》确立了中央与地方事务管理的基本原则:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。根据《宪法》,《立法法》等法律又进一步具体规定了中央与地方在地方事务中的管理权限,试图使地方事务管理法定化。然而,由于《宪法》的原则过于笼统而仅具有指导意义,《立法法》又只规定了国家立法与授权立法的立法权限而没有划分中央立法与地方立法的立法权限,因此地方事务的管理在法律上依旧不明朗,依然具有明显的中央单方面管理趋向。在这个意义上可以说中央的立法权几乎没有任何限制。这意味着“中央可以在任何领域立法,甚至在逻辑上完全可以就某个地方问题立法,而不违反任何宪法条文或原则”。[2]而对于地方立法权力,宪法试图以决定性事项和管理性事项的不同来从横向上对其进行区分,这样,貌似在法律上就明确了地方决定性事项由地方权力机关处理,而地方管理性事项由地方行政机关处理。然而,在单一制国家,地方各级人民政府还要对上一级国家行政机关负责并报告工作,因而纵向的权力在专门的法律和行政法规中又是根据人、财、物的条块来进行分割的,中央与地方的权力因横向与纵向的分割与重合几乎难以进行有效区分,“决定权与执行权进一步同构,这导致宪法对权力的划分在地方权力行使的过程中更多地不是体现为职权法定而是体现为权力的交叉与重叠。”[3]因此,虽然法律规定了地方事务的管理权限与范围,但是中央照旧可以通过立法无障碍地延伸到地方的所有领域进行管理。

   除了法律层面,在政策层面中央单方面管理地方事务的模式体现得更加明显。众所周知,在通过宪法和法律规定中央与地方的权限范围之前,中央与地方管理事项的划分主要依靠中央的政策单方面予以确定。即使有了宪法和法律的相关规定,中央的政策在中央与地方的权力配置和事务划分实践中依然发挥着重要的作用。分税制改革就是通过政策而非法律来确立中央专属税权的最好例证。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的政策,“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。”此外,改革开放以来作为法定授权的地方自主权力行使,同样是中央权力下放的一种政策实践而非法定权力配置的结果,因为并无列举性的授权事项规定而仅有否定性的原则规定。以先行先试授权为例,试验什么、在哪里试点等问题都由中央单方面决定,试点授权方式只是中央的政策调控形式,经济特区与自由贸易试验区的试点无不如此。

   (二)中央权力下放后的地方治理

   应该说,在地方事务的管理中,中央单方面管理模式发挥了集中力量办大事的优势,有其历史合理性。然而,由于我国地广人多且区域发展不平衡,随着社会的发展,这种模式已经越来越难以适应民众的需求和地方事务发展的新趋势。因此,为了更好地处理地方事务,自改革开放以来,中央开始逐步下放权力并引人市场与社会组织来处理地方事务。地方事务的管理呈现出全新的治理样态。

   1.由地方权力行使与民众参与所引发的地方治理。中央权力下放后面临的首要问题是地方事务由谁来管理的问题。地方事务的特点内在地要求地方与民众参与到地方事务的管理中,进而引发了地方事务管理的新趋势:地方事务管理不再由中央单方面进行管理,民众与地方也参与到地方治理中。

   一方面,在中央单方面管理模式并未因权力下放而发生根本改变的情况下,地方要首先参与到地方事务的管理中,在代表制度下根据中央授权自主行使权力。原因在于代表制度要求地方对本地人民负责,地方在满足本地民众需求时必须行使权力,“如果没有权力作为保障,那么大部分的地方事务将会陷于停滞状态。”[4]在代表制度下,地方所行使的权力是由中央授予的,故其行使具有很大的空间。原因在于虽然中央已经下放了权力,但是中央的权力下放仅仅是中央的行政放权而非中央与地方之间关于地方事务管理的法定权力配置,中央在哪些方面行使地方事务的管理权、在哪些方面下放地方事务的管理权并没有明确的范围。这样,在中央所下放的权力与管理地方事务的权力之间并不具有对应关系,地方为了有效应对地方事务的管理需求,既可能在中央下放的权力范围内行使权力,也可能越出中央权力下放的范围行使权力。加之,地方事务多为突发性新生事务且处理的周期较短,这时地方就只能通过自主越权行使权力来处置地方事务。这样,在地方自主行使权力的过程中,地方并非一定要在中央下放的权力范围内管理地方事务,而主要是基于地方事务的特点和公众的需求来行使其权力。进而,虽然地方事务的中央单方面管理模式尚未发生根本改变,但是地方事务的管理已经不再是那种单纯的“中央指令一地方执行”的管理模式,地方也在自主参与地方事务的管理。

   另一方面,除了地方之外,中央权力下放后民众也参与到地方事务的管理过程中来。民众参与地方事务的管理是其权力行使的体现,这巳为宪法所明确规定。而在代表制度下,只有民众参与到地方事务的管理过程中,地方的自主权力行使才能获得正当性。也只有参与其中,民众在地方的需求才能得到充分的展现,进而才会对地方事务的管理形成压力。民众的参与也使得地方事务的管理突破了中央单方面管理的模式。

   2.由市场配置与社会组织参与所引发的地方治理。中央权力的下放,表明社会主义市场经济体制已初步确立,这必然要求政府从大量经济性地方事务中退出,以便充分发挥市场在地方事务中的功能。社会主义市场经济的发展也带动了社会组织的新发展,并使社会组织在地方事务中发挥越来越重要的作用。社会主义市场经济与社会组织的发展也引发了地方事务的多元治理。

   一方面,社会主义市场经济体制的初步确立要求地方治理按照市场自身的规律进行,而非政府直接进行管理。地方事务中的经济性事务需要基于市场进行治理,通过市场模式而非传统的行政模式来解决。由于地方事务主要涉及的还是民生保障与相应的资源供给问题,其中经济性民生保障事务在社会主义市场经济体制下主要通过市场来完成,因此,市场在地方成为资源配置的基础性手段。在市场条件下,政府在地方治理中主要提供法律服务,为市场程序的建构提供法律保障。在市场的优胜劣汰机制下,地方政府要为市场本身提供基础性的救济保障,以确保在市场竞争中的失利者可以获得基本的公共服务保障。但在中央权力下放后,市场难以解决的问题并非想当然地依靠政府来解决,而是根据市场规律优先通过社会力量解决,只有在社会组织难以解决的情况下才需要政府介人。

   另一方面,社会主义市场经济的发展使得政治国家与市民社会的分野更加明显,而市民社会的发展要求社会组织在地方公共事务的处理中发挥更为重要的作用,进而引起地方事务管理中社会组织参与形式的新变革。与市民社会的发展相适应,许多新兴的地方民生事务催生出了新的社会组织,如解决地方社会发展资金需求的基金会、为地方事务管理提供便利的社区委员会等,这些社会组织的兴起与发展进一步促进了地方事务的多元治理。另外,在抗击市场经济风险的过程中,地方行业协会也得到进一步发展,通过自发组织形成应对市场风险的社会力量而非依靠政府成为社会主义市场经济条件下地方事务管理的一种新常态。因此,地方事务管理中的行政色彩进一步淡化,政府在社会事务管理中更多起到的是指导和协助的作用,自主与自治成为地方事务管理中社会组织运行的新形态。

  

   二、地方治理中权力真空的形成

   虽然地方治理开始逐步突破中央单方面的管理模式,但在中央单方面管理模式并未发生根本改变的情况下,地方治理并非中央通过法律所确定的中央与地方、政府与市场及社会组织之间关于地方事务管理的权限划分的结果,而只是中央权力下放后地方事务管理合理化的结果。在缺乏法律明确规定的情况下,地方治理实践中极易形成权力真空。加之在地方治理过程中,由于市场和社会组织等治理机制自身具有内在缺陷,因此在中央权力下放而相应的背景制度尚未建立时,这些缺陷也会导致地方治理中的权力真空。这样,地方治理中就会出现中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的治理盲区。

   (―)地方治理因缺乏法律的明确保障而形成权力真空

对于中央权力下放后由地方参与所引起的地方治理,由于并非中央与地方之间关于地方事务管理的法定权力配置的结果,因此在地方的自主权力行使与中央的权力下放之间就会出现权力真空。具体说来:(1)在中央单方面管理模式没有发生根本改变的情况下,中央的权力下放仅仅是中央的行政性放权,而非中央与地方之间关于地方事务管理的权责规定,中央权力下放后并没有相应的责任机制来跟踪地方事务的管理状况,尤其是权力下放后地方事务管理中的权力行使情况以及相应的地方事务处理情况。即使地方事务在中央权力下放的范围内,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2015年第3期

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